李曉寧 張絹

摘要： 21世紀(jì)以來，我國重大突發(fā)公共事件頻發(fā)，應(yīng)急款物審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。通過案例對(duì)比分析總結(jié)存在的問題，發(fā)現(xiàn)目前我國應(yīng)急款物審計(jì)存在審計(jì)程序和方法缺乏規(guī)范性、審計(jì)證據(jù)獲取具有一定困難、審計(jì)人員缺乏多學(xué)科知識(shí)和審計(jì)工作缺乏強(qiáng)有力的制度保障等問題。在探究其成因的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出設(shè)計(jì)合理審計(jì)程序以優(yōu)化審計(jì)流程、利用大數(shù)據(jù)審計(jì)提高審計(jì)效率、動(dòng)員多主體審計(jì)以加大監(jiān)督力度，以及完善相關(guān)法律制度以提供強(qiáng)制性保障等措施，為有序進(jìn)行重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)提供優(yōu)化路徑建議。

關(guān)鍵詞：重大突發(fā)公共事件;應(yīng)急款物審計(jì);跟蹤審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239.4 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1008-4657（2021）04-0030-07

重大突發(fā)事件一般包括由于不可抗力的自然因素造成的自然災(zāi)害，還有非自然與自然因素交織造成的如事故、災(zāi)難、大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件和群體性的社會(huì)安全事件（ 1 ）。近幾年來，我國相繼經(jīng)歷了非典、汶川地震等重大突發(fā)公共事件，特別是2020年的新冠肺炎疫情更是給我國的經(jīng)濟(jì)安全和人民健康造成了嚴(yán)重的損失。自疫情發(fā)生以來，黨中央迅速做出反應(yīng)，堅(jiān)持以人為本，舉全國之力總攬全局、指揮各部門共同抗擊疫情。政府指派相關(guān)專家深入災(zāi)區(qū)指導(dǎo)工作，將各種防疫物資和專項(xiàng)救助資金撥付給疫情嚴(yán)重的地方，社會(huì)組織和海內(nèi)外人民踴躍地捐款捐物，短時(shí)間內(nèi)紛繁復(fù)雜的應(yīng)急款物匯集到災(zāi)區(qū)以幫助受災(zāi)群眾。2021年7月20日，河南鄭州等地發(fā)生特大暴雨災(zāi)害，各級(jí)政府迅速組織應(yīng)急救援工作。毫無疑問，對(duì)應(yīng)急款物的管理是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，真正發(fā)揮應(yīng)急款物的救助作用，是廣大人民群眾的熱切愿望，也是對(duì)政府治理能力的大考驗(yàn)。

我國政府對(duì)于重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急款物審計(jì)十分重視。由于重大突發(fā)公共事件一般難以預(yù)見，發(fā)生具有偶然性，所以應(yīng)急款物審計(jì)在一定程度上增加了難度和提高了強(qiáng)度，需要對(duì)物資的調(diào)配、管理的合規(guī)合理性進(jìn)行把關(guān)。因重大突發(fā)公共事件種類不同，所需要的應(yīng)急物資也有所差異。例如在地震等自然災(zāi)害中需要準(zhǔn)備充足的帳篷、食物來安置災(zāi)區(qū)群眾;在面對(duì)流感、疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)需要大量防護(hù)用品，如口罩、防護(hù)服、消毒液等。但是我國對(duì)應(yīng)急款物的使用與管理仍然存在一些不足，比如應(yīng)急款物在接收環(huán)節(jié)被截留、挪用或接收之后因?yàn)闆]有高效的運(yùn)籌管理水平，不能及時(shí)分發(fā)到指定單位或領(lǐng)用不規(guī)范等。諸如此類問題，均在應(yīng)急款物審計(jì)范圍之內(nèi)。

文章提及的重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員在發(fā)生重大突發(fā)公共事件時(shí)，依照相關(guān)的法律、法規(guī)及合理的程序，對(duì)于在公共危機(jī)中國家給予的財(cái)政撥付、社會(huì)組織及人民群眾的捐款物資進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)對(duì)應(yīng)急款物使用的真實(shí)性、合法性、效益性作出評(píng)價(jià)。

