□王禎軍

（遼寧師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連116029）

國(guó)務(wù)院2019 年4 月公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”），首次以行政法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“穩(wěn)評(píng)”）的法制化，明確將穩(wěn)評(píng)作為重大行政決策的必經(jīng)程序。雖然公眾參與、專(zhuān)家論證、合法性審查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都是重大行政決策的前置程序，但依據(jù)《條例》，穩(wěn)評(píng)的內(nèi)容涵蓋公眾參與、專(zhuān)家論證、合法性審查。如果這些環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，必然導(dǎo)致重大行政決策缺乏科學(xué)性和合法性，直接或間接影響到社會(huì)穩(wěn)定。所以，穩(wěn)評(píng)是做出重大行政決策需要重點(diǎn)考慮的程序。風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)應(yīng)當(dāng)是決策者在做出決策時(shí)一以貫之的意識(shí)，這一點(diǎn)在《條例》第22條第1款中得到體現(xiàn)。雖然該條只是規(guī)定對(duì)“可能”對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的重大行政決策的實(shí)施“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行穩(wěn)評(píng)，但《條例》第3 條規(guī)定的“重大行政決策事項(xiàng)”涵蓋的事項(xiàng)，均屬于“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的”重大事項(xiàng)，都不可避免地會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。穩(wěn)評(píng)是決策機(jī)關(guān)做出重大行政決策的關(guān)鍵程序。盡管在最初的制度設(shè)計(jì)上，以追求“利害”關(guān)系為目的的穩(wěn)評(píng)為重大行政決策提供的判斷標(biāo)準(zhǔn)與法治的價(jià)值似乎存在相斥之嫌[1](p113-130)，但“公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通”已經(jīng)成為穩(wěn)評(píng)不可缺少的要素。如果能夠通過(guò)有效的手段充分發(fā)揮這一要素的價(jià)值功能，突出其在穩(wěn)評(píng)中的關(guān)鍵作用，并依托其對(duì)穩(wěn)評(píng)進(jìn)行價(jià)值改造，就有望推動(dòng)穩(wěn)評(píng)的法治化變革。在信息化發(fā)展的新階段，大數(shù)據(jù)在人民生活、商業(yè)活動(dòng)、社會(huì)治理等領(lǐng)域發(fā)揮的作用不斷凸顯，已經(jīng)成為改變“政府與公民關(guān)系的方法”[2](p9)，成為開(kāi)展穩(wěn)評(píng)和做出重大行政決策時(shí)必不可少的一項(xiàng)重要參考工具。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》指出，建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制。決策機(jī)關(guān)做出重大行政決策的進(jìn)程中，所考慮的各項(xiàng)因素離不開(kāi)大數(shù)據(jù)，作為必經(jīng)程序的穩(wěn)評(píng)也必須依托于大數(shù)據(jù)。另外，“大數(shù)據(jù)語(yǔ)境下，評(píng)估政府決策質(zhì)效的客觀(guān)工具，也應(yīng)然要嵌入大數(shù)據(jù)特征和功能，助推評(píng)估工具模式創(chuàng)新”[3](p129-136)。盡管學(xué)界關(guān)于大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵目前未有一致的界定，但“大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測(cè)”[2](p16)，其為風(fēng)險(xiǎn)治理提供了變革的契機(jī)是不爭(zhēng)的事實(shí)。烏爾里希·貝克在研究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)曾指出，人類(lèi)社會(huì)在工業(yè)化以后面臨的風(fēng)險(xiǎn)大多源于重大行政決策，當(dāng)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人們更多地會(huì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)決策者們的決策行為[4](p3-10)。大數(shù)據(jù)“把數(shù)學(xué)算法運(yùn)用到海量的數(shù)據(jù)上來(lái)預(yù)測(cè)事情發(fā)生的可能性”[2](p16)，通過(guò)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素模型庫(kù)的搭建實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素?cái)?shù)據(jù)化的處理操作，即根據(jù)分類(lèi)算法的原理，依據(jù)社會(huì)矛盾所包含的事實(shí)特征，基于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)所明確的各項(xiàng)構(gòu)成要件特征，圍繞決策受眾的基本意愿，由數(shù)據(jù)科學(xué)上的算法將社會(huì)矛盾分類(lèi)至特定風(fēng)險(xiǎn)模型中，可以分析評(píng)估重大行政決策可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其概率，提出風(fēng)險(xiǎn)化解措施。這一功能使大數(shù)據(jù)能夠以海量數(shù)據(jù)深度分析以彌補(bǔ)依靠公眾參與方式進(jìn)行小數(shù)據(jù)分析在數(shù)量和質(zhì)量上的不足，增強(qiáng)穩(wěn)評(píng)的民主性和風(fēng)險(xiǎn)治理工具的功能，避免重大行政決策引發(fā)社會(huì)沖突特別是群體性事件的發(fā)生。

