◎劉紅凜，胥壯壯

復旦大學 馬克思主義學院，上海200433

現(xiàn)代政黨作為按照一定組織原則組織起來、具有復雜內(nèi)部關(guān)系與內(nèi)在層級結(jié)構(gòu)的政治組織體，任何一個政黨從成立之初就存在一個政黨治理問題，但在不同歷史時期，政治理念、政治任務、政治環(huán)境不同，政黨治理的模式與方式也有所不同。中國共產(chǎn)黨作為以馬克思主義為指導的無產(chǎn)階級先鋒隊，組織嚴密、紀律嚴明是其鮮明政治特點，從成立之初就高度重視建章立制、嚴明黨紀。在不同歷史時期，環(huán)境形勢與治黨理念不同，黨內(nèi)法規(guī)制度建設情況與治黨模式也明顯有所不同；中國共產(chǎn)黨成立一百年來，隨著從“革命黨”向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變、“黨治國”“政策治國”向“法治國”的轉(zhuǎn)變，以及新時代從依法治國向全面依法治國的邁進，管黨治黨模式明顯存在一個階段性發(fā)展變化。在建黨百年之際，認真總結(jié)梳理中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設與治黨模式演變，對于加深對黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理解、澄清一些片面或錯誤的認識，統(tǒng)籌推進思想建設、制度治黨、依規(guī)治黨、以德治黨，全面加強新時代黨的建設，具有重大理論與實踐意義。

一、革命時期的治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設的緣起：以章治黨、政策治黨與以紀治黨

中國共產(chǎn)黨是按照列寧建黨原則建立起來的組織嚴密、紀律嚴明的先進政治組織，從成立之初就高度重視建章立制、嚴明黨紀，黨的建設與黨內(nèi)法規(guī)制度建設相輔相成。1921年，中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，可謂黨的歷史上第一部具有黨內(nèi)法規(guī)意義的綱領(lǐng)性文件。1922年，中共二大制定了中國共產(chǎn)黨歷史上的首部黨章，奠定了革命時期加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的基礎(chǔ)。在中共二大黨章中專設“紀律”一章，明確黨的紀律要求；同時，中共二大通過了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》，明確提出“要‘到群眾中去’要組成一個大的‘群眾黨’”[1]162，突出強調(diào)黨的紀律，認為“凡一個革命的黨，若是缺少嚴密的集權(quán)的有紀律的組織與訓練，那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運動”[1]162。到了1938年中共六屆六中全會，毛澤東在重申“四個服從”紀律基礎(chǔ)上，在黨內(nèi)首次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，強調(diào)“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”[2]528。

從加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理論與實踐看，在革命時期，黨章、黨的紀律等黨內(nèi)法規(guī)的基本形式均已形成；圍繞馬克思主義群眾性政黨建設，立足于綱領(lǐng)建黨來建立與完善黨的章程、以章治黨，以各種決議案形式來推進黨的建設，并初步形成“黨內(nèi)法規(guī)”建設的理論與實踐，這可謂革命時期治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設的基本特點。具體而言，革命時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設可以劃分為三個階段，在這三個階段治黨模式也明顯有所不同，呈現(xiàn)出一定的階段性特點。