2003年非典爆發(fā)之后，為了確保防疫工作中籌集的應(yīng)急款物得到有效使用，審計(jì)署積極開展審計(jì)工作，在當(dāng)年12月15日發(fā)布了在非典防治中涉及的資金和款物的審計(jì)結(jié)果（ 2 ）。2008年汶川地震后，國家立刻啟動(dòng)了審計(jì)程序，審計(jì)署除了在2008年發(fā)布了4份關(guān)于抗震救災(zāi)資金物資的審計(jì)報(bào)告之外，在2009年至2012年對(duì)于災(zāi)后恢復(fù)重建也進(jìn)行了審計(jì)，并發(fā)布了5份審計(jì)報(bào)告。此外，國家對(duì)于汶川地震社會(huì)捐贈(zèng)款物（ 3 ）和抗震救災(zāi)“特殊黨費(fèi)”（ 4 ）也進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。2011年玉樹地震之后，審計(jì)署于2012年3月30日發(fā)布了災(zāi)后恢復(fù)重建的審計(jì)結(jié)果。新冠疫情發(fā)生之后，2020年2月7日審計(jì)署發(fā)布了對(duì)疫情防控中涉及的資金、款物進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的通知，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都要積極參與這次審計(jì)工作，對(duì)相關(guān)的款物進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，如果發(fā)現(xiàn)審計(jì)中存在不規(guī)范問題，及時(shí)進(jìn)行移送處理（ 5 ）。各個(gè)省份積極響應(yīng)號(hào)召進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)，發(fā)揮國家審計(jì)的“免疫”作用，不斷加大對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)事件應(yīng)急款物的監(jiān)督作用。比如，陜西省于2020年2月18日發(fā)布了開展疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)的通知（ 6 ）。針對(duì)“7.20”河南鄭州特大暴雨事件，河南省審計(jì)廳在2021年8月24日印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌做好防汛救災(zāi)資金物資和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)工作的通知》（ 7 ）。由此可見，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件中，應(yīng)急款物審計(jì)扮演著重要的角色，一方面可以保障應(yīng)急款物安全高效使用，滿足公眾對(duì)應(yīng)急款物能得到合理使用的迫切愿望，另一方面可以發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，保證救援工作有序進(jìn)行。

一、文獻(xiàn)綜述

面對(duì)當(dāng)前社會(huì)中存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)有所提高，重大突發(fā)性公共事件中國家審計(jì)的介入越來越深入，學(xué)者對(duì)此的關(guān)注度也不斷增加。西方學(xué)者羅伯特·西斯從縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)提出了公共危機(jī)管理理論，簡稱4R理論[ 1 ]。馮均科對(duì)于公共危機(jī)的不同階段進(jìn)行劃分，并且提出了相應(yīng)的審計(jì)治理措施[ 2 ]。翟曉敏認(rèn)為審計(jì)在4R理論的后兩個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用[ 3 ]。趙軍鋒等指出要推進(jìn)應(yīng)急審計(jì)的常態(tài)化和制度化，其中組織建設(shè)首當(dāng)其沖，包含組織環(huán)境、組織體系和組織流程三個(gè)維度[ 4 ]。王祥等對(duì)突發(fā)事件防控所涉及的主體職責(zé)進(jìn)行分析，從橫向和縱向兩個(gè)層面明確審計(jì)對(duì)突發(fā)事件的作用，并探索其實(shí)現(xiàn)路徑[ 5 ]。

2008年汶川地震之后，學(xué)者們開始關(guān)注重大突發(fā)公共事件中涉及到的救災(zāi)款物審計(jì)問題。梅丹認(rèn)為應(yīng)圍繞救災(zāi)款物的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，從救災(zāi)款物的籌集到發(fā)放都要進(jìn)行關(guān)注，并將救災(zāi)款物審計(jì)分為事前和事中，并且將兩者緊密結(jié)合起來，及時(shí)進(jìn)行審計(jì)結(jié)果和信息的公告，積極發(fā)揮審計(jì)的作用[ 6 ]。李晗等將關(guān)注點(diǎn)放在非營利組織上，選取了紅十字基金會(huì)作為研究對(duì)象，對(duì)其在救災(zāi)中的相關(guān)款物進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)查找出非營利組織在提供救助的過程中存在的不合規(guī)行為，確保應(yīng)急款物的安全高效使用，增強(qiáng)非營利組織的社會(huì)公信力[ 7 ]。郭強(qiáng)華等對(duì)我國經(jīng)歷過的非典和汶川地震等重大突發(fā)公共危機(jī)事件的審計(jì)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在其提升路徑中特別提出了對(duì)疫情防控資金和物資以及慈善組織捐贈(zèng)款物的審計(jì)[ 8 ]。朱智鴻對(duì)新冠肺炎疫情應(yīng)急審計(jì)的對(duì)象及內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，其中包括疫情防控財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)款物、財(cái)稅政策落實(shí)等內(nèi)容，并且通過對(duì)運(yùn)行流程的再造確保應(yīng)急款物能夠得到合理規(guī)范使用[ 9 ]。鄭石橋以經(jīng)典審計(jì)理論為基礎(chǔ)，較系統(tǒng)地分析了突發(fā)事件審計(jì)內(nèi)容的理論框架，指出在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中存在各種資源類委托代理關(guān)系，即委托人給代理人提供了資源，要求代理人最大善意地使用這些資源來履行突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)責(zé)任，其中財(cái)務(wù)責(zé)任主要涉及財(cái)政及社會(huì)各界提供的用于突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的各種資金物資的籌措、分配、使用和管理等情況[ 10-12 ]。咸雄將救災(zāi)資金信息是否真實(shí)和捐贈(zèng)款物能否得到合理使用作為跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容[ 13 ]。馬亞紅指出審計(jì)部門應(yīng)關(guān)注應(yīng)急資金的準(zhǔn)備情況，防止在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，地方政府無力承擔(dān)巨額的應(yīng)急處置費(fèi)用[ 14 ]。