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其本質(zhì)特征

發(fā)端于2005 年“遂寧實(shí)踐”的穩(wěn)評(píng)，是指在制定或?qū)嵤┦玛P(guān)人民群眾利益的重大行政決策前，對(duì)由此帶來(lái)的影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。其本質(zhì)上是通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)、解釋風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)溝通的過(guò)程，把風(fēng)險(xiǎn)控制于可以接受的范圍。穩(wěn)評(píng)旨在摸清和掌握行政決策受眾的基本意愿，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、專(zhuān)家座談等程序，評(píng)估因做出重大行政決策可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其可能性，并有針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)防控措施。因?qū)ν七M(jìn)重大行政決策實(shí)施、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用，穩(wěn)評(píng)在全國(guó)得以迅速推廣。2007年，上海、江蘇、北京、山東等省區(qū)市相繼出臺(tái)一系列有關(guān)穩(wěn)評(píng)的規(guī)范性文件，穩(wěn)評(píng)在全國(guó)多地的重大行政決策中陸續(xù)得到推崇。2012年，《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（中辦發(fā)〔2012〕2 號(hào)）的發(fā)布，標(biāo)志著穩(wěn)評(píng)步入規(guī)范化、制度化的軌道。2016年，四川省政府以政府規(guī)章的形式頒布實(shí)施的《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》①2010 年12 月，四川省頒布了《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》。使穩(wěn)評(píng)在地方層面出現(xiàn)了法制化的傾向。2017年，黨的十九大報(bào)告提出要“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”，為推動(dòng)穩(wěn)評(píng)法制化做出了政策指引。2019 年4 月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《重大行政決策程序暫行條例》，將“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”予以單列，意味著穩(wěn)評(píng)正式邁入了法制化的發(fā)展階段。

然而，穩(wěn)評(píng)的法制化并不必然意味著穩(wěn)評(píng)實(shí)現(xiàn)了法治化。如學(xué)者所言，法律的評(píng)判是關(guān)于“是與非”的判斷，訴諸正義、公平、民主、自由等基本價(jià)值所構(gòu)建的規(guī)范主義框架，而穩(wěn)評(píng)說(shuō)到底是一種“利與害”的判斷。盡管是非和利害是兩種不同的價(jià)值維度，兩者的權(quán)衡有時(shí)候在結(jié)果上會(huì)趨向一致，但并非總是如此。而用“利與害”壓倒“是與非”恰恰是穩(wěn)評(píng)最初的邏輯，這難免會(huì)對(duì)法治形成侵蝕乃至擠壓[1](p113-130)。要確保穩(wěn)評(píng)符合法治的價(jià)值，通過(guò)穩(wěn)評(píng)實(shí)現(xiàn)重大行政決策“利與害”和“是與非”兩種價(jià)值維度趨于一致，關(guān)鍵是要在穩(wěn)評(píng)和法治所追求的價(jià)值中找尋“公約數(shù)”，通過(guò)發(fā)揮“公約數(shù)”的功能緩解兩者的張力，推動(dòng)穩(wěn)評(píng)的法治化。

