李浩

射陽縣不動產(chǎn)登記中心 江蘇 鹽城 224300

引言

為了確保自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度深入落實，我國財政部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等多個部門在2019年聯(lián)合頒布了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。在此基礎(chǔ)上，自然資源部門還出臺了《自然資源確權(quán)登記操作指南》。在這一背景下，以不動產(chǎn)登記為核心開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記迫在眉睫，如此不僅能夠加強(qiáng)不動產(chǎn)與自然資源所有權(quán)的關(guān)聯(lián)性，還能夠促進(jìn)二者登記簿有效銜接。由此可見，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記之間存在密切聯(lián)系，強(qiáng)化信息化建設(shè)水平，有利于整合和優(yōu)化不動產(chǎn)及自然資源登記信息，從而降低登記成本，提高登記效率。本文通過主要分析自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系情況，總結(jié)不動產(chǎn)登記檔案管理存在的相關(guān)問題，并提出自然資源和不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)的對應(yīng)路徑，進(jìn)而為自然資源與不動產(chǎn)登記的信息化建設(shè)工作提供一定參考以及依據(jù)，進(jìn)一步推動自然資源和不動產(chǎn)登記的實際信息化建設(shè)進(jìn)程。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記之間的關(guān)聯(lián)性

1.1 涉及自然資源的不動產(chǎn)登記

自然資源與不動產(chǎn)登記均需要將土地登記作為基礎(chǔ)。針對涉及自然資源的不動產(chǎn)，在登記過程中要遵《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》相關(guān)內(nèi)容。其中明確指出：承包農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地或法律允許農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地，均可以申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記。其中承包農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地，包括林地、荒山、草地、耕地、荒灘等土地資源；法律允許農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地，包括從事林業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)、漁業(yè)等土地資源[1]。另外，針對包含森林、林木資源的土地，需要在申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記的同時，申請自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。

現(xiàn)行的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點方案》是在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》基礎(chǔ)上制定的，強(qiáng)調(diào)采用“三個圖層疊加”方式明確未利用國有土地的范圍。所謂三個圖層疊加，就是土地利用現(xiàn)狀圖、國有土地使用確權(quán)登記發(fā)證和集體土地是所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證三者相疊加。在此基礎(chǔ)上，需要結(jié)合國家制定的各種規(guī)劃以及自然資源保護(hù)范圍，確定自然資源同意確權(quán)登記范圍。另外，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記需要確保自然資源屬于國有未利用土地，所以在試點方案中需要明確土地資源及自然資源所有權(quán)和邊界，并做好自然資源開發(fā)利用勘察工作，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。

1.2 自然資源與不動產(chǎn)登記目的異同點

《生態(tài)文明體制改革總體方案》將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。具體來說，就是以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、歸屬明確、監(jiān)管到位的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。而不動產(chǎn)登記作為產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)鍵支撐，對其進(jìn)行統(tǒng)一登記，是完善和優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的必要需求，確保制度嚴(yán)格、科學(xué)、可行[2]。由此可見，自然資源和不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記均以健全制度為目標(biāo)，其作用都是為了保證交易安全，維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，這也是二者的相同之處。另外，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記主要為生態(tài)文明建設(shè)提供服務(wù)，并且從空間上對監(jiān)管對象和監(jiān)管要求做出了明確指示，能夠為監(jiān)管工作順利開展提供理論支撐，同時為生態(tài)文明績效考核奠定良好基礎(chǔ)。

從自然資源與不動產(chǎn)登記內(nèi)容來看，二者存在一定差異。兩種登記均具有被登記客體、權(quán)利、權(quán)利主體、登記事務(wù)等屬性，其中被登記客體是指質(zhì)量、位置、數(shù)量等內(nèi)容；權(quán)利主體是指身份、姓名、名稱等信息；登記事務(wù)是指登記時間、登記人等內(nèi)容。從權(quán)利屬性角度對自然資源和不動產(chǎn)登記內(nèi)容進(jìn)行分析，其中不動產(chǎn)登記較為詳細(xì)，涵蓋了權(quán)利類型、起止時間等多項內(nèi)容。自然資源內(nèi)容則相對模糊，并且不同自然資源的物權(quán)內(nèi)涵也存在較大差異，可以通過試點可以進(jìn)一步對自然資源權(quán)能進(jìn)行明確。這也是二者登記內(nèi)容中存在的差異性。除此之外，自然資源和不動產(chǎn)登記內(nèi)容也存在一定相同性，即都體現(xiàn)了權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰的導(dǎo)向作用。