綜上所述，目前學(xué)者圍繞某次重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急款物審計(jì)進(jìn)行討論，對(duì)于重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)還沒有形成比較系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。文章在界定重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)新冠肺炎疫情期間國內(nèi)外典型案例進(jìn)行比較分析，找出我國當(dāng)前應(yīng)急款物審計(jì)中存在的問題，剖析原因，并提出有針對(duì)性的建議，以進(jìn)一步充實(shí)和完善重大突發(fā)公共事件審計(jì)的理論研究。

二、新冠肺炎疫情中應(yīng)急款物審計(jì)的案例分析

近年來，世界范圍內(nèi)影響各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大突發(fā)公共事件就是2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情事件。在突如其來的疫情中，各國都采取了不同的防控舉措，針對(duì)疫情防控中涉及的物資和捐贈(zèng)款物也采取了不同的審計(jì)程序。文章對(duì)英國、美國和中國疫情防控應(yīng)急款物審計(jì)進(jìn)行分析，從中可以得到一些比較思考和有益借鑒。

（一）案例分析

1.英國的疫情防控應(yīng)急款物審計(jì)

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，英國的公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急治理能力也受到了沖擊，英國審計(jì)署自2020年5月開始積極制定疫情專項(xiàng)審計(jì)方案，并分階段出具風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的描述性報(bào)告和審計(jì)報(bào)告。在《英國政府抗疫舉措概況》這份報(bào)告中，對(duì)于抗疫開支進(jìn)行了估算，英國先撥款1 ?243億英鎊用于防疫救援。新冠肺炎發(fā)展嚴(yán)峻，確診人數(shù)猛增，用于救治的呼吸機(jī)嚴(yán)重供不應(yīng)求，英國審計(jì)署對(duì)政府在呼吸機(jī)等醫(yī)療物資采購和供應(yīng)鏈管理展開審計(jì)[ 15 ]。在審計(jì)中，重點(diǎn)關(guān)注呼吸機(jī)生產(chǎn)鏈條上各利益攸關(guān)方的考慮，包括設(shè)計(jì)方、制造商、物流企業(yè)、醫(yī)護(hù)人員等。為解決呼吸機(jī)缺乏的問題，鼓勵(lì)英國本土廠商設(shè)計(jì)和制造呼吸機(jī)，并調(diào)查呼吸機(jī)采購的國際市場情況。

2.美國的疫情防控應(yīng)急款物審計(jì)

美國是全球新冠肺炎疫情的重災(zāi)區(qū)。美國審計(jì)署（GAO）在2020年2月發(fā)布的關(guān)于疫情的第一份審計(jì)報(bào)告中指出國家生物防御戰(zhàn)略在實(shí)施的過程中還存在很多不足。例如，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在防御中發(fā)揮的作用不明顯，非聯(lián)邦資源發(fā)揮著重要作用，而對(duì)于如何有效利用非聯(lián)邦資源卻沒有切實(shí)可行的理論依據(jù)，尤其當(dāng)需要跨部門調(diào)整資源調(diào)配時(shí)，在方法、指南、流程等方面還沒有相應(yīng)的指導(dǎo)。美國審計(jì)署在對(duì)國家應(yīng)急署（FEMA）的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在新冠肺炎疫情爆發(fā)前用于救災(zāi)的資金僅占13%，相關(guān)領(lǐng)域中的應(yīng)急管理能力被持續(xù)評(píng)為最低等級(jí)，如救災(zāi)用房和網(wǎng)絡(luò)安全，所以在面對(duì)新冠肺炎疫情這類重大突發(fā)性事件時(shí)，F(xiàn)EMA用于救援的能力還不夠;此外，對(duì)FEMA和公共衛(wèi)生防備的審計(jì)發(fā)現(xiàn)其存在救援人員部署和勝任力培訓(xùn)不足的問題[ 16 ]。

3.中國的疫情防控應(yīng)急款物審計(jì)

新冠疫情發(fā)生之后，由中央和各級(jí)財(cái)政資金撥付及社會(huì)各界捐贈(zèng)的資金及物資共同組成的疫情防控物資基本能夠及時(shí)輸送到抗疫一線，保障救援工作有序進(jìn)行。在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，從2020年1月23日起全國各個(gè)省份相繼啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。2月7日，審計(jì)署發(fā)布了對(duì)疫情防控中涉及的資金、款物進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的通知（審財(cái)發(fā)〔2020〕3號(hào)），要求對(duì)應(yīng)急款物的接收、撥付、分配和管理進(jìn)行審計(jì)，各個(gè)省份響應(yīng)國家的號(hào)召，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的落實(shí)。此外，國家審計(jì)署要求民政部門、各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)自覺接受審計(jì)監(jiān)督。

