徐佳慧

摘要：隨著城市化進(jìn)程和行政體制改革的不斷推進(jìn)和發(fā)展，城市社區(qū)成為社區(qū)治理的重要載體，政府行為在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。然而目前，城市社區(qū)治理也面臨一些困境，其主要原因是政府與社區(qū)組織在社區(qū)治理中的關(guān)系未理順，國(guó)家層面的部分權(quán)力向社會(huì)的回歸尚未完全實(shí)現(xiàn)。明確政府在社區(qū)治理中的地位選擇與作用發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治良性互動(dòng)，培育居民社區(qū)參與機(jī)制，構(gòu)建多元化的城市社區(qū)治理主體，激發(fā)社會(huì)組織活力，是化解城市社區(qū)治理困境的有效路徑。

關(guān)鍵詞：政府職能；社區(qū)治理；權(quán)責(zé)劃分

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）12-0052-05

城市社區(qū)治理是我國(guó)社會(huì)治理的重要實(shí)踐領(lǐng)域，也是社會(huì)治理理論應(yīng)用的前沿陣地。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市的物理空間不斷擴(kuò)展，城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)也逐漸復(fù)雜化，城市社區(qū)治理面臨新的困難與挑戰(zhàn)。根據(jù)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論和多中心治理理論，政府不再是社會(huì)治理的唯一主體，城市社區(qū)治理是由不同的行動(dòng)主體之間通過(guò)相互合作、相互影響所共同構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)體系，是多元主體在社區(qū)這一場(chǎng)合中共同作用的結(jié)果。政府需要改變傳統(tǒng)社區(qū)治理的舊觀(guān)念和舊思想，重新定位自身角色，正確轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建多元化社區(qū)主體治理網(wǎng)絡(luò)，努力支持社區(qū)發(fā)展，大力培育社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主人翁意識(shí)，形成政府與社區(qū)間合作緊密、互動(dòng)友好的和諧關(guān)系，促進(jìn)基層社區(qū)的有效治理。

一、城市社區(qū)治理中政府角色面臨的困境

（一）政府主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)

1.人員配備存在行政化色彩

在社區(qū)組織的人員配備中，居民代表性相對(duì)缺乏。這體現(xiàn)為居民代表大會(huì)的人選很少由居民投票決定，而是由居委會(huì)推薦人選。居委會(huì)的組成人員往往存在行政化色彩，具體表現(xiàn)在一是社區(qū)居委會(huì)成為政府安置就業(yè)的一條新途徑，許多由街道辦事處改革精簡(jiǎn)的人員被安排到居委會(huì)任職；二是部分地方政府認(rèn)為居委會(huì)成員工作的性質(zhì)與社會(huì)工作者工作性質(zhì)相同，甚至有地方將居委會(huì)干部列為事業(yè)編制干部[1]。社區(qū)事業(yè)編制干部的人事關(guān)系屬于街道辦事處，他們的工資福利、薪金體制也按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)給予配給。這使得事業(yè)編制干部更加傾向于向政府負(fù)責(zé)而不是居民。由此可看出，社區(qū)工作人員并不完全代表居民利益，而是以政府的附屬或下級(jí)組織的角色來(lái)參與社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，政府在其中的行政干預(yù)使社區(qū)管理人員在一定程度上成為代表政府管理社會(huì)的力量，背離了社區(qū)民主自治的本質(zhì)。

2.社區(qū)自治組織工作來(lái)源于政府委派和授權(quán)

居委會(huì)的主要工作是組織居民開(kāi)展自治活動(dòng)，協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)開(kāi)展管理服務(wù)。然而在實(shí)際生活中，協(xié)助政府工作卻占用了居委會(huì)的大部分時(shí)間。在有些地方，街道辦事處為了保證居委會(huì)能夠按時(shí)完成任務(wù)，一般會(huì)為居委會(huì)和社會(huì)工作服務(wù)站的工作提供精細(xì)的指導(dǎo)和意見(jiàn)，名義上是指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)際上卻是指令性制度，精確地指示居委會(huì)應(yīng)該做些什么、怎樣做、什么時(shí)間完成、需要達(dá)到什么結(jié)果，居委會(huì)沒(méi)有多少自主空間[2]。如此一來(lái)，居委會(huì)難以有時(shí)間和精力去滿(mǎn)足社區(qū)居民的需求，居委會(huì)作為政府與社區(qū)居民之間溝通橋梁的作用也越來(lái)越弱化，難以適應(yīng)現(xiàn)代基層民主政治和多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)、多元化主體治理的要求。

