李曉紅

（中共連云港市贛榆區(qū)委黨校，江蘇連云港 222100）

隨著制度改革紅利的逐漸釋放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度的加快，過去以一家一戶為單位的分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弊端逐漸顯現(xiàn)，既不利于勞動生產(chǎn)率的提高，又不利于農(nóng)業(yè)科技的推廣，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展腳步。作為“三農(nóng)”基礎的土地制度，其改革勢在必行，由此土地規(guī)?；a(chǎn)應運而生。在農(nóng)村土地改革中，將農(nóng)戶小而散的土地流轉(zhuǎn)成為具有一定規(guī)模的土地經(jīng)營，不僅可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，而且還可以推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，促進整個社會經(jīng)濟發(fā)展［1］。

1 贛榆區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀

目前，江蘇省連云港市贛榆區(qū)15 個鎮(zhèn)63 個村已開展土地適度規(guī)模經(jīng)營整村推進，已流轉(zhuǎn)土地面積0.34 萬公頃，涉及農(nóng)戶1.75 萬戶，流轉(zhuǎn)期限都在3 年以上，成立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體45 個，其中公司23 個，合作社17 個，農(nóng)場5 個。63 個村中，實行村集體經(jīng)營的29 個（其中成立公司運作的16 個，成立合作社運作的13 個），經(jīng)營主體獨立經(jīng)營的34 個。各鎮(zhèn)在工作推進中，根據(jù)各自實際，采取適當?shù)慕?jīng)營模式，成立相應的經(jīng)營主體，出臺相應的扶持政策，配套必需的啟動資金。1）依靠行政引導。土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的關鍵是土地流轉(zhuǎn)，各鎮(zhèn)黨委政府積極推動和引導，將土地集中流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?。2）采取委托流轉(zhuǎn)。各鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的土地大多采用委托流轉(zhuǎn)的方式進行，即農(nóng)戶與村委簽訂委托流轉(zhuǎn)合同，委托村委會進行轉(zhuǎn)包或者出租。3）種植糧食為主。目前，各鎮(zhèn)村流轉(zhuǎn)的土地主要以種植稻麥為主，試點種植其他農(nóng)作物。

2 贛榆區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展存在的風險矛盾

2.1 風險分析

1）農(nóng)地流出方面。經(jīng)濟風險，當自然災害導致轉(zhuǎn)入方減收甚至絕收，或者土地流入方由于經(jīng)營不善出現(xiàn)破產(chǎn)或逃跑行為，農(nóng)民的土地租金就無法按時足額支付。另外，退還的土地由于過度經(jīng)營或者非法經(jīng)營所帶來的嚴重破壞從而無法恢復耕地功能，也會對農(nóng)民的經(jīng)濟利益造成損失［2］。生存風險，農(nóng)村的社會保障制度目前還不健全，如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，特別是缺乏外出技能的留守農(nóng)民將會徹底失業(yè)，土地流轉(zhuǎn)的收入將難以維持日常生活。在外務工的流動農(nóng)民群體以青壯年勞動力為主，他們普遍文化水平不高且從事體力勞動，收入又不穩(wěn)定，這些農(nóng)民一旦年齡增長失去勞動能力，就不得不面對在城市失業(yè)在農(nóng)村無地可耕、被迫失業(yè)的困境。

2）農(nóng)地流入方面。經(jīng)營風險，農(nóng)業(yè)種植風險大、見效慢，加之農(nóng)業(yè)受季節(jié)和天氣的影響，是典型的風險行業(yè)，一旦發(fā)生較大的自然災害，就會造成規(guī)模越大損失越大的風險，這些都直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。此外，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策的不穩(wěn)定、不合時宜的行政干預、農(nóng)產(chǎn)品進出口政策的變化都可能導致農(nóng)地轉(zhuǎn)入方出現(xiàn)破產(chǎn)而無法繼續(xù)經(jīng)營。期限風險，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方在形成規(guī)模經(jīng)營之前都會投入大量的資金用于購置機械設備、引入先進的科學技術、建設必要的基礎設施等。但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出具有周期性，投資回收期限相對較長，如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限過短和流轉(zhuǎn)租金不夠穩(wěn)定，則不僅會提高生產(chǎn)成本，而且會導致其不愿在土地規(guī)模經(jīng)營方面進行長期投入。