截至目前，審計(jì)署雖未形成全國范圍的獨(dú)立新冠肺炎疫情審計(jì)報(bào)告，但是由于應(yīng)急款物在救援中發(fā)揮著十分重要的作用，多數(shù)省份在2019年度的省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中對(duì)疫情防控資金和捐贈(zèng)款物進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，并對(duì)查出的問題進(jìn)行了及時(shí)整改。例如，在《青海省人民政府關(guān)于2019年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，青海省對(duì)全省應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的防控資金及捐贈(zèng)款物進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，披露了審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，如疫情防控資金支付進(jìn)度較慢及個(gè)別地區(qū)未按照資金用途使用專項(xiàng)資金，涉及金額5 ?038.45萬元，等等（ 8 ）。因此，雖然我國在新冠疫情初期受災(zāi)嚴(yán)重，但通過應(yīng)急款物審計(jì)促進(jìn)了疫情救援提升效率和提高質(zhì)量，在組織形式方面采用審計(jì)署特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行審計(jì)工作的方式，上下聯(lián)動(dòng)，提高了應(yīng)急款物審計(jì)的效率。

（二）案例思考及借鑒

通過英國、美國和中國在新冠肺炎疫情中的審計(jì)案例，可以看出重大公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急款物審計(jì)對(duì)疫情防控的關(guān)鍵作用。首先，審計(jì)時(shí)機(jī)的把握對(duì)審計(jì)的質(zhì)量有著至關(guān)重要的作用。英國在2020年5月才開始制定新冠肺炎疫情的專項(xiàng)審計(jì)方案，缺少對(duì)疫情防控的大局考慮，當(dāng)疫情中緊急需要的醫(yī)療物資如呼吸機(jī)等出現(xiàn)供給不足時(shí)，英國從利益相關(guān)方考慮需要審計(jì)的主體，但對(duì)這些主體開展審計(jì)的程序還不夠明確;而中國在疫情的初始階段就啟動(dòng)了審計(jì)程序，這對(duì)疫情防控的有序開展起到了促進(jìn)作用。其次，制度保障是審計(jì)得以順利進(jìn)行不可或缺的。美國的非聯(lián)邦資源在救援中發(fā)揮著重要作用，但是在資源整合和調(diào)配時(shí)卻沒有科學(xué)的流程、制度等可以參考，所以疫情防控存在很多漏洞，導(dǎo)致救援不到位;而中國的制度保障非常及時(shí)有效，應(yīng)急款物審計(jì)工作伴隨著疫情防控全過程順利開展，這對(duì)疫情防控有很大幫助。

當(dāng)然，英國與美國的有關(guān)疫情防控審計(jì)也有值得借鑒的地方。首先，對(duì)于審計(jì)證據(jù)的掌握可以有效防止審計(jì)出現(xiàn)重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。例如，英國在對(duì)本國的呼吸機(jī)采購及供應(yīng)鏈進(jìn)行審計(jì)時(shí)，能夠考慮到通過調(diào)查國際市場的采購情況，掌握市場行情，這比從供應(yīng)商處獲得的口頭報(bào)價(jià)更為可靠，為本國購買呼吸機(jī)提供了合理參考，其確保審計(jì)證據(jù)更加真實(shí)的做法值得借鑒。另外，審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)在重大突發(fā)性事件審計(jì)中必不可少。如美國在對(duì)國家生物防御的審計(jì)中，如果審計(jì)人員不具備疫情防御相關(guān)知識(shí)，那么在審計(jì)時(shí)就很難發(fā)現(xiàn)存在的問題，也就發(fā)現(xiàn)不了FEMA救援人員的能力不足的問題。

總的來說，不同國家在對(duì)新冠肺炎疫情中有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，各有成效和不足。由于當(dāng)前新冠肺炎疫情仍然沒有徹底結(jié)束，抗疫的應(yīng)急款物后續(xù)還可能追加，所以審計(jì)工作還需要在吸取經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索。

三、重大突發(fā)公共事件中應(yīng)急款物審計(jì)的特點(diǎn)及存在的問題

（一）重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)的特點(diǎn)

1.審計(jì)介入關(guān)口前移，實(shí)施全過程審計(jì)

