程銘 暢琪 肖寒

（1.沈陽市規(guī)劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽市土地儲備服務中心，遼寧沈陽 110014）

改革開放以來，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展大量消耗了有限的土地資源，造成土地要素供給不平衡，局部短缺和粗放利用的現象日益顯化，制約了經濟社會的發(fā)展。2013年，在始于2007年的廣東省低效用地再開發(fā)先行先試的基礎上，原國土資源部組織遼寧等10個省（市）開展了為期4年的試點，2016年，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作在全國范圍鋪開。沈陽市自2011年起著手啟動低效用地再開發(fā)準備工作，開展了大東汽車城等多個低效用地再開發(fā)項目，取得了積極成效，有力推動了經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設。

推進土地要素市場化配置，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，以及第三次國土調查工作的完成，都要求低效用地再開發(fā)工作在現有基礎上要進一步完善工作機制。

一、沈陽市低效用地再開發(fā)實踐

1.加強組織領導，注重學習培訓

為加強對低效用地再開發(fā)工作的組織領導，在全市范圍推廣實施低效用地再開發(fā)。沈陽市成立了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)領導小組，負責協(xié)調解決低效用地再開發(fā)過程中的重大問題，領導小組由市政府主要領導任組長、主管領導任副組長。領導小組下設辦公室，辦公室設在市規(guī)劃國土局。實施低效用地再開發(fā)的區(qū)也成立了領導小組，明確了各相關部門的職責。市局也成立了以局主要領導任組長的領導小組，指定主管副局領導具體負責，并明確各相關處室的責任分工。

沈陽市抓住國家推廣廣東“三舊”改造經驗的重大機遇，于2011年底率先啟動了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)前期準備工作，赴廣東等地實地考察“三舊”改造工作，深入學習了廣東“三舊”改造經驗，為成為試點城市奠定了基礎。在試點過程中，沈陽市對縣區(qū)分局主管局長、科室負責人、業(yè)務骨干進行集中培訓，確保低效用地再開發(fā)工作在全市順利鋪開。

2.全面調查摸底，科學編制規(guī)劃

2012年初，沈陽市由原國土資源管理部門牽頭，利用第二次全國土地調查成果，在全市范圍內開展了城鎮(zhèn)低效用地的調查摸底。根據調查結果，全市共有城鎮(zhèn)低效用地207平方公里，其中四環(huán)以內95平方公里，二次開發(fā)潛力巨大。這些城鎮(zhèn)低效用地，布局散亂、利用粗放、環(huán)境惡劣，不符合安全生產和環(huán)保要求，急待改造。在摸底調查的基礎上，將可實施改造的地塊標圖入庫，建立低效用地數據庫。

針對大東區(qū)試點項目，沈陽市編制了大東區(qū)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，隨著后續(xù)項目的開展，又編制了皇姑、沈河、鐵西、于洪等區(qū)的專項規(guī)劃。同時，編制了全市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，明確了改造利用的目標任務、性質用途、規(guī)模布局、時序安排和保障措施，并做好與控制性詳細規(guī)劃的協(xié)調銜接，統(tǒng)籌城市功能再造、產業(yè)結構調整、生態(tài)環(huán)境保護、歷史人文傳承，確保再開發(fā)工作順利推進。

3.積極開展試點，全市推廣實施

作為低效地再開發(fā)試點，沈陽市首先啟動大東汽車城項目，為上海通用項目提供了用地保障，取得明顯成效。大東汽車城位于城鄉(xiāng)接合部，涉及2個街道、15個村屯，以及一些建于上世紀80年代的淘汰或禁止類小型企業(yè)。改造完地塊容積率由0.5提高到1.8，建成以通用、寶馬兩大企業(yè)為龍頭的汽車整車及零部件配套群，顯著提高了土地節(jié)約集約利用水平。

通過總結大東區(qū)試點經驗，沈陽市制定了工作指南和實施細則，作為指導各縣區(qū)開展工作的文件，將于洪新城、皇姑首府新區(qū)、沈河高官臺、沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)及大東汽車城二期作為再開發(fā)重點地區(qū)，在全市推廣低效用地再開發(fā)。

二、低效用地再開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)

黨的十九大對自然資源管理工作提出了新的要求。中央關于推進土地要素市場化配置，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地的有關要求，以及國土空間規(guī)劃體系的建立、第三次國土調查的完成，都對低效用地再開發(fā)工作提出了新的挑戰(zhàn)。

1.內涵有待拓展

廣東省最早開始“三舊”改造時，“三舊”中的舊村莊除了城中村以外，還包括空心村。2013年低效用地再開發(fā)上升到國家層面以后，低效用地范圍被界定為城鎮(zhèn)存量建設用地，即城鎮(zhèn)低效用地，空心村被剔除出低效用地范圍，僅保留了城中村。從各地實踐看，多省市將不適宜生活居住、村民逐步遷出或整體搬遷的村莊，即空心村，納入低效用地再開發(fā)范圍的情況，并未局限于國家規(guī)定的城鎮(zhèn)存量建設用地這一范圍內。如浙江省委省政府2018年發(fā)文，提出“深入推進城鄉(xiāng)低效用地再開發(fā)，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策適用于農村存量建設用地盤活利用”，原浙江省國土資源廳下發(fā)通知進一步明確，“低效用地再開發(fā)范圍包括城鎮(zhèn)和農村”。