3）地方政府方面。糧食安全風險，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方往往為了追求短期效益，對土地進行過度開發(fā)，種糧利潤過低會導致有些農(nóng)戶從利益出發(fā)，從事收益較高的蔬菜水果、花卉苗木種植或水產(chǎn)畜牧養(yǎng)殖，主糧種植面積的減少將會導致糧食產(chǎn)量下降，過度開發(fā)和改變土地用途都會威脅糧食安全。公信力危險，基層政府有時為了招商引資，通過優(yōu)惠的鼓勵政策吸引相關企業(yè)，如果引進企業(yè)不能及時足額發(fā)放租金，農(nóng)戶就會要求政府擔責，造成基層政府與農(nóng)民關系緊張［3］。

2.2 存在矛盾

1）干勁十足與啟動資金困難之間的矛盾。目前，大部分村集體資產(chǎn)負債，在暫時無項目和無資金帶動的情況下，甚至土地流轉(zhuǎn)和前期基本投入的費用都需要借貸，但是金融機構(gòu)貸款只面向個人且數(shù)量有限，導致即使群眾土地流轉(zhuǎn)意愿強烈也不能形成流轉(zhuǎn)的規(guī)?；２糠只鶎痈刹繉椖炕蛸Y金有“等靠要”的思想，缺乏主動性。2）地區(qū)發(fā)展不平衡的矛盾。沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于非農(nóng)務工和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)積極性偏高；平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于部分農(nóng)戶依靠自耕自足，流轉(zhuǎn)的土地多是劣質(zhì)、不宜種植或者基礎設施欠缺；山地鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于特色果業(yè)發(fā)展已成規(guī)模且糧食作物種植較少，與前2 個地區(qū)又有明顯不同。3）部分農(nóng)戶觀念陳舊、技能落后與土地適度規(guī)模發(fā)展之間的矛盾。部分農(nóng)民甚至基層干部仍受“小農(nóng)”思想影響，對農(nóng)業(yè)發(fā)展前景缺乏足夠認識，對高效農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)缺乏了解，再加上所掌握的技能水平有限，未能完成由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。4）集體利益與個人利益之間的矛盾。集體經(jīng)營中，農(nóng)戶雖然以入股形式加入，但是基本上都是保底分紅的形式，即使經(jīng)營虧損也必須保證農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)費用，盈利要給入股農(nóng)戶分紅，經(jīng)營風險完全由集體承擔，易產(chǎn)生新的集體債務。5）基礎設施配套薄弱與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的矛盾。目前，贛榆區(qū)部分農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎設施比較薄弱，部分村田間主要進出道路還不完善，影響了糧食等物資和農(nóng)業(yè)機械的運輸；部分村的電灌、水渠等水利設施落后，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營；大部分村缺少配套農(nóng)業(yè)用地，致使農(nóng)機用具無處存放，糧食沒有烘干和儲存場所。6）現(xiàn)實收益與預期收益之間的矛盾。目前，發(fā)展以稻麥糧食種植為主的規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)過測算，每667 m2收入在200～300 元，收入對于村集體來說杯水車薪，而且一旦遇到災害可能虧損嚴重。而土地的招商引資和項目引進并非一朝一夕，高效農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展只是處于探索階段，技術和能力尚未成型，土地效益增大尚有距離。7）村集體經(jīng)濟水平與開展土地適度規(guī)模經(jīng)營意愿之間的矛盾。目前，大部分村集體都沒有額外收入且背負債務，因此在這樣的村集體進行土地適度規(guī)模經(jīng)營的意愿高漲。但是對于擁有村集體收入的村莊來說，目前土地適度規(guī)模經(jīng)營的收益并不可觀且需投入大量精力和財力，長效收益并不明朗，因此相對而言意愿并不強烈，處于觀望狀態(tài)。

