王維娜

（遼寧經(jīng)緯測繪規(guī)劃建設(shè)股份有限公司，遼寧沈陽 110000）

為了合理使用土地資源，節(jié)約集約利用土地，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀，我國先后出臺若干法律法規(guī)，土地確權(quán)登記就是其中之一。土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，簡稱確權(quán)，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。土地確權(quán)登記的意義簡而言之就保障土地物權(quán)，保護(hù)各方利益，促進(jìn)土地資源合理可持續(xù)利用。特殊用地的土地確權(quán)登記工作十分重要，特殊用地用途、服務(wù)保障與國家利益、老百姓的利益也是息息相關(guān)，本文通過分析特殊用地土地確權(quán)登記發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題等，提出有效的措施對策，提高工作效率，保障特殊用地能夠合理使用，高效利用。

一、特殊用地定義簡述

所謂特殊用地即風(fēng)景名勝、軍事設(shè)施、涉外、宗教、監(jiān)教、殯葬等其他有特殊用途的土地。其中風(fēng)景名勝用地是指名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺址等景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地；軍事設(shè)施用地是指專門用于軍事目的的設(shè)施用地；涉外用地是指外國政府及國際組織駐華使館、辦事處等用地；宗教用地是指專門用于宗教活動的廟宇、寺院、道觀、教堂等宗教自用地；監(jiān)教用地是指監(jiān)獄、看守所、勞改場、勞教所、戒毒所等用地；墓葬用地是指陵園、墓地、殯葬場所附屬設(shè)施用地。特殊用地根據(jù)使用現(xiàn)狀情況，分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三大類土地管理用途。

二、特殊用地土地確權(quán)現(xiàn)狀及問題淺析

實(shí)際工作中，特殊用地因其特殊性，加之年代久遠(yuǎn)，管理粗放，存在一些歷史遺留問題，產(chǎn)權(quán)糾紛，資料信息不完整、不齊全，重新勘測定界難度較大等難題，造成特殊用地土地確權(quán)工作難上加難。

1.歷史遺留問題較多，產(chǎn)權(quán)不明晰

特殊用地與農(nóng)村用地、城市用地等區(qū)別較大，有著其自身的獨(dú)特性。一些風(fēng)景名勝、軍事設(shè)施、宗教、監(jiān)教等用地，獲取使用權(quán)的初始年代較早，當(dāng)時普遍粗放管理模式與現(xiàn)在政策要求差別大，雖然擁有土地使用證明或者權(quán)屬登記資料，但是因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)，現(xiàn)狀、土地用途、四界位置等變化較大，變更過程資料嚴(yán)重缺失。有些特殊用地管理粗放，部分土地長期閑置撂荒，被周邊農(nóng)民開墾利用并逐漸形成耕地，在全面調(diào)查工作中被認(rèn)定為穩(wěn)定耕地，產(chǎn)生權(quán)屬爭議糾紛的問題也比較多。

2.管粗放，現(xiàn)狀實(shí)際用途變化較大

特殊用地在現(xiàn)狀管理中一般分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，因其特殊性，存在管理粗放，監(jiān)管不嚴(yán)等問題，造成現(xiàn)狀實(shí)際用途與批準(zhǔn)、登記用途變化較大，面積、位置突破規(guī)劃批復(fù)的問題也較普遍，年代越早，此類問題越突出。例如一些宗教用地，存在私自改變土地用途，增建新的廟宇、房屋等，不斷蠶食周邊林地，擴(kuò)充面積等問題，也有在監(jiān)教用地農(nóng)用地上建養(yǎng)殖棚、挖坑塘等現(xiàn)象，還有將未利用地開墾成耕地等問題?，F(xiàn)狀用途與登記用途差異大，影響特殊用地土地確權(quán)的認(rèn)定。

3.因特殊性，資料收集測繪、影像資料獲取難度較大

有些特殊用地未按新的不動產(chǎn)登記要求進(jìn)行勘界、埋樁和換證工作，使用界限、面積、位置等信息只是在紙面上有記載，記錄信息比較簡單，不夠詳細(xì)全面，所以信息無法落到不動產(chǎn)登記平臺進(jìn)行特殊的保密管理，也不滿足現(xiàn)狀土地確權(quán)發(fā)證的要求。重新收集資料、勘測定界實(shí)施難度較大，例如特殊用地中風(fēng)景名勝用地，一般四界范圍較大，地形復(fù)雜，勘測定界工作需要遙感影像、無人機(jī)加人工實(shí)地核實(shí)等方式來確認(rèn)，工作量較大，耗費(fèi)人力物力也較大；還有一些涉密用地，不允許勘測、拍攝影像以及收集相關(guān)資料，只能依靠傳統(tǒng)的管理臺賬，無法實(shí)時掌握資源的分布、數(shù)量、權(quán)利狀況等用地信息，致使土地確權(quán)登記工作實(shí)施難度加大。

三、特殊用地土地確權(quán)工作創(chuàng)新管理建議

特殊用地是重要的資源,也是寶貴的資產(chǎn)。依法確權(quán)維權(quán)，息紛止?fàn)?；依?guī)開展現(xiàn)代化確權(quán)登記，已成為亟待解決的重大任務(wù)。

1.加強(qiáng)信息化管理手段

隨著國家對各類土地資源管理的加強(qiáng)，以及合理利用每一寸土地的國情需要，管好用好特殊用地，也是土地制度深化改革的重大突破。建議借助第三次全國國土調(diào)查成果進(jìn)一步校準(zhǔn)資源數(shù)量規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)和保障態(tài)勢，強(qiáng)化信息化管理手段，建立并復(fù)制國土空間基礎(chǔ)信息平臺、不動產(chǎn)管理平臺相關(guān)的信息化服務(wù)功能，保持地籍檔案的現(xiàn)勢性,及時反映土地在使用過程中所發(fā)生的權(quán)屬和地類變化，實(shí)現(xiàn)特殊土地的統(tǒng)計(jì)分析、實(shí)時掌控等資源變化，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，還可以制定切實(shí)可行的土地資源盤活計(jì)劃，進(jìn)行一定范圍內(nèi)的資源調(diào)配，既體現(xiàn)對土地資源的節(jié)約集約利用，更為提升土地資源高效利用打通渠道。

2.加大工作力度，做好協(xié)調(diào)工作

特殊用地土地確權(quán)工作實(shí)施難度比較大，有的涉及對象比較敏感，也有涉密的，有些特殊用地涉及管轄部門較多，要充分做好溝通協(xié)調(diào)工作，加大工作力度，條件允許情況下，盡量收集詳細(xì)的資料，包括權(quán)屬變更過程資料、四界位置、范圍面積等信息資料，為開展特殊用地土地確權(quán)工作奠定基礎(chǔ)。

3.做好涉密管理工作

積極運(yùn)用衛(wèi)星遙感、地理信息、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，在此基礎(chǔ)上圍繞平臺建設(shè)、系統(tǒng)完善升級、數(shù)據(jù)整合、信息拓展應(yīng)用與有條件共享方面進(jìn)行特殊用地信息化的創(chuàng)新升級管理，在提高特殊用地動態(tài)監(jiān)測能力的同時，做好涉密管理工作，確保特殊用地各類信息的安全，這對強(qiáng)化特殊土地資源剛性管控，保障信息化數(shù)據(jù)安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。