第一階段，從1921年中國共產(chǎn)黨成立到1928年6月中共六大召開之前的7年時間，這一階段涵蓋了中共黨史階段劃分中所言的中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)立期(1921.7—1923.6)與“大革命”時期(1923.6—1927.7)。在這一階段，主要是圍繞綱領(lǐng)建黨來制定黨的綱領(lǐng)與章程，并不斷完善黨的章程；以章治黨、并以“決議案”形式推進黨的組織建設與黨的領(lǐng)導，可謂這一時期治黨模式的顯著特點。在這一時期，中國共產(chǎn)黨制定了1部黨綱，即1921年《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》；制定與修改完善了4部黨章，即1922年制定第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，中共三大、四大、1927年6月中共中央政治局會議分別通過了黨章修正案。同時，根據(jù)黨章規(guī)定與要求，在中共二大、三大、四大、五大又分別制定通過了30多個決議案，涉及黨的組織建設與黨的領(lǐng)導各個方面的內(nèi)容，這些“決議案”也成為當時黨的建設與黨的領(lǐng)導的基本遵循，在管黨治黨方面發(fā)揮著重要作用。其中，1921年，中共一大制定與通過了《中國共產(chǎn)黨第一個決議》。1922年，中共二大在制定黨章的基礎(chǔ)上，制定通過了《中國共產(chǎn)黨加入第三國際決議案》《關(guān)于“工會運動與共產(chǎn)黨”的議決案》《關(guān)于“國際帝國主義與中國和中國共產(chǎn)黨”的決議案》《關(guān)于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的議決案》《關(guān)于“世界大勢與中國共產(chǎn)黨”的議決案》《關(guān)于婦女運動的決議案》《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》《關(guān)于少年運動問題的決議案》《關(guān)于議會行動的決議案》等9個決議案，主要涉及黨的領(lǐng)導與黨的組織建設。1923年，中共三大在修改黨章的基礎(chǔ)上，制定通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，“組織法”這一名稱充分表明，在中共三大“黨內(nèi)法規(guī)”的觀念開始出現(xiàn)；同時，中共三大制定通過了《關(guān)于黨員入政界的決議案》《婦女運動決議案》《關(guān)于國民運動及國民黨問題的議決案》《勞動運動議決案》《農(nóng)民問題決議案》《青年運動決議案》等7個決議案。另外，1923年11月還制定通過了《教育宣傳問題議決案》。1925年1月，中共四大在修改黨章的基礎(chǔ)上，制定通過了《對于民族革命運動之議決案》《對于中央執(zhí)行委員會報告之議決案》《對于組織問題之議決案》《對于宣傳工作之議決案》，以及關(guān)于婦女運動、農(nóng)民運動、青年運動、職工運動之議決案。1927年，中共五大制定通過了《對于共產(chǎn)主義青年團工作決議案》《土地問題議決案》《職工運動議決案》《組織問題議決案》《政治形勢與黨的任務議決案》等6個決議案。

第二階段，從1928年6月中共六大至1945年4月中共七大召開之前，這一階段基本涵蓋了中共黨史階段劃分中所言的中國共產(chǎn)黨的土地革命時期(1927.8—1937.7)與抗日戰(zhàn)爭時期(1937.7—1945.8)。在這一階段，從治黨模式角度看，1928年6月，中共六大基本沿襲了以前的治黨模式，即以章治黨、并以“決議案”形式推進黨的組織建設與黨的領(lǐng)導。中共六大是在1927年大革命失敗以后在莫斯科郊外召開的一次重要而“特殊”(中國共產(chǎn)黨唯一一次在國外召開的代表大會)的大會，大會在修改黨章的基礎(chǔ)上，制定通過了中國共產(chǎn)黨“關(guān)于政治、軍事、組織、蘇維埃政權(quán)、農(nóng)民、土地、職工、宣傳、民族、婦女、青年團等問題的決議”[3]，然而，無論是黨內(nèi)形勢還是革命形勢，在中共六大之后均發(fā)生了重大變化，基本沿襲每年一次的全國代表大會制度被迫改變，直到1945年才有條件成功舉行中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會。在這17年間，先后根據(jù)形勢召開了7次中央全會，決議治黨、紀律治黨成為這一時期黨的建設的顯著特征；同時，《巡視條例》開始形成并成為管黨治黨的重要手段，黨內(nèi)法規(guī)建設的理念開始形成。其中，一方面，決議治黨依然是這一時期治黨模式的基本特征，如1929年6月中共六屆二中全會制定通過了《政治決議案》，1930年9月中共六屆三中全會制定通過了《組織問題決議案》，1938年11月中共六屆六中全會制定通過了《中共擴大的六屆六中全會關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》等。另一方面，紀律治黨成為這一時期管黨治黨的顯著特點。1928年，毛澤東在總結(jié)秋收起義與井岡山根據(jù)地建設經(jīng)驗時，針對革命隊伍建設與軍民關(guān)系，提出了“三大紀律六項注意”；后經(jīng)過修改完善，在1929年1月形成了最初的“三大紀律八項注意”。1933年12月，蘇維埃執(zhí)行委員會頒布了《關(guān)于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》。在這一時期，“三大紀律八項注意”等既是處理軍民關(guān)系的基本紀律遵循，也是管黨治黨的基本紀律遵循。同時，1928年10月，制定了《中央通告第五號——巡視條例》，1931年5月，制定頒布了《中央巡視條例》等黨內(nèi)法規(guī)；在這一時期，巡視條例成為推動黨的紀律建設的有效舉措。再一方面，從1938年9—11月中共六屆六中全會起，開始重視黨內(nèi)法規(guī)建設。在1938年11月召開的中共六屆六中全會上，毛澤東不僅強調(diào)要嚴明黨的紀律，而且明確提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，強調(diào)“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律(四個服從，作者注)外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”[2]528；劉少奇在中共六屆六中全會上專門作了《黨規(guī)黨法的報告》，主要是在紀律及組織工作規(guī)則層面強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)。同時，中共六屆六中全會制定通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》。需要指出的是，在這一時期，盡管開始提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念、開始重視各級黨組織工作規(guī)則的制定與落實，但這時所言的黨內(nèi)法規(guī)依然主要是通過“決定”形式來體現(xiàn)的。