近年，從全國范圍來看，農村人口減少的同時，農村居民點用地卻沒有同步減少，由此導致人均農村居民點用地顯著增加，沈陽等北方城市人均居民點用地更是遠超國家標準。因此，可以考慮拓展低效用地范圍，將農村存量建設用地納入，以促進資源高效利用。

2.認定有待細化

低效用地的認定是低效用地再開發(fā)工作的基礎，在整個工作中起到關鍵作用。認定工作首先要確定改造目標，而改造目標的確定則應結合城市發(fā)展的階段和目標提出，國土空間規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展十四五規(guī)劃對城市發(fā)展階段的判斷和發(fā)展目標的明確都將帶來改造目標的調整；其次是調查基礎數據，第三次國土調查數據的應用可以有效促進原有認定結果的細化；再次，在認定方法方面，各地的認定方法日漸形成體系，愈加的精細化和全面化，建設用地集約評價等區(qū)域綜合評價逐漸成為一項重要的認定手段，以上海為例，專門發(fā)布了《上海市低效工業(yè)用地標準指南》，同時還制定了《上海產業(yè)結構調整負面清單（2018版）》、《上海產業(yè)用地指南（2019版）》作為配套政策。

3.規(guī)劃有待完善

一是在規(guī)劃銜接上，國土空間總體規(guī)劃編制工作正在緊鑼密鼓的進行中，有必要將低效用地再開發(fā)的相關內容納入其中，同時根據規(guī)劃確定的社會經濟發(fā)展目標調整或重新編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃；二是在規(guī)劃協(xié)調上，低效用地再開發(fā)中經常涉及控詳規(guī)劃的調整或者沒有控詳規(guī)劃作為依據的問題；三是在規(guī)劃內容上，目前的低效用地再開發(fā)規(guī)劃多以項目為主導，過于追求經濟效益，忽視了生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展的要求。

4.制度有待創(chuàng)新

目前，低效用地再開發(fā)的配套制度多有欠缺。一方面，在廣度上，政策制度多針對特定類型或區(qū)域，如工業(yè)區(qū)“退二進三”、城中村改造等，缺少全面政策來保障各種類型和區(qū)域的低效用地進行再開發(fā)；另一方面，在深度上，尚未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架，民主決策、信息公開、全程監(jiān)管、考核通報等各方面配套政策都有待創(chuàng)新。

三、低效用地再開發(fā)機制完善的對策和建議

1.明確改造開發(fā)范圍

與城市所處的發(fā)展階段和經濟社會發(fā)展方向緊密對接，明確低效用地再開發(fā)的目標，如沈陽市的低效用地再開發(fā)就要以產業(yè)轉型升級為重點，服務于老工業(yè)基地振興這一戰(zhàn)略目標。拓展低效用地內涵，將“空心村”這樣低效利用的農村存量建設用地納入低效用地改造開發(fā)范圍，也可考慮老舊小區(qū)、歷史街區(qū)及其他低效公共服務設施。以目標為導向，從拓展后的內涵出發(fā)，基于第三次國土調查數據及規(guī)劃、權屬等各方面基礎數據，做好低效用地的調查摸底，查清存量建設用地的開發(fā)利用、權屬、建設、規(guī)劃等情況，通過細化標準、科學評價，明確改造開發(fā)范圍。

2.建立科學評價體系

在《工業(yè)項目建設用地控制指標》基礎上，綜合考慮土地管理需要和資料可獲取情況，增加地均稅收等產出效益指標；從城市產業(yè)用地實際出發(fā)，按用地水平對控制指標進行細化，構建全面的產業(yè)用地集約利用評價指標體系。按高質量發(fā)展要求，除集約用地水平外，將生態(tài)安全監(jiān)管、用地結構合理性、資源利用綜合效率等方面納入評價體系，建立全面綜合的科學評價體系。綜合考慮產業(yè)發(fā)展政策，從產業(yè)結構調整需求出發(fā)，建立產業(yè)發(fā)展負面清單，將清單中的企業(yè)用地列入低效用地開發(fā)范圍。

3.加強規(guī)劃計劃引導

首先，要充分對接市縣級國土空間總體規(guī)劃，在其中明確低效用地總體目標、原則、規(guī)模、布局等，提出開發(fā)策略和措施；其次，將低效用地的改造開發(fā)作為一項必要內容，納入控詳規(guī)劃中加以明確，沒有控詳規(guī)劃的區(qū)域可以將區(qū)域低效用地專項規(guī)劃或城市更新單元規(guī)劃作為再開發(fā)項目審批依據；此外，要結合建設用地供應計劃、土地儲備計劃，編制低效用地再開發(fā)三年滾動計劃，落實總體規(guī)劃目標，統(tǒng)籌考慮重點區(qū)域重大工程改造和整體城市更新，明確年度改造目標，實現動態(tài)計劃管理。

4.發(fā)揮政策引領作用

在項目申報、單元劃定、方案編制、項目審批以及后期實施監(jiān)管等低效用地開發(fā)的各個環(huán)節(jié)制定政策指引、操作指南，實現低效用地在開發(fā)的全生命周期監(jiān)管。在產業(yè)用地改造的基礎上，明確城中村、空心村、老舊小區(qū)及低效公共設施改造的配套政策。低效用地再開發(fā)成本高、資金投入大，應鼓勵市場主體參與低效用地再開發(fā)，拓寬融資渠道，通過稅收等差異化政策倒逼低效用地企業(yè)進行再開發(fā)，充分運用市場機制盤活低效用地。