我國對(duì)重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物的審計(jì)，雖然經(jīng)驗(yàn)不是很豐富，但是也在不斷探索和完善。2008年汶川抗震救災(zāi)，國家提出在做好救援工作的同時(shí)也要做好審計(jì)監(jiān)督工作，以此來確保救災(zāi)的應(yīng)急款物能夠充分發(fā)揮作用。與常規(guī)審計(jì)相較而言，應(yīng)急款物審計(jì)對(duì)于審計(jì)時(shí)機(jī)和審計(jì)程序有著更高的要求，這是由于重大突發(fā)公共事件具有偶發(fā)性、時(shí)效性和公共性的特點(diǎn)。在汶川地震中，我國對(duì)應(yīng)急款物的審計(jì)方式進(jìn)行了創(chuàng)新和大膽嘗試，實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)，其特點(diǎn)就是將關(guān)口前移，提前介入，促進(jìn)應(yīng)急款物高效用于災(zāi)區(qū)的救援。在此之前，全過程審計(jì)更多地應(yīng)用于工程項(xiàng)目，主要是從立項(xiàng)審批、資金來源和運(yùn)用、基本建設(shè)程序執(zhí)行及項(xiàng)目建設(shè)效果等方面進(jìn)行全過程審計(jì)。2008年汶川地震之后，應(yīng)急款物審計(jì)也開始實(shí)施全過程審計(jì)。2020年新冠肺炎疫情期間，多個(gè)省份將疫情防控資金和捐贈(zèng)款物作為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，進(jìn)行全過程跟蹤以保障民生。當(dāng)前，國家還未發(fā)布關(guān)于新冠疫情的專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，但多數(shù)省份在《關(guān)于2019年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》中有提及關(guān)于防疫的整改情況，如湖北省指出關(guān)于疫情防控捐贈(zèng)資金存在未及時(shí)撥付使用的問題。

2.審計(jì)重點(diǎn)突出，進(jìn)行精細(xì)化管理

重大突發(fā)公共危機(jī)事件的全過程跟蹤審計(jì)關(guān)鍵是監(jiān)督應(yīng)急款物的使用情況，使各類應(yīng)急物資的管理和使用符合救災(zāi)目標(biāo)，所以審計(jì)重點(diǎn)非常突出。2008年5月20日，中紀(jì)委、監(jiān)察部、民政部、財(cái)政部、審計(jì)署五部委根據(jù)黨中央國務(wù)院的要求發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》，全國審計(jì)機(jī)關(guān)抽調(diào)萬余名審計(jì)干部，對(duì)救災(zāi)資金的籌集、管理、分配、使用進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。這相對(duì)于之前按照突發(fā)公共危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)間前后，從宏觀角度分為事前、事中和事后三個(gè)層面進(jìn)行審計(jì)來說，事后的應(yīng)急款物審計(jì)更能有效抓住重點(diǎn)，精細(xì)化管理程度更高，這對(duì)增強(qiáng)信息公開的透明度、加強(qiáng)應(yīng)急款物的有效配置具有重要作用，能真正起到應(yīng)急作用。近年來，隨著重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)的發(fā)展，以落實(shí)審計(jì)重點(diǎn)和利用審計(jì)思維進(jìn)行精細(xì)化管理的趨勢(shì)越來越明顯。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，大量的應(yīng)急物資匯聚到疫情的重災(zāi)區(qū)——湖北省，各公立醫(yī)院和相關(guān)團(tuán)體基本能夠?qū)徲?jì)思維貫穿于對(duì)應(yīng)急款物的精細(xì)化管理。

3.審計(jì)責(zé)任壓實(shí)，各主體責(zé)任明晰

由于應(yīng)急款物的特殊性，國家在應(yīng)急款物審計(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。相比于常規(guī)審計(jì)，重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物的管理質(zhì)量直接關(guān)系到能否保障民生，應(yīng)急款物的合理有效供給要求各主體能夠較好履行各自的職責(zé)。因此，對(duì)于審計(jì)中出現(xiàn)的問題，要求落實(shí)到整改責(zé)任人，并督促其在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行整改;對(duì)一些部門或者個(gè)人私自接收應(yīng)急款物或者借助某些便利謀取不正當(dāng)利益等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象，要及時(shí)進(jìn)行查處。審計(jì)責(zé)任壓實(shí)，能夠較及時(shí)地查錯(cuò)糾弊，較好地促進(jìn)應(yīng)急款物物盡其用。

（二）重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)存在的問題

1.審計(jì)程序和方法缺乏規(guī)范性

我國《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在開展審計(jì)工作時(shí)，要提前三天給被審計(jì)單位發(fā)出通知，告知將要進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)。雖然此規(guī)定在日常審計(jì)中可以使審計(jì)工作有章可循，但是在重大突發(fā)公共事件審計(jì)中，由于時(shí)間緊迫任務(wù)重，可能導(dǎo)致制定的審計(jì)流程不夠完備。比如在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí)，缺乏從整體大局考慮;在審計(jì)隊(duì)伍組建上不夠科學(xué)合理，審計(jì)人員可能都是臨時(shí)抽調(diào)的，對(duì)重大突發(fā)公共事件的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足;審計(jì)的參照標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，對(duì)應(yīng)急款物審計(jì)的質(zhì)量把關(guān)不到位，以及出現(xiàn)審計(jì)信息公布不及時(shí)等情況。如果對(duì)這些程序不夠重視，應(yīng)急款物審計(jì)可能會(huì)由于某一細(xì)節(jié)不到位，出現(xiàn)重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，給審計(jì)工作帶來不利影響，從而導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量下降。