第三階段，從1945年4月中共七大召開到1949年10月新中國成立之前，這一階段基本與中共黨史階段劃分中所言的解放戰(zhàn)爭時期(1945.8—1949.9)相對應。在這一時期，盡管中共七大著力強調(diào)“以章治黨與依規(guī)治黨”，如1945年劉少奇在中共七大所作《關(guān)于修改黨章的報告》中強調(diào)指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵4]133劉少奇的這一論述，深化了對黨內(nèi)法規(guī)的認識，除了繼續(xù)強調(diào)黨的紀律與組織工作規(guī)則以外，開始強調(diào)對“黨的組織形式和黨的內(nèi)部生活”進行規(guī)定，并開始強調(diào)“黨的基本原則”與“黨的組織之實際行動方法”相配套，但復雜的戰(zhàn)爭環(huán)境決定了“決定”“指示”等實際上是這一時期管黨治黨的顯著特點。同時，在這一時期，高度重視干部隊伍建設，如1948年10月印發(fā)的《中共中央關(guān)于準備五萬三千個干部的決議》，強調(diào)“必須準備奪取全國政權(quán)所需要的全部干部”[5]598；1948年12月發(fā)布的《中共中央關(guān)于大量提拔培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人干部的指示》，著力加強干部培養(yǎng)，為“大批接管全國各大城市及大工商業(yè)”[5]741做準備。此外，隨著軍事形勢與革命形勢的發(fā)展，黨逐步接管城市工作，針對在接管城市工作的過程中如何處理外交關(guān)系、海關(guān)稅收、對外貿(mào)易以及如何對待外國傳教士、外國人辦的醫(yī)院等問題，在這一時期制定了《中共中央關(guān)于外交工作的指示》(1949.1)、《中共中央關(guān)于對外貿(mào)易的決定》(1949.2)等一系列事關(guān)黨的領(lǐng)導的政策法規(guī)。

二、全面執(zhí)政以后的治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設的徘徊

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨開始執(zhí)掌全國政權(quán)，實現(xiàn)了由領(lǐng)導新民主主義革命轉(zhuǎn)向領(lǐng)導社會主義國家建設的歷史轉(zhuǎn)變，與此同時，黨的建設的形勢與任務也在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。從治國理政角度看，一方面，“在國家建立之初，特別是在過渡時期，政治經(jīng)濟情況變動很快，在各方面都制定帶有根本性的、長期適用的法律是有困難的”[6]，故這一時期的法律主要表現(xiàn)為國家頒布的暫行條例、決定、指示等。另一方面，革命年代的“政策決議”思維得到沿襲，這一點，從毛澤東的相關(guān)講話中可見一斑。1958年，為了適應法律制定客觀條件不足的形勢，毛澤東提出“我們每個決議案都是法”[7]421的觀點，認為“法律這個東西，沒有也不行，但我們有我們這一套，調(diào)查研究，就地解決，調(diào)解為主”[7]421，重在發(fā)揮政策的靈活性作用。聚焦到治黨模式，在1966年“文化大革命”以前，基本沿襲了中共七大以來的治黨模式，即立足于黨章與黨的總政策，主要依靠黨的紀律、決議、指示等管黨治黨。具體而言，這一歷史時期的管黨治黨與黨內(nèi)法規(guī)制度建設，除了十年“文化大革命”以外，又可劃分為兩個階段；在這兩個階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設呈現(xiàn)出繼承、探索與徘徊特點。