3.居委會(huì)在經(jīng)濟(jì)上過(guò)于依賴(lài)政府

社區(qū)居委會(huì)大多無(wú)經(jīng)濟(jì)依托，經(jīng)營(yíng)社區(qū)能力較弱，多元化投入機(jī)制尚未建立，又不能向社區(qū)居民攤派辦公費(fèi)用，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)缺口較大。因此，包括社區(qū)工作人員的工資、福利、獎(jiǎng)金分配和社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)等一般由街道辦事處下發(fā)，在經(jīng)濟(jì)上過(guò)于依賴(lài)于政府。在激勵(lì)機(jī)制方面，居委會(huì)的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等獎(jiǎng)勵(lì)一般也由政府來(lái)提供。

（二）政府與社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系尚不明確

1.社區(qū)自治權(quán)利弱化

一般認(rèn)為，社區(qū)權(quán)力主體有三個(gè)，即政府、居民自治組織、介入社區(qū)事務(wù)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)[3]190-192。在三個(gè)權(quán)力主體中，相較于政府，其他兩個(gè)權(quán)力主體目前沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，影響了居民自治組織的權(quán)威性。

為了提升社區(qū)自治程度，國(guó)家提出了“社區(qū)建設(shè)”的發(fā)展概念，居民可以通過(guò)對(duì)社區(qū)的規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。相關(guān)政府部門(mén)也出臺(tái)了推動(dòng)社區(qū)自治的文件，以減少對(duì)社區(qū)的直接干預(yù)。然而，在落實(shí)文件精神中卻出現(xiàn)很多矛盾，比如推行社區(qū)黨組織班子成員與社區(qū)自治組織成員“交叉任職”；政府的一些職能部門(mén)習(xí)慣于以考核、評(píng)分的方式指揮居委會(huì)工作。在這種情況下，政府實(shí)際上支配著居委會(huì)的工作，使居委會(huì)日益遠(yuǎn)離自治本性，成為代表政府管理社會(huì)的力量。政府與社區(qū)自治組織之間不是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而是一種上下級(jí)關(guān)系，政府不能與社區(qū)自治組織進(jìn)行良好的互動(dòng)，社區(qū)的自治程度也無(wú)法得到較大的提高。

2.社區(qū)非營(yíng)利組織作用發(fā)揮不足

社區(qū)非營(yíng)利組織既是公民社會(huì)的重要組成部分也是社區(qū)治理中不可或缺的成員，它的發(fā)展和壯大有利于把社區(qū)服務(wù)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)提上一個(gè)新臺(tái)階。從實(shí)踐中看，它的發(fā)展與政府的推動(dòng)有著直接關(guān)系，即得到政府的支持可以讓其更快成長(zhǎng)。然而，政府部門(mén)與城市社區(qū)非營(yíng)利組織之間仍存在著關(guān)系未理順且有相互錯(cuò)位的情況，如在一些社區(qū)中的非營(yíng)利組織是由政府組建或變相改建而成，并掛靠政府部門(mén)，這影響了城市社區(qū)非營(yíng)利組織正常職能的發(fā)揮。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社區(qū)中現(xiàn)有的非營(yíng)利組織也主要是娛樂(lè)性組織和志愿性組織。娛樂(lè)性組織主要是為社區(qū)居民提供一些娛樂(lè)活動(dòng)，如唱歌、跳舞、健身等；而志愿性組織則是由社區(qū)居民自身自愿組成的服務(wù)性團(tuán)體，用來(lái)服務(wù)社區(qū)，如巡邏等。他們也會(huì)幫助完成居委會(huì)下達(dá)的任務(wù)，這都可以看作是社區(qū)自治組織的延伸，發(fā)揮的作用和功能也有限。

二、城市社區(qū)治理中制約政府職能轉(zhuǎn)變的主要因素

（一）政府職能存在擴(kuò)張性

瓦格納法則認(rèn)為，歷史的發(fā)展和有關(guān)數(shù)據(jù)資料表明，隨著經(jīng)濟(jì)和文化的不斷進(jìn)步，一個(gè)國(guó)家有一種向公共領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)[4]。隨著社會(huì)的發(fā)展和不斷進(jìn)步，居民對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求不斷增多，也會(huì)向政府提出更多元化的要求，這種需求就與政府自身的擴(kuò)張性相吻合。對(duì)于政府官員來(lái)說(shuō)，運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)的力量處理事務(wù)具有不確定性，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)自己既有利益的剝奪，因此，他們更愿意運(yùn)用傳統(tǒng)的行政手段進(jìn)行直接管理，管制有余而服務(wù)不足，從而導(dǎo)致城市社區(qū)部分公共服務(wù)的欠缺。