2.審計(jì)證據(jù)獲取比較困難

審計(jì)證據(jù)能否高效、充分獲取以及審計(jì)證據(jù)的真實(shí)性和充分性對(duì)審計(jì)結(jié)論有著重要的影響，但是在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)中，書面證據(jù)獲取相對(duì)困難。一方面由于需要進(jìn)行大批量應(yīng)急款物的采購，甚至急于送到受災(zāi)地，易出現(xiàn)不正規(guī)采購或省略開取發(fā)票手續(xù)等現(xiàn)象，例如對(duì)于只能開紙質(zhì)票據(jù)的單位，在郵寄的過程中，由于交通阻斷或者物流運(yùn)送業(yè)務(wù)不順暢而出現(xiàn)遺失等情況;另一方面，在捐贈(zèng)的應(yīng)急款物接收和統(tǒng)計(jì)中，由于工作人員人手不夠，匯總?cè)菀壮霈F(xiàn)錯(cuò)誤且上報(bào)比較遲緩;除此之外，雖然口頭證據(jù)獲取可能相對(duì)容易一點(diǎn)，可以到實(shí)地采取詢問、訪談等方式獲取，但是口頭證據(jù)的可靠性差一些，審計(jì)結(jié)果不一定準(zhǔn)確，這可能導(dǎo)致不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些違法違紀(jì)行為。

3.審計(jì)人員缺乏多學(xué)科知識(shí)

當(dāng)前我國審計(jì)人員大多數(shù)出身財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)，具備較扎實(shí)的專業(yè)功底，但重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)要求審計(jì)人員具備多學(xué)科知識(shí)，對(duì)復(fù)合型審計(jì)人員的需求在上升。例如面對(duì)地震等自然災(zāi)害與具有傳染性的公共衛(wèi)生事件時(shí)，審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)存在較大區(qū)別。在地震等自然災(zāi)害中，應(yīng)急物品有帳篷、衣物、速食物品等，還要涉及災(zāi)后恢復(fù)重建的重大項(xiàng)目工程，所以需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、建筑學(xué)、工程管理等專業(yè)知識(shí)的審計(jì)人員來開展工作;在具有傳染性的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)急物品可能涉及大量的防疫物資，如口罩、消毒液、防護(hù)服、醫(yī)療設(shè)備等，則需要安排相關(guān)醫(yī)療專業(yè)的人員參與審計(jì)工作。由此可見，如果審計(jì)人員對(duì)不同性質(zhì)的公共危機(jī)事件中需要的應(yīng)急物資不了解，或者缺乏基本的專業(yè)常識(shí)，就可能出現(xiàn)少審或者漏審等問題，這很難保障審計(jì)工作的科學(xué)有序開展。

4.審計(jì)工作缺乏強(qiáng)有力的法律制度保障

專項(xiàng)審計(jì)工作必須得到法律的保障，才能增強(qiáng)審計(jì)的公信力，尤其在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)中，應(yīng)急物資都是用來救災(zāi)的，與人民的切身利益相關(guān)，如果沒有可靠的執(zhí)行依據(jù)，其執(zhí)行效果會(huì)受到嚴(yán)重影響。雖然《中華人民共和國審計(jì)法》第二十四條提到對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金和其他相關(guān)資金的審計(jì)監(jiān)督，但沒有對(duì)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急款物審計(jì)加以強(qiáng)制實(shí)施的相關(guān)規(guī)定。即使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)《中華人民共和國審計(jì)法》出臺(tái)了社會(huì)捐贈(zèng)資金審計(jì)有關(guān)辦法，內(nèi)容更加細(xì)化，但只是起指導(dǎo)作用，法律位階并不高。因此，審計(jì)的地位和權(quán)力在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)中沒有得到切實(shí)保障，其在實(shí)踐中會(huì)存在一些困難。

（三）重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)的問題歸因

1.傳統(tǒng)的審計(jì)程序和方法不適應(yīng)

重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)是一項(xiàng)龐大的工程，在審計(jì)過程中，如果采取傳統(tǒng)的審計(jì)程序和方法可能會(huì)不恰當(dāng)。例如在地震災(zāi)害中，不是按照傳統(tǒng)審計(jì)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作，而是進(jìn)行應(yīng)急專項(xiàng)審計(jì)工作。如在汶川地震發(fā)生兩天之后，審計(jì)署就公布了對(duì)抗震救災(zāi)工作開展全過程跟蹤審計(jì)的安排部署。這就要求審計(jì)工作反應(yīng)迅速，且注重過程審計(jì)，即不僅對(duì)地震發(fā)生后救援階段的應(yīng)急款物進(jìn)行審計(jì)，災(zāi)后恢復(fù)重建也在審計(jì)范疇內(nèi)，這樣才能全面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。而“非典”時(shí)期我國采用了“送達(dá)審計(jì)+現(xiàn)場審計(jì)”的傳統(tǒng)審計(jì)程序，沒有根據(jù)具體情況進(jìn)行變通處理，由此造成了應(yīng)急款物延誤，錯(cuò)過審計(jì)監(jiān)督的最好時(shí)機(jī)。在審計(jì)方法方面，由于重大公共危機(jī)事件發(fā)生突然，審計(jì)機(jī)關(guān)派出的審計(jì)人員往往在來不及進(jìn)行較詳細(xì)的審前調(diào)查情況下，就提前介入審計(jì)工作，對(duì)災(zāi)區(qū)情況不是很了解，可能對(duì)審計(jì)事項(xiàng)欠缺周全考慮，導(dǎo)致審計(jì)成本比較高。