第一階段，從1949年10月新中國成立到1956年中共八大，開啟了執(zhí)政黨建設的初步探索。從一般意義上看，執(zhí)政黨“指在一個國家內(nèi)代表統(tǒng)治階級執(zhí)掌國家政權(quán)、負責組織政府的政黨”[8]。從執(zhí)政黨角度看，新中國成立后黨主要面臨兩大問題：一是黨開始全面掌握國家政權(quán)，防范權(quán)力腐敗問題開始凸顯；二是開始組織與運轉(zhuǎn)政府，正確處理黨政關(guān)系、加強黨對政府的領(lǐng)導問題開始凸顯。總的說來，在這一歷史階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設主要是圍繞上述兩個方面而展開。

第一，開始圍繞防范權(quán)力腐敗而進行黨內(nèi)法規(guī)制度建設，這主要聚焦在干部隊伍建設上。新中國成立以后，黨中央高度重視干部隊伍建設，先后制定與發(fā)布《中共中央關(guān)于加強干部管理工作的決定》(1953.11)、《中共中央關(guān)于審查干部的決定》(1953.11)、《中共中央關(guān)于加強干部文化教育工作的指示》(1953.12)等規(guī)范性政策法規(guī)，著力加強對黨員干部的管理、監(jiān)督和教育；同時，通過一系列的“整黨運動”來反對與懲治權(quán)力腐敗，如先后制定與實施《中共中央關(guān)于“三反”運動和整黨運動結(jié)合進行的指示》(1952.2)、《中共中央關(guān)于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》(1952.3)、《中共中央關(guān)于在“三反”運動的基礎(chǔ)上進行整黨建黨工作的指示》(1952.5)等規(guī)范性政策法規(guī)，并以此為指導來懲治貪污、浪費、官僚主義等權(quán)力異化與權(quán)力腐敗現(xiàn)象。

第二，開始圍繞黨與政府關(guān)系加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設。新中國成立后，黨高度重視正確處理黨政關(guān)系、加強黨對政府的領(lǐng)導問題，先后制定與頒布了《中共中央關(guān)于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》(1949.12)、《中共中央關(guān)于加強對中央人民政府財政經(jīng)濟部門工作領(lǐng)導的決定》(1953.4)等指示與決定，旨在厘清黨與政府職責界限、加強黨對政府的領(lǐng)導。

第三，新中國成立以后，黨高度重視黨的政策法規(guī)的落實程度，著力加強黨的建設，要求各級紀委要“了解、檢查黨的各個組織和黨員干部，有無違反黨章、黨紀、黨的政策和決議，違犯國家的法律和法令的行為”[9]；1956年，中共八大黨章將上述任務列為中央、地方監(jiān)察委員會的主要任務之一，這充分反映了這一歷史階段黨對于黨的政策、決議落實情況的高度重視。毋庸諱言，在這一歷史階段，將黨組織、黨員干部有無違法行為納入紀委的監(jiān)督范疇，既沒有厘清黨紀與國法的區(qū)別，也沒有厘清黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的區(qū)別，客觀上反映了這一歷史階段黨政不分的政治觀念。

第二階段，從1956年中共八大以后到1966年“文化大革命”之前，執(zhí)政黨建設與黨內(nèi)法規(guī)制度建設在曲折探索中徘徊。1956年以后，隨著社會主義改造的基本完成與中共八大的勝利召開，客觀上形成了執(zhí)政黨建設新局面。到中共八大召開之時，黨員隊伍得到發(fā)展壯大，黨員的數(shù)目“比第七次大會的時候增加了八倍，比一九四九年全國勝利的時候，也差不多增加了兩倍，而且多數(shù)黨員都在各級國家機關(guān)、經(jīng)濟組織、文化組織和人民團體中擔負了一定的工作”[4]256，黨員隊伍與組織規(guī)模的擴大，對加強黨的組織工作與黨員教育管理提出了新要求；同時，加強黨的組織工作與黨員教育管理也成為這一時期黨的建設的重點工作。在這一歷史階段，為了確保這兩項重點工作的順利推進，黨中央先后制定通過了《中共中央關(guān)于今后干部工作方法的通知》(1957.2)、《中共中央關(guān)于有計劃有步驟地交流各級黨政主要領(lǐng)導干部的決定》(1962.9)、《中共中央關(guān)于有領(lǐng)導有控制有重點地接收新黨員的指示》(1964.4)等一系列黨內(nèi)政策法規(guī)。盡管從形式上看，這一時期的黨內(nèi)政策法規(guī)仍以指示、決定等政策性文件為主，但在內(nèi)容上已經(jīng)開始強調(diào)“把定期交流干部作為我黨干部管理工作的一項根本制度”[10]來認識，初步彰顯出對制度建設的認識與重視。令人遺憾的是，隨著1957年“反右派”斗爭擴大化與1958年“大躍進”，中共八大所制定的路線方針政策、黨章的相關(guān)規(guī)定與要求等未能在工作中得到有效落實，黨章的權(quán)威性也在不斷削弱，從而導致后來一段時間黨的建設與黨內(nèi)法規(guī)制度建設的曲折徘徊乃至倒退。