為了突出自然資源在生態(tài)建設(shè)方案的作用和功能，同時充分發(fā)揮自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的監(jiān)管作用，更好地將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記有效區(qū)分，需要明確自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記公共管制要求，包括生態(tài)紅線、用途管制等方面。并在此基礎(chǔ)上，將需要調(diào)整的不動產(chǎn)權(quán)利記載登簿。

從變更登記觸發(fā)機(jī)制方面進(jìn)行分析，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記之間存在差異性。當(dāng)前，構(gòu)筑物變化、土地資源、土地資源上的建筑物等，均屬于不動產(chǎn)客體，由于受人為因素干擾過多，所以變更登記也體現(xiàn)出了隨機(jī)性特點。雖然納入不動產(chǎn)登記的自然資源能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)生長目標(biāo)，但物權(quán)變更登記需要以權(quán)利人個人因素申請觸發(fā)。由于自然資源自身變化因素較多，不同資源隨著時間推移，其特點也存在差異[3]。例如：礦產(chǎn)資源隨自然變化不斷減少、森林資源持續(xù)增長、水資源在不同年限有枯豐之分等。所以，結(jié)合自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和生態(tài)補(bǔ)償?shù)刃枨筮M(jìn)行分析，從而確定因自然因素引起變更引起的登記觸發(fā)條件。

2 不動產(chǎn)登記檔案管理存在的問題

2.1 管理難度較大

在不動產(chǎn)登記檔案管理過程中，普遍存在以下問題，在一定程度上影響了管理效率和質(zhì)量。具體來說：第一，管理人員管理意識薄弱。不動產(chǎn)登記檔案具有法律效益，明確規(guī)定了物權(quán)所有者的權(quán)利和義務(wù)，可以作為維護(hù)物權(quán)所有者合法權(quán)益的重要保障。但在不動產(chǎn)登記檔案管理過程中，由于管理人員缺乏管理意識，加上部分單位沒有制定與實際情況相適應(yīng)的管理制度，導(dǎo)致檔案管理缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。第二，缺乏完善的配套設(shè)施。21世紀(jì)是信息化時代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛普及，檔案管理也要充分做到與時俱進(jìn)，不斷向信息化、數(shù)字化趨勢發(fā)展。但由于部分單位資金不足，導(dǎo)致基層管理部門基層設(shè)施設(shè)備欠缺，無法為不動產(chǎn)檔案管理提供充分支持。第三，檔案資源數(shù)量不斷增加。隨著社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國城市化進(jìn)程也在不斷深入，促進(jìn)房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，在一定程度上突出了不動產(chǎn)管理的重要性。檔案管理作為其中重要組成部分，也在檔案數(shù)量不斷增加的同時加劇了管理難度。其中經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，實際單位不動產(chǎn)檔案高達(dá)100萬卷，并且這些檔案分布在不同部門，無法真正實現(xiàn)一體化、規(guī)范化管理目標(biāo)[4]。

2.2 信息更新缺乏及時性

不動產(chǎn)登記工作具有動態(tài)性特點。新時期背景下，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展速度不斷加快，在一定程度上提高了不動產(chǎn)交易頻次，使得房產(chǎn)權(quán)變更現(xiàn)象也越來越普遍，這也對不動產(chǎn)登記檔案管理工作提出更高要求，既要保障檔案信息準(zhǔn)確、真實，又要提高檔案信息利用率。但結(jié)合不動產(chǎn)登記工作實際情況來看，隨著交易次數(shù)的不但增加，不動權(quán)屬變更情況不斷增加，但不動產(chǎn)檔案卻沒有充分做到與時俱進(jìn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息更新不及時，從而引發(fā)各種法律糾紛和矛盾問題。另外，隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國相關(guān)政策也得到了一定完善和優(yōu)化，但由于管理者缺乏管理意識和綜合能留，導(dǎo)致各種問題層出不窮[5]。

3 自然資源與不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)路徑

3.1 強(qiáng)化信息化建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)字檔案共享目標(biāo)