2.審計(jì)技術(shù)未充分開發(fā)利用

首先，在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)中，相關(guān)信息技術(shù)的應(yīng)用并不具有多樣性。大多數(shù)依賴人工實(shí)地盤點(diǎn)技術(shù)獲得審計(jì)證據(jù)，但這樣會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力，尤其是面對(duì)像新冠肺炎疫情這類重大突發(fā)公共事件時(shí)，人口流動(dòng)會(huì)造成疫情傳播，審計(jì)人員為了避免人員頻繁流動(dòng)造成大規(guī)模傳染，不得不減少實(shí)地盤點(diǎn)，此時(shí)就需要借助一些信息技術(shù)促進(jìn)現(xiàn)場與非現(xiàn)場審計(jì)的交流，輔助審計(jì)工作順利開展。其次，重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物涉及的區(qū)域比較廣，種類紛繁復(fù)雜，需要共享部級(jí)、省級(jí)、市級(jí)等層級(jí)之間的審計(jì)數(shù)據(jù)，但是當(dāng)前對(duì)應(yīng)急款物審計(jì)中，由于“金審工程”技術(shù)水平有待提高，未形成一個(gè)綜合的審計(jì)服務(wù)平臺(tái)，導(dǎo)致審計(jì)數(shù)據(jù)的傳遞還不夠順暢?？梢?，雖然信息技術(shù)逐步應(yīng)用于審計(jì)工作，但未能充分開發(fā)非現(xiàn)場大數(shù)據(jù)審計(jì)相關(guān)平臺(tái)，審計(jì)證據(jù)不能夠及時(shí)有效地獲取，從而影響到審計(jì)工作的高質(zhì)量開展。

3.多方審計(jì)力量尚未形成合力

應(yīng)急款物專項(xiàng)審計(jì)工作一般在國家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)下進(jìn)行，但是應(yīng)急款物審計(jì)工作十分龐大和復(fù)雜，因此不僅需要調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的力量，還需要具備各類專業(yè)知識(shí)的人員參與。目前，我國重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)有待形成一個(gè)多力量合作審計(jì)的體系，如以國家審計(jì)機(jī)關(guān)為核心、外部審計(jì)力量共同參與的強(qiáng)大審計(jì)隊(duì)伍，并充分動(dòng)員具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的社會(huì)人員在審計(jì)過程中提供幫助。在面對(duì)新冠肺炎疫情這類的突發(fā)公共事件時(shí)，醫(yī)護(hù)人員多數(shù)緊急投入到救治患者的工作中，事實(shí)上應(yīng)急款物審計(jì)工作也需要一些具備醫(yī)療方面專業(yè)知識(shí)的人才參與。總之，只有讓多方審計(jì)力量形成合力，才能完成應(yīng)急款物的審計(jì)，減少審計(jì)機(jī)關(guān)的工作量，提高審計(jì)效率，進(jìn)而增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的透明度。

4.應(yīng)急款物審計(jì)法律法規(guī)不健全

我國目前在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)方面尚未有專門的法律法規(guī)，在權(quán)威性較高的《中華人民共和國審計(jì)法》中也是僅僅提及到審計(jì)機(jī)關(guān)有責(zé)任對(duì)社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。1996年的《審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金審計(jì)實(shí)施辦法》是對(duì)《中華人民共和國審計(jì)法》的補(bǔ)充和完善，其中提到對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金的真實(shí)、合法性進(jìn)行審計(jì)，確保這筆款物的高效使用。2003年非典發(fā)生后，審計(jì)署下發(fā)通知要求對(duì)防治非典型肺炎專項(xiàng)款物進(jìn)行跟蹤審計(jì)監(jiān)督，以確保落實(shí)到位、使用規(guī)范。審計(jì)署在2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中要求對(duì)重大突發(fā)性公共事項(xiàng)實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)（ 9 ）。對(duì)像汶川地震這樣的重大突發(fā)公共事件進(jìn)行審計(jì)，也只有相關(guān)的辦法、條例等對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，還沒有形成強(qiáng)有力的法律保障，亟需健全相關(guān)法律法規(guī)。

五、重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)工作的優(yōu)化路徑

重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)對(duì)于維護(hù)國家利益大有裨益，其作為保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)防、揭示和抵御三個(gè)方面的功能[ 17 ]。要發(fā)揮這三項(xiàng)功能，須優(yōu)化應(yīng)急款物審計(jì)工作。