三、改革開放時期的治黨模式與加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設：從以章治黨、政策治黨到制度治黨

1978年，黨的十一屆三中全會開啟改革開放以來，“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”“什么是馬克思主義執(zhí)政黨，怎樣建設馬克思主義執(zhí)政黨”這兩個相輔相成的問題成為堅持與加強黨的領(lǐng)導、推進與發(fā)展社會主義事業(yè)的核心命題。在進行思想路線、政治路線、組織路線“撥亂反正”，提出與形成建設有中國特色的社會主義基本路線，探索社會主義現(xiàn)代化建設道路的過程中，鄧小平從“關(guān)系到黨和國家是否改變顏色”[11]333的高度強調(diào)黨的“領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[11]333，加強民主法制建設成為這一時期治國理政的顯著特點，同時，“制度治黨”也成為鄧小平黨建理論的主要特色。進一步而言，這一歷史時期黨的建設主要聚焦在兩個方面：一是進行黨和國家領(lǐng)導制度改革、堅持與改善黨的領(lǐng)導。鄧小平1980年在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文中明確將“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”[11]327等作為黨和國家領(lǐng)導制度的主要弊端，要求深化黨和國家制度改革、加強民主法制建設。二是把“執(zhí)政黨的黨風問題”上升到“有關(guān)黨的生死存亡”的高度來強調(diào)[11]358，要求通過加強民主法制建設來改進黨的作風。對于上述兩大問題，鄧小平明確指出，既要“解決思想問題，也要解決制度問題”[11]332，要求做到“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等”[11]332?？偟恼f來，改革開放以來，隨著我們黨對法規(guī)制度重視程度的不斷提高，黨內(nèi)法規(guī)制度建設更加自覺而理性。概括說來，這一歷史時期的治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設明顯具有以下四大顯著特點：

1.對黨內(nèi)法規(guī)的認識與界定更加明確與規(guī)范。在這一歷史時期，我們黨在加強國家法制與黨內(nèi)法規(guī)制度建設的過程中，開始認識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的差異性、開始將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進行界分，這正如鄧小平所言：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵12]26鄧小平的這一段講話，既厘清了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的作用范圍，又認識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的相互推動作用，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設提供了思想指引。正是基于對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的區(qū)分與認識，1990年7月，中共中央制定印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，在黨的文件中首次明確界定了黨內(nèi)法規(guī)概念，指出“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”[13]；同時，嚴格界定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與作用范圍，將黨內(nèi)法規(guī)的作用范圍限定在規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系方面，另外，還對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草等作出規(guī)范性要求。1990年7月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布與執(zhí)行，標志著改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設開始走向規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

2.以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度的穩(wěn)定性凸顯。黨章作為黨的根本大法，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的總依據(jù)，黨章的穩(wěn)定性直接關(guān)系到整個黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)定性。改革開放后，黨的十二大黨章在體例上恢復了總綱單獨設置的布局，在內(nèi)容上增加了“黨的干部”一章，并形成了穩(wěn)定的黨章內(nèi)容結(jié)構(gòu)，這成為改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設穩(wěn)步發(fā)展的前提條件與根本保障。同時，黨的十二大黨章將“黨的全國代表大會每五年召開一次”“黨的全國代表大會根據(jù)程序修改黨章”等制度化，從黨的十二大至今，每五年定期召開一次黨的全國代表大會，并根據(jù)形勢發(fā)展、本著“能不改則不改”的原則修改黨章，有效實現(xiàn)了黨章的穩(wěn)定性與內(nèi)容要求的連續(xù)性，為穩(wěn)步推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設奠定了根本保障。