3 贛榆區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的對策出路

3.1 保護農(nóng)民土地權(quán)益，提升土地規(guī)?；?jīng)營意愿

保障農(nóng)戶出租土地的利益是進行土地流轉(zhuǎn)的關鍵，農(nóng)戶只有在土地流轉(zhuǎn)中獲得直接和穩(wěn)定的受益，能夠解決基本生活、醫(yī)療和養(yǎng)老等主要問題，才會有意愿將土地流轉(zhuǎn)，從而參與土地規(guī)模化經(jīng)營。1）出臺政策保障。根據(jù)地方發(fā)展實際，由基層政府出臺土地流轉(zhuǎn)的市場指導價格，形成規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)程序，為土地規(guī)模化經(jīng)營奠定政策基礎。2）強化類別扶持。推進土地規(guī)模化經(jīng)營要在地方發(fā)展的基礎上，以農(nóng)戶利益為核心。沿海富裕地區(qū)整村推進效果更好，平原地區(qū)需要因勢利導。重點扶持村莊中的經(jīng)濟能人、種田大戶進行適度規(guī)模經(jīng)營，形成規(guī)模效益，從而帶動其他農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，促進土地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展［4］。3）完善社會保障。完善農(nóng)村社會保障體系，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、大病救助、再就業(yè)等社會保障制度，使離開土地的農(nóng)民基本生活得到有效保障。明確農(nóng)民社會保障制度的繳費構(gòu)成，可以采取個人繳費、集體補助、政府補貼的形式構(gòu)成保險基金。

3.2 完善配套政策設施，降低土地規(guī)?；?jīng)營風險

1）要加強農(nóng)業(yè)配套。重點提升農(nóng)田水利基礎設施建設，增大對田間道、溝渠等設施的建設力度，提高基礎化設施配備程度。適度規(guī)模種植和收割需要使用大型農(nóng)用設備，也需要相應場地堆放和晾干烘曬。2）創(chuàng)新金融支持機制。農(nóng)業(yè)受自然和市場影響較大，屬于高風險產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)?；?jīng)營后更是放大了這種風險。對此，應建立配套的財政支持機制，發(fā)揮示范指導作用，在資金安排和項目規(guī)劃方面適當傾斜；構(gòu)建多元的農(nóng)村金融服務體系，豐富農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險品種，加大對農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)田水利、農(nóng)村基礎設施建設等方面的信貸投入力度，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村對大量資金的需求。此外，政府要做好保障工作，一方面優(yōu)化服務為金融機構(gòu)免去貸款的后顧之憂，另一方面要加大農(nóng)業(yè)保險的推廣力度，可以由政府牽頭，聯(lián)合保險公司、種糧大戶、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村金融機構(gòu)等單位共同協(xié)商具體保險款項，維護各方經(jīng)濟利益。

3.3 強化監(jiān)督管理機制，促進土地規(guī)?；?jīng)營發(fā)展

1）嚴格執(zhí)行土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，確保土地產(chǎn)權(quán)得到有效保護。各級政府應充分宣傳并監(jiān)督貫徹土地產(chǎn)權(quán)的相關法律法規(guī)，明晰集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保等權(quán)益，保障農(nóng)戶的土地權(quán)益。2）健全土地管理機制。地方政府通過建立合法的土地管理制度，避免不規(guī)范交易行為的產(chǎn)生，約束企業(yè)和農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)行為，保護流轉(zhuǎn)雙方利益，重點加強對流轉(zhuǎn)后土地的監(jiān)管，確保不出現(xiàn)土地非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象，適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局農(nóng)業(yè)發(fā)展［5］。3）加強農(nóng)業(yè)生態(tài)的維護。農(nóng)作物種植的種類和產(chǎn)量對于生態(tài)環(huán)境的依賴程度很大，尤其是農(nóng)作物的產(chǎn)出質(zhì)量。地方政府是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀調(diào)控者，要擅于利用科學技術，加強對土地的復墾和土壤恢復，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進行綜合評估和度量，保證生態(tài)環(huán)境的健康性。

4 結(jié)語

土地規(guī)模化經(jīng)營是農(nóng)村改革的基本方向，是我國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。土地規(guī)?；?jīng)營能實現(xiàn)土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，在探索發(fā)展土地規(guī)?；?jīng)營的實踐中，不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效和推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。