（二）轉(zhuǎn)移政府職能缺乏規(guī)范的制度

目前，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)城市社區(qū)治理相關(guān)的法律。街道辦事處指導(dǎo)居委會(huì)的工作，在社區(qū)的功能、性質(zhì)以及不同治理主體間的職責(zé)分工等方面缺乏具體的法律和規(guī)范的制度，政府職責(zé)的劃分也存在著困難，在政府下放權(quán)力的過(guò)程中，沒(méi)有可借鑒的實(shí)現(xiàn)方式和標(biāo)準(zhǔn)，往往很難界定職責(zé)的界限，需要明確的法律法規(guī)或具體的劃分細(xì)則，以便更好地處理相關(guān)事務(wù)。而健全規(guī)范的制度就必須落實(shí)頂層設(shè)計(jì)這一環(huán)節(jié)，通過(guò)政治體制改革健全以憲法為核心的依法治國(guó)、依法行政的法律體系，從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力配置機(jī)制等方面解決“分權(quán)”與“授權(quán)”的問(wèn)題[5]。

三、城市社區(qū)治理中轉(zhuǎn)變政府職能的優(yōu)化路徑

（一）明確政府在城市社區(qū)治理中的地位選擇與作用發(fā)揮

1.明確政府和社區(qū)的權(quán)責(zé)

在實(shí)際生活中，社區(qū)自治組織往往被當(dāng)作政府的所屬部分。部分政府職能部門(mén)理所當(dāng)然地認(rèn)為他們之間的關(guān)系屬于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，很少或者相當(dāng)一部分人沒(méi)有把居委會(huì)看成是一個(gè)群眾自治的組織[6]。真正要實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，政府就不能對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)進(jìn)行過(guò)大范圍和程度的干預(yù)。政府職能部門(mén)要清楚了解到自己在社區(qū)管理中的位置和作用，認(rèn)識(shí)到政府對(duì)社區(qū)應(yīng)是指導(dǎo)、協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督，否則會(huì)抑制社區(qū)自治組織的發(fā)育和成長(zhǎng)。社區(qū)自治組織盡管數(shù)量相對(duì)較少，但在社區(qū)公共事務(wù)的治理中具有一定優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)政府管理的漏洞、降低管理成本，而且更具有靈活性和專(zhuān)業(yè)性。因此，政府需要向社區(qū)自治組織授權(quán)，給予社區(qū)更多的自由空間和自主權(quán)，幫助恢復(fù)其自治自理的特性，使社區(qū)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的價(jià)值。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

社區(qū)自治不僅需要政府合理劃分權(quán)力，也需要政府正確轉(zhuǎn)變職能。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府只有進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，才能提高公共服務(wù)的水平，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)政府的信任，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，提升城市社區(qū)治理的效率。在這一過(guò)程中，政府在社區(qū)中的管理職能體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，例如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政支持社區(qū)發(fā)展等宏觀(guān)方向。服務(wù)型政府將公平正義、公共服務(wù)和公民參與置于中心地位，其精髓在于為公民服務(wù)，以增進(jìn)共同利益，執(zhí)行的主要焦點(diǎn)是讓社區(qū)居民參與和社區(qū)共治，以一種尊重公民權(quán)和給公民授權(quán)的方式共享權(quán)力并且?guī)еで橛行У貙?shí)施領(lǐng)導(dǎo)[7]。因此，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)還需要樹(shù)立為居民服務(wù)的理念，以社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌與規(guī)劃，強(qiáng)化公共服務(wù)的水平，提供讓社區(qū)居民滿(mǎn)意的公共服務(wù)。

3.改變政府傳統(tǒng)管理方式

政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該把握行政管理體制和流程的本質(zhì)性聯(lián)系，辯證處理簡(jiǎn)政放權(quán)與有效管制之間的關(guān)系，從而使得轉(zhuǎn)變政府職能的改革集中體現(xiàn)為政府行政管理方式的轉(zhuǎn)變[8]。在傳統(tǒng)的城市管理體制下，政府所采取的領(lǐng)導(dǎo)方式往往都是自上而下的垂直式的領(lǐng)導(dǎo)方式。然而，隨著城市管理體制的不斷變革和社區(qū)自治的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。如果城市社區(qū)治理變?yōu)樯鐓^(qū)居民自治，那么政府參與社區(qū)治理的方式就要隨之改變。政府職能配置應(yīng)將重點(diǎn)放在宏觀(guān)事務(wù)的統(tǒng)籌上，減少對(duì)于微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的過(guò)多干預(yù)，把微觀(guān)事務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段取代原來(lái)單一化的措施，督促社區(qū)開(kāi)展建設(shè)。比如，通過(guò)提供服務(wù)和財(cái)力投入等多種方式加快社區(qū)發(fā)展的步伐，運(yùn)用監(jiān)督、檢查等形式預(yù)防和控制社區(qū)建設(shè)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，從而使社區(qū)建設(shè)沿著正確軌道前進(jìn)。