3.黨內(nèi)法規(guī)文本體系尤其是主干性黨內(nèi)法規(guī)粗具規(guī)模。從根本上看，黨內(nèi)法規(guī)體系是以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的一整套黨內(nèi)規(guī)范體系，從黨內(nèi)法規(guī)的層級效力與位階看，主要包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等七個層級，其中，黨章具有統(tǒng)領(lǐng)地位，是黨內(nèi)“根本大法”，在此之下，準則、條例構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的主干或基本黨內(nèi)法規(guī)。改革開放以來，除了及時修改與完善黨章以外，不僅先后制定出臺了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》(1980.2)、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則(試行)》(1997年制定，2010年修改)兩部準則，以及《〈中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則〉實施辦法》(2011.3)，而且先后制定出臺20余部黨內(nèi)條例，涉及黨的組織體系建設、干部隊伍建設、監(jiān)督保障、法規(guī)制度建設等多個方面，其中，事關(guān)黨的組織體系建設的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》(1990.6)、《中國共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例》(1995.9)、《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》(2008.9)、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999.2)、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》(1996.4)、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》(2010.6)等；事關(guān)黨的干部隊伍建設方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》(2002.7)、《干部教育培訓工作條例(試行)》(2006.1)、《干部檔案工作條例》(1991.4)等；事關(guān)黨的監(jiān)督保障方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》(1997.2)、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2003.12)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003.12)、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》(2004.9)、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》(2009.7)等；事關(guān)黨的法規(guī)制度建設的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(1990.7)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012.5)等。

4.黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督實施的體制機制逐步健全。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定重新設立中央紀律檢查委員會，明確指出“紀律檢查委員會的根本任務，就是維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風”[12]14?？梢哉f，從改革開放伊始，我們黨在恢復紀委的監(jiān)督執(zhí)紀功能的同時，就開始重視紀委對黨內(nèi)法規(guī)實施的保障作用。具體而言，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面在黨章層面將紀委列為黨內(nèi)法規(guī)的維護主體。如黨的十二大黨章將“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”[4]350列為紀委的主要任務之一，黨的十四大黨章將其進一步修改為“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”[4]397，這充分反映了改革開放以來我們黨對黨內(nèi)法規(guī)實施工作的重視程度，并為此提供了根本保障。另一方面，在實踐方面推動紀檢體制改革。自1993年起，紀委與行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公，逐步形成穩(wěn)定的紀檢監(jiān)察體制，內(nèi)設機構(gòu)與派駐機構(gòu)設置亦逐漸完善，這為紀委職責的履行提供了體制及組織機構(gòu)保障，進而有利于保障黨內(nèi)法規(guī)實施。同時，這一時期的巡視制度及督查制度逐步形成，亦在一定程度上對黨內(nèi)法規(guī)實施工作起到保障作用。

四、新時代的治黨模式與建立完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系：從制度治黨到依規(guī)治黨

所謂依規(guī)治黨，簡單說，即“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[14]158。從中國共產(chǎn)黨治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設的百年發(fā)展歷程來看，依規(guī)治黨是黨的十八大以來提出的治黨新理念與新模式，是新時代全面加強黨的建設、全面從嚴治黨的長遠之策與根本之舉，也是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中來統(tǒng)籌部署。概括說來，新時代治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設大致可以劃分為兩個階段：

第一階段，即從2012年黨的十八大召開到2017年黨的十九大召開之前。在這一階段，不僅明確提出了依規(guī)治黨，樹立了“法紀分明、紀在法前”新理念，而且還大力加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設、建立與完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。具體而言，這主要有兩個方面的表現(xiàn)：

第一，從制定和清理兩個層面雙頭推進，推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部更加科學。一方面，在制定層面，隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012.5)的落實推進，2013年11月制定并印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的頂層設計工作，提出“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領(lǐng)域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”[15]1372的工作目標，對黨的自身建設領(lǐng)域各方面黨內(nèi)法規(guī)制度的制定工作進行了規(guī)劃；2016年12月印發(fā)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，首次提出以“1+4”(1)“即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊”。見《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，《人民日報》2017年6月26日第1版。為基本框架完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，開始突出強調(diào)“黨的領(lǐng)導法規(guī)制度”，黨的領(lǐng)導法規(guī)制度與黨的建設法規(guī)制度并存的黨內(nèi)法規(guī)理念開始出現(xiàn)。截至黨的十九大召開，黨的十八大以來黨中央共修訂頒布了90余部黨內(nèi)法規(guī)，基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)基本構(gòu)建完成，黨內(nèi)法規(guī)制度建設開始從應急性建設轉(zhuǎn)為規(guī)劃性建設。另一方面，隨著《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》(2012.6)的貫徹實施，分別于2012年7月至2013年9月以及2013年10月至2014年12月兩個時間段，對改革開放以來以及新中國成立后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，這是黨的歷史上第一次大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作，對不適應實踐發(fā)展需求，與國家法律沖突，與黨的路線方針政策相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)進行修訂或宣布失效、廢止，既有利于確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，又為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成掃清障礙。