文明的社會(huì)狀態(tài)內(nèi)含民主、法治、人權(quán)等要素。其中，法治意味著“良法善治”，良法蘊(yùn)含著“體現(xiàn)人民意志”這一民主的要素，人權(quán)保護(hù)既是善治的內(nèi)容也是衡量善治的價(jià)值尺度。在理論上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模式可分為兩種：一種是堅(jiān)持實(shí)證主義的精神，通過(guò)科學(xué)技術(shù)與數(shù)學(xué)模型建構(gòu)指標(biāo)體系；一種是秉持建構(gòu)主義學(xué)說(shuō)[1](p113-130)，認(rèn)為“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)質(zhì)是為了維持社會(huì)正常秩序，通過(guò)將決策可能進(jìn)行的利益分配與利益調(diào)整中的損益強(qiáng)度和損益分布，以及由此波及和影響的行政關(guān)系人的配合、容忍或觀(guān)望、反對(duì)等的承受狀況進(jìn)行檢測(cè)和推演，對(duì)決策承受者的心理行為反應(yīng)進(jìn)行的預(yù)判”[5](p304)，試圖從“人們會(huì)認(rèn)為哪些社會(huì)事實(shí)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或者哪些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成重大威脅”中尋求答案[6](p136-144)。顯然，“建構(gòu)主義的評(píng)估模式更加注重探尋公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀(guān)感知，將公眾參與到評(píng)估中來(lái)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[7](p13)。從這個(gè)意義上講，穩(wěn)評(píng)的質(zhì)量高低主要取決于識(shí)別利益相關(guān)者的準(zhǔn)確度、利益相關(guān)者的參與度以及內(nèi)心意愿表達(dá)的真實(shí)性。對(duì)利益相關(guān)者的識(shí)別越準(zhǔn)確、利益相關(guān)者參與穩(wěn)評(píng)的人數(shù)越多、表達(dá)的意愿越真實(shí)，穩(wěn)評(píng)的效果就越好?？梢?jiàn)，與秉持實(shí)證主義精神，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系分析風(fēng)險(xiǎn)的模式相比，穩(wěn)評(píng)旨在摸清和掌握行政決策受眾的基本意愿，最終判斷的是人的內(nèi)心感知、思想態(tài)度和立場(chǎng)。因此，穩(wěn)評(píng)是否有效取決于是否廣泛吸納公眾意見(jiàn)和建議，探尋真實(shí)民意?！扒∏∈怯捎诳茖W(xué)方法在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的缺陷——專(zhuān)家存在學(xué)科慣性并容易被利益掣肘、風(fēng)險(xiǎn)歸因理論和風(fēng)險(xiǎn)界定方法存在局限性、科學(xué)評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估模型的刻板性、科學(xué)評(píng)估過(guò)程中專(zhuān)家與公眾獲取信息的不對(duì)稱(chēng)性等，才促使穩(wěn)評(píng)轉(zhuǎn)向了以公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通為中心的建構(gòu)主義”[8](p118-125)。為達(dá)此目的而進(jìn)行的公眾參與、專(zhuān)家論證，解決的主要是行政決策的民主性和權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題（如表達(dá)自由、正當(dāng)程序的權(quán)利），使穩(wěn)評(píng)顯示出作為重大行政決策中“民主和權(quán)利保護(hù)裝置”的色彩。因此，盡可能完善穩(wěn)評(píng)中的民主和權(quán)利保護(hù)機(jī)制，突出穩(wěn)評(píng)所體現(xiàn)的行政決策民主化與權(quán)利保護(hù)的價(jià)值，是推進(jìn)穩(wěn)評(píng)法治化的重要路徑，這給了大數(shù)據(jù)發(fā)揮功能的空間。

二、大數(shù)據(jù)在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的作用

IBM 公司將大數(shù)據(jù)的功能概括為具有“4V”特點(diǎn)：數(shù)據(jù)數(shù)量巨大（Volume）、數(shù)據(jù)類(lèi)型多樣（Variety）、數(shù)據(jù)處理高速（Velocity）、數(shù)據(jù)分析精確（Veracity）[9]?？疾齑髷?shù)據(jù)的特點(diǎn)及功能不難發(fā)現(xiàn)，“大數(shù)據(jù)不僅可以在問(wèn)題出現(xiàn)階段識(shí)別潛藏在民意中的社會(huì)問(wèn)題，還可以預(yù)測(cè)公共危機(jī)的爆發(fā)，譬如，自然災(zāi)害、工業(yè)污染、疾病暴發(fā)等城市中的公共安全問(wèn)題”[10](p161-168)。因此，大數(shù)據(jù)可以增強(qiáng)重大行政政策的前瞻性，防患于未然。這一功能和穩(wěn)評(píng)欲實(shí)現(xiàn)的目的是一致的。與傳統(tǒng)環(huán)境評(píng)估和重大項(xiàng)目建設(shè)評(píng)估所不同，穩(wěn)評(píng)的復(fù)雜性體現(xiàn)在“更多面臨著復(fù)雜社會(huì)個(gè)體心理與行為動(dòng)態(tài)性的挑戰(zhàn)，而這一挑戰(zhàn)在當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下表現(xiàn)得更加突出”[11](p78-85)。由于大數(shù)據(jù)的功能優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為分析數(shù)據(jù)的廣度、深度、速度和準(zhǔn)度，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)深度挖掘海量數(shù)據(jù)背后動(dòng)態(tài)變化的任一個(gè)體的行為軌跡，為增強(qiáng)穩(wěn)評(píng)的民主性和高效性提供了工具。