（一）設(shè)計(jì)合理審計(jì)程序，優(yōu)化審計(jì)流程

我國對(duì)于重大突發(fā)公共事件的審計(jì)由最初的事后審計(jì)，逐漸向全過程跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變。這種審計(jì)方式的轉(zhuǎn)變?cè)?008年汶川地震應(yīng)急款物審計(jì)中取得良好的效果。但是由于突發(fā)事件具有很大的不確定性，審計(jì)部門一方面需要設(shè)計(jì)一套完備的應(yīng)急款物審計(jì)程序，以便在發(fā)生重大突發(fā)公共事件時(shí)迅速啟動(dòng)該審計(jì)程序進(jìn)入工作狀態(tài);同時(shí)，需要對(duì)應(yīng)急款物審計(jì)時(shí)間的確定、人員的任務(wù)分工、審計(jì)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)把握等方面做好詳細(xì)的部署，優(yōu)化審計(jì)流程。只有這樣，才能在發(fā)生重大突發(fā)公共事件時(shí)，迅速組建一支精英審計(jì)人員隊(duì)伍，減少審計(jì)秩序混亂等情況。另一方面，為了更順暢地開展應(yīng)急款物審計(jì)工作，確保每筆應(yīng)急款物都能用于民眾，國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要制定重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)預(yù)案，在審計(jì)過程中按照預(yù)案進(jìn)行合理部署，并嚴(yán)把審計(jì)績效關(guān)，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及信息公開工作。

（二）利用大數(shù)據(jù)審計(jì)，提高審計(jì)效率

應(yīng)不斷推進(jìn)“金審工程”的發(fā)展，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)及時(shí)錄入接收或者捐贈(zèng)出去的款物數(shù)據(jù)。一方面，在大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)建立各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)相關(guān)聯(lián)的審計(jì)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)數(shù)據(jù)共享，減少審計(jì)證據(jù)在流通過程中的信息壁壘[ 18 ]。另一方面還應(yīng)該借助程序員和審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)，建立一個(gè)重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)的系統(tǒng)，對(duì)于波動(dòng)特別大的數(shù)據(jù)要特別關(guān)注，抓住審計(jì)疑點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急款物審計(jì)的動(dòng)態(tài)管理，高效收集審計(jì)證據(jù)，保障審計(jì)的高質(zhì)量。

（三）動(dòng)員多主體審計(jì)，加大監(jiān)督力度

近年來，由于社會(huì)公眾居安思危的意識(shí)在不斷提高，主人翁意識(shí)和責(zé)任感也在不斷增強(qiáng)，重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)受到社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，需要定期向公眾公布審計(jì)結(jié)果，確保每一筆應(yīng)急款物都在陽光下運(yùn)行。具體來說，在國家審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)作用下，將部分應(yīng)急款物審計(jì)任務(wù)分派給社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，并邀請(qǐng)來自國內(nèi)外從事審計(jì)工作的專家學(xué)者，形成共同探討重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)的智庫，為審計(jì)工作積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策;同時(shí)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要和紀(jì)檢、民政等部門相互配合，保持信息及時(shí)溝通，共同做好突發(fā)性公共危機(jī)事件應(yīng)急款物的社會(huì)監(jiān)督工作。

（四）完善相關(guān)法律，提供強(qiáng)制性保障

面對(duì)在重大突發(fā)公共事件中用來“兜底線、保民生”的應(yīng)急款物，能否做好專項(xiàng)審計(jì)工作，事關(guān)廣大群眾的切身利益，也關(guān)乎捐款捐物的熱心人士對(duì)國家公信力的認(rèn)可。因此，在充分考慮重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)特殊性的基礎(chǔ)上，非常有必要將《重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)法》的起草盡早提上日程，制定合適的制度準(zhǔn)則與法律規(guī)范，對(duì)重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)。它不僅可以為重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計(jì)提供強(qiáng)有力的法律保障和工作指導(dǎo)，而且對(duì)我國的審計(jì)法律體系能起到補(bǔ)充完善作用。

注釋：

（1）中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。 http：//www.mem.gov.cn/fw/flfgbz/201803/t20180327_231775.shtml。

（2）2003年第1號(hào)：審計(jì)署關(guān)于防治非典型肺炎專項(xiàng)資金和社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果的公告。http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c63442/content.html。

（3）汶川地震社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果（審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2010年第1號(hào)）。 http：//www.gov.cn：8080/govweb/zwgk/2010-01/06/content_1504299.htm。

（4）審計(jì)署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)“特殊黨費(fèi)”跟蹤審計(jì)結(jié)果（審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2012年第6號(hào)）。 http：//www.gov.cn/zwgk/2012-04/20/content_2118110.htm。

（5）審計(jì)署關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)監(jiān)督工作的通知。http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/24/content_5494813.htm。

（6）陜西：部署開展疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)工作。http：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c137016/content.htm。

（7）河南省審計(jì)廳：河南省審計(jì)廳組織開展防汛救災(zāi)資金物資和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)工作。http：//sjt.henan.gov.cn/2021/08-24/2299543.html。

（8）青海省人民政府關(guān)于2019年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。http：//www.audit.gov.cn/n5/n1482/c140856/content.html。

（9）審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃（全文）。http：//www.chinanews.com/gn/news/2008/07-12/1310557.shtml。

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