第二，進一步厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，在中國特色社會主義法治體系這一更宏觀層面推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學化。具體而言，這有兩個方面的表現(xiàn)：一方面，“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)紀法分開”[16]65，這既是黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理念創(chuàng)新，也是“十八大以來制度創(chuàng)新的又一成果”[16]65。這一理念創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，反映到黨內(nèi)法規(guī)制度文本上，主要體現(xiàn)在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2015.10)的修訂上，2015版《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》將應當由刑法等國家法律進行規(guī)定的內(nèi)容進行刪減，同時嚴明黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等六大紀律，在紀律層面突出了黨的先進性；反映到實踐層面，主要體現(xiàn)在嚴格執(zhí)紀、違紀必究與監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的有效運用，2015年以來“用嚴明的紀律管全黨治全黨，共處理二百零四萬八千人次。其中，運用第一種形態(tài)批評教育、談話函詢九十五萬五千人次、占百分之四十六點七”[17]65，將紀律挺在前面，抓早抓小，防微杜漸，通過厘清“紀法關(guān)系”，推動黨內(nèi)法規(guī)功能作用的彰顯。另一方面，強調(diào)“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[14]150，在全面依法治國高度進一步界定黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，在認識到二者效力范圍差異的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)二者之間合力的形成，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學化建設提供理論指導。對于這一點，習近平總書記明確指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[18]，形成“國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[14]150“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”[19]。

第二階段，即2017年黨的十九大召開至今。在這一階段，“依規(guī)治黨”載入黨章，黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步完善。2017年，黨的十九大首次將“依規(guī)治黨”載入黨章，明確要求“堅持依規(guī)治黨、標本兼治，堅持把紀律挺在前面，加強組織性紀律性，在黨的紀律面前人人平等”[4]13，這為進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設、依規(guī)治黨確立了根本遵循、提出了新要求，標志著依規(guī)治黨進入新階段。具體而言，在這一階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設呈現(xiàn)出兩個鮮明特點：

第一，隨著對黨內(nèi)法規(guī)認識的加深，黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步完善，由以前較為關(guān)注黨的自身建設法規(guī)開始向“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[17]48邁進。2019年，中共中央再次修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對黨內(nèi)法規(guī)概念作出更加規(guī)范的界定，明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！盵20]同時，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍由先前規(guī)定的“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為”[15]1361，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設活動”[20]。這一規(guī)定，不僅為黨的領(lǐng)導法規(guī)的制定提供了依據(jù)，還使黨的領(lǐng)導法規(guī)具有了合規(guī)性地位，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的進一步完善提供依據(jù)。具體而言，黨的十九大以來高度重視黨的領(lǐng)導法規(guī)建設，先后修訂與制定了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》(2019.2)、《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》(2019.6)、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020.12)等一系列事關(guān)黨的領(lǐng)導的黨內(nèi)法規(guī)；除此之外，還將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作責任制度化，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》(2019.9)，進一步完善保障類黨內(nèi)法規(guī)體系。

第二，在依規(guī)治黨與依法治國一體推進過程中，注重彰顯黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢。與強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)、國家法律“銜接協(xié)調(diào)”有所不同，黨的十九大以來突出強調(diào)依規(guī)治黨與依法治國一體推進，更加重視黨內(nèi)法規(guī)的實際效力。2018年，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話中明確指出：“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨?！盵17]623習近平總書記的這一講話，突出強調(diào)依法治國與依規(guī)治黨互補性作用的發(fā)揮。所謂互補性作用，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)揮作用的“場域”、規(guī)范對象與規(guī)范內(nèi)容等有所不同，二者雖然相輔相成，但不能彼此取代。具體而言，隨著監(jiān)察體制改革在全國范圍推廣，紀律檢查制度與國家監(jiān)察制度相輔相成，制度優(yōu)勢合力不斷彰顯。這一體制機制充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，即《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》《政務處分法》等國家法律法規(guī)的銜接、配套與協(xié)調(diào)，為紀檢監(jiān)察體制合力的形成提供了法規(guī)制度保障。同時，又彰顯出二者之間的差異，二者的規(guī)范對象與懲處問題各有側(cè)重，其中，《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象為全體行使公權(quán)力的公職人員、處理的是職務人員的違法問題，而《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督對象為黨員與黨組織、處理的是黨員及黨組織的違紀問題，但聚焦到規(guī)范公共權(quán)力的行使、防止“權(quán)力異化”問題上，二者又具有前后銜接性乃至根本一致性。