（二）完善政府與社區(qū)良性互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建居民社區(qū)參與機(jī)制

1.加強(qiáng)社區(qū)治理的組織性和制度性參與，建立良好的信息溝通渠道

社區(qū)居民既是城市社區(qū)共同體的主要成員，也是城市社區(qū)治理的重要主體，居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同度的高低以及居民參與社區(qū)治理意識(shí)的強(qiáng)弱都會(huì)對(duì)城市社區(qū)治理的效果產(chǎn)生重大的影響[9]。因此要通過(guò)各種渠道提升居民對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，擴(kuò)大居民參與社區(qū)治理的意識(shí)。一方面，社區(qū)要建立良好的信息溝通渠道，幫助居民表達(dá)對(duì)于社區(qū)治理的意見(jiàn)和想法?？赏ㄟ^(guò)建立制度化的參與方式，如社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)居民代表大會(huì)等，積極鼓勵(lì)社區(qū)居民參與并表達(dá)自身利益訴求。除此之外，居民的知情權(quán)也應(yīng)得到保障，居民只有及時(shí)了解社區(qū)的有關(guān)信息，才能更加積極主動(dòng)地參與社區(qū)治理。除了傳統(tǒng)參與方式，網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)于社區(qū)居民也是一個(gè)很好的選擇。另一方面，政府和社區(qū)居委會(huì)要為居民參與社區(qū)自治提供良好的環(huán)境。如建立健全城市社區(qū)治理居民參與的相關(guān)制度，明確社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主人翁地位，提升居民的自覺(jué)性與主動(dòng)性，充分尊重居民的意愿，使他們有熱情和信心參與社區(qū)治理。

2.建立良好的信任和合作關(guān)系，加強(qiáng)居民決策性參與

社區(qū)內(nèi)部的互信、互惠、合作是城市社區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。因此，居民、政府、社區(qū)組織之間有必要建立良好的信任和合作關(guān)系，政府要充分信任社區(qū)，給予社區(qū)自我管理和自我教育的空間；居委會(huì)跟居民的關(guān)系也要建立在相互信任的基礎(chǔ)上，這樣社區(qū)治理才能有一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。社區(qū)治理的多個(gè)主體相互建立良好信任關(guān)系有利于解決社區(qū)面臨的問(wèn)題，加強(qiáng)決策的科學(xué)性和合理性，居民的利益需求也能得到保障。在對(duì)社區(qū)事務(wù)作出決策時(shí)，要充分考慮社區(qū)居民意見(jiàn)，因?yàn)樯鐓^(qū)居民是最直接的感受者和利益接受者，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)能使決策更加完善和合理，同時(shí)也使社區(qū)居民的意見(jiàn)得到充分表達(dá)，社區(qū)凝聚力增強(qiáng)，政府與社區(qū)間的關(guān)系更加和諧。

（三）構(gòu)建多元化城市社區(qū)治理主體，激發(fā)社會(huì)組織活力

黨的十九大提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。完善城市社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)需要開(kāi)辟多元主體參與社區(qū)治理，這也是優(yōu)化城市社區(qū)治理中政府職能的有效路徑。政府置身于多元治理網(wǎng)絡(luò)中，應(yīng)作為規(guī)則秩序的制定者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，保證多元主體和要素的協(xié)同合作，形成高效完備的治理體系。社會(huì)組織雖然為城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展作出了一定貢獻(xiàn)，但其主體作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。首先，要準(zhǔn)確定位社會(huì)組織的功能，明確其權(quán)責(zé)范圍。政府不應(yīng)過(guò)多插手具體事務(wù)，可以進(jìn)行必要的政策引導(dǎo)，社會(huì)組織也應(yīng)建立一套獨(dú)立、完善的運(yùn)行體系。其次，要提高社會(huì)組織的自主性，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，吸收各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)精英，開(kāi)展定期培訓(xùn)，提升組織成員的工作能力，激發(fā)社會(huì)組織活力。此外，政府也要完善有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)體系，從法律層面規(guī)范社會(huì)組織的職能、性質(zhì)、地位和作用，使社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理時(shí)能夠做到依法自治，實(shí)現(xiàn)與政府在治理公共事務(wù)時(shí)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推進(jìn)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