科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，為自然資源檔案信息化建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。在這一背景下，政府機(jī)關(guān)和主管部門需要提高檔案資源管理的重視程度，并強(qiáng)化信息化建設(shè)水平，通過構(gòu)建數(shù)字化檔案室等方式，對檔案資源進(jìn)行科學(xué)儲存、有效管理。另外，眾所周知，信息技術(shù)具有共享性特點，能夠我檔案信息高效傳遞提供便利。想要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要深入挖掘自然資源檔案中實用性較強(qiáng)、價值較高的信息，并對其進(jìn)行數(shù)字化處理，確保處理后的檔案資源具有可讀性和可用性特點，從而提高其使用率[6]。另外，還應(yīng)強(qiáng)化自然資源各部門之間的溝通、交流，通過建立萬戰(zhàn)平臺等方式，確保檔案信息在部門間高效傳遞，同時建立聯(lián)動機(jī)制，為檔案資源查詢、利用奠定基礎(chǔ)，有效擴(kuò)大自然資源檔案的影響力。

3.2 構(gòu)建檔案數(shù)字化資源管理平臺

相關(guān)部門需要結(jié)合自然資源機(jī)構(gòu)相關(guān)職能，對自然資源數(shù)字化檔案進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建共享機(jī)制。具體來說：第一。從政策方面進(jìn)行分析，需要相關(guān)部門結(jié)合《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》將數(shù)字檔案信息化建設(shè)納入自然資源檔案規(guī)劃和建設(shè)方案中。第二，從信息化建設(shè)方面進(jìn)行分析，需要管理人員對自然資源檔案進(jìn)行科學(xué)分類并管理，具體可以分為測繪管理、礦產(chǎn)資源管理、耕地保護(hù)管理、土地利用管理等方面，在此基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建門類清洗的自然資源數(shù)字化檔案管理系統(tǒng)，并將管理系統(tǒng)與自然資源檔案信息網(wǎng)、管理辦公網(wǎng)以及管理政務(wù)網(wǎng)連接在一起，建立三網(wǎng)聯(lián)合數(shù)據(jù)庫。如此不僅能夠及時接收所有股室業(yè)務(wù)活動產(chǎn)生的大難信息，為豐富檔案資源奠定良好基礎(chǔ)。還能夠在保準(zhǔn)制度基礎(chǔ)上提高檔案資源管理水平和質(zhì)量。確保自然資源檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)具備一致性和兼容性特點。除此之外，還要明確自然資源內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)字化共享權(quán)利和共享義務(wù)，并強(qiáng)化各部門與政府之間的溝通、交流[7]。例如：加強(qiáng)政府與林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門交流，確保相關(guān)信息高效傳遞、實時共享，保證各個部門之間能夠?qū)ψ匀毁Y源檔案信息資料及不動產(chǎn)登記信息資料完成有效分享，及時處置對應(yīng)自然資源檔案涉及工作和不動產(chǎn)登記工作，有效提升自然資源檔案工作效率，如此能夠節(jié)約群眾的時間以及精力，避免多次到不同部門辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，同時，也可提高檔案資源利用率，減少不必要的人力消耗及物力消耗，進(jìn)一步完善自然資源檔案工作質(zhì)量，存在重要意義。不僅如此，部門還可以利用互聯(lián)網(wǎng)或局域網(wǎng)，在一定范圍內(nèi)對單位內(nèi)部的自然資源檔案信息進(jìn)行公布，不同部門在相關(guān)網(wǎng)絡(luò)上即可獲取所需自然資源檔案信息資料，為單位各部門查詢、利用、檢索檔案信息奠定基礎(chǔ)，有效提高相關(guān)工作效率。

4 結(jié)束語

綜上所述，自然資源與不動產(chǎn)登記之間存在一定關(guān)聯(lián)性，在此基礎(chǔ)上，以國土調(diào)查和變更情況為基礎(chǔ)，以自然資源為核心，建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記登記數(shù)據(jù)庫，有效提高數(shù)據(jù)資源的科學(xué)性、可靠性和即時性。同時對不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)存在的差異性進(jìn)行深入分析。結(jié)合自然資源與不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)流程，提出科學(xué)可行的信息化建設(shè)路徑。并結(jié)合圖層相似程度，針對性選擇融合方式，由于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作具有動態(tài)性特點，加上數(shù)據(jù)融合經(jīng)驗欠缺，所以需要更加深入的探究二者融合路徑。從而全面提高自然資源管理能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。