結(jié)語：中國共產(chǎn)黨治黨模式的時代特點與基本結(jié)論

縱觀中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設與治黨模式，無論在革命、建設、改革開放還是新時代，黨章作為黨內(nèi)“根本大法”，始終是管黨治黨的總依據(jù)，也是建立與完善黨內(nèi)法規(guī)的根本基石；而黨的政策(決議與指示)、黨的紀律、黨內(nèi)法規(guī)等，始終都是管黨治黨的基本依據(jù)。在不同歷史時期，由于環(huán)境形勢與治黨理念不同，黨章、黨的政策(決議與指示)、黨的紀律、黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中的作用發(fā)揮與組合方式明顯有所不同，這種不同形成了不同歷史時期管黨治黨的模式差異與特點差異。通過對中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設與治黨模式發(fā)展演變的系統(tǒng)梳理，可以得出三個方面的基本結(jié)論：

1.從中國共產(chǎn)黨成立至今，以章治黨始終是中國共產(chǎn)黨治理模式的基本特點(或曰基本底色)。這一基本結(jié)論的基本依據(jù)在于，從1921年中國共產(chǎn)黨成立至今始終注重黨的綱領(lǐng)與章程的制定、修改與貫徹落實，其中，中共一大制定了一部初具黨章色彩的綱領(lǐng)，中共二大制定了第一部比較完備的黨章，從中共二大以后，基本上歷次黨的代表大會都會修改與完善黨章(2)中共五大沒有修改黨章，但是在這次會議上制定通過的《組織問題議決案》規(guī)定“第五次大會認定必須改正并補充舊時黨章”，1927年6月中共中央政治局會議制定并通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》。?？梢哉f，從中共一大至今，總共召開了19次代表大會，相應地制定了19部黨章(一大綱領(lǐng)具有黨章色彩)；在任何一個歷史時期，黨章既是管黨治黨的根本依據(jù)，也是制定其他黨內(nèi)法規(guī)、政策決議的基本遵循。

2.在革命時期，在以章治黨根本遵循下，嚴明黨的紀律，著重以決議、指示等推進黨的建設，即以章治黨、紀律治黨與政策治黨相結(jié)合，可謂革命時期治黨模式的顯著特點；這一治黨模式與革命時期的形勢任務相適應、充分發(fā)揮黨的政策的靈活性特點，已經(jīng)被革命實踐證明是行之有效的治黨模式。新中國成立以后，以章治黨、紀律治黨與政策治黨相結(jié)合的模式得以延續(xù)，這一治黨模式在社會主義改造與建設初期得以成功運用，但在全面建設社會主義階段遭遇曲折。在改革開放時期，在以章治黨根本遵循下，聚焦堅持與改善黨的領(lǐng)導，自覺加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，著重以制度治黨來推進黨的建設，可謂這一時期治黨模式的顯著特點。黨的十八大以來，在以章治黨根本遵循下，樹立“法紀分明、紀在法前”新理念，聚焦全面從嚴治黨、全面加強黨的建設、堅持與加強黨的全面領(lǐng)導，大力加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設、建立與完善黨內(nèi)法規(guī)體系、全面推進依規(guī)治黨，可謂新時代治黨模式的顯著特點。

3.縱觀中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設，從以章治黨、政策治黨到制度治黨、依規(guī)治黨，基本彰顯出中國共產(chǎn)黨百年來治黨模式發(fā)展演變的歷史軌跡，但以章治黨、政策治黨、制度治黨、依規(guī)治黨這四者并非彼此對立的，而是在相輔相成與彼此交融中發(fā)展變化的，黨的建設制度化規(guī)范化科學化是全面執(zhí)政以后尤其是改革開放以后中國共產(chǎn)黨治黨模式發(fā)展演變的基本趨勢。