（一）以海量數(shù)據(jù)分析輔助公民參與，彌補(bǔ)分析的不足

法治的實(shí)現(xiàn)以民主為基礎(chǔ)，“只有民主才能保證法治符合人民的普遍利益”[12](p51)?！稐l例》第6 條規(guī)定，“作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循民主決策原則，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，保障人民群眾通過(guò)多種途徑和形式參與決策”。小數(shù)據(jù)時(shí)代，利用傳統(tǒng)的抽樣和采樣調(diào)查的方法，所收集的信息有限，很難實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛參與。大數(shù)據(jù)為人們的生活創(chuàng)造了前所未有的可量化的維度。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公民參與的內(nèi)涵因?yàn)閿?shù)據(jù)的豐富而變得豐富，不僅包括線(xiàn)上、線(xiàn)下的主動(dòng)參與，同時(shí)也包括個(gè)人同意使用個(gè)人信息的“數(shù)據(jù)參與”，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)的收集和分析，大數(shù)據(jù)成為真正撬動(dòng)個(gè)人內(nèi)心和行為的撬棍。在規(guī)范層面，穩(wěn)評(píng)的對(duì)象只有涵蓋所有利益相關(guān)者，且所有利益相關(guān)者表達(dá)的意見(jiàn)和訴求符合其真實(shí)心理，并假定這種心理在穩(wěn)評(píng)過(guò)程和重大行政決策實(shí)施過(guò)程中保持基本穩(wěn)定的情況下，穩(wěn)評(píng)的結(jié)果才具有準(zhǔn)確性和可靠性。但在實(shí)踐中，因決策滋生的風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和傳播渠道日益復(fù)雜，不確定性特征和連鎖反應(yīng)趨勢(shì)加劇，個(gè)人訴求多元，各種風(fēng)險(xiǎn)信息交織，很難準(zhǔn)確劃定利益相關(guān)者的范圍，加之個(gè)人心理的善變性，使穩(wěn)評(píng)的理想狀態(tài)很難實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)穩(wěn)評(píng)采集數(shù)據(jù)著重樣本信息的不足，通過(guò)算法對(duì)數(shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的大數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，深度挖掘與重大行政決策直接相關(guān)、間接相關(guān)、潛在相關(guān)、可能相關(guān)的所有數(shù)據(jù)信息，譬如每個(gè)人的家庭背景、教育背景、個(gè)人喜好、經(jīng)歷和閱歷、處理問(wèn)題的習(xí)慣方式等數(shù)據(jù)信息，為算法設(shè)計(jì)深層次分析隱藏在數(shù)據(jù)中的個(gè)人主觀(guān)心理動(dòng)態(tài)、行為偏好，以及民意的反映和發(fā)展趨勢(shì)開(kāi)辟了空間。大數(shù)據(jù)技術(shù)注重收集提煉社會(huì)方方面面的數(shù)據(jù)，可以使收集分析的數(shù)據(jù)涵蓋重大行政決策所涉及的所有對(duì)象，能夠盡可能地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評(píng)分析的數(shù)據(jù)包含更多人的信息，更加強(qiáng)調(diào)公民的現(xiàn)實(shí)參與與網(wǎng)絡(luò)世界的深度融合。因此，大數(shù)據(jù)通過(guò)實(shí)現(xiàn)公民“數(shù)據(jù)參與”的普遍性提高了公民參與穩(wěn)評(píng)的民主性。

（二）實(shí)現(xiàn)對(duì)非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的分析，增強(qiáng)決策的民主性和穩(wěn)評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確度

個(gè)人自由表達(dá)內(nèi)心的真實(shí)意愿是實(shí)現(xiàn)民主的基礎(chǔ)。穩(wěn)評(píng)的民主性不僅體現(xiàn)在參與穩(wěn)評(píng)公眾的數(shù)量，更重在參與穩(wěn)評(píng)公眾的意見(jiàn)的真實(shí)表達(dá)，以及對(duì)利益相關(guān)者的感知、心理和立場(chǎng)的動(dòng)態(tài)把握。穩(wěn)評(píng)的目的是評(píng)估因重大行政決策可能導(dǎo)致的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，即便所有的利益相關(guān)者都參與了穩(wěn)評(píng)，如果參與者不真實(shí)表達(dá)意志，不能及時(shí)掌握他們隨時(shí)可能發(fā)生變化的心理、感知和立場(chǎng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評(píng)的目的也無(wú)濟(jì)于事。利益相關(guān)者往往基于個(gè)人主觀(guān)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、利害分辨和價(jià)值判斷即風(fēng)險(xiǎn)感知來(lái)決定是否采取影響社會(huì)穩(wěn)定的行動(dòng)。當(dāng)然，利益相關(guān)者的心理活動(dòng)是不斷變化的，其態(tài)度和價(jià)值立場(chǎng)經(jīng)常是不穩(wěn)定的?！斑@些立場(chǎng)的系列光譜包含著強(qiáng)烈反對(duì)、溫和反對(duì)、中立、溫和支持，直至強(qiáng)烈支持。通過(guò)公共決策過(guò)程中信息告知、協(xié)商、卷入、談判、公民主導(dǎo)等方式的不斷強(qiáng)化，在決策過(guò)程的包容性、開(kāi)放性、互動(dòng)性等作用下，相關(guān)群體的利益認(rèn)知、偏好和立場(chǎng)都是可變的?！盵13]因此，影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性形成了穩(wěn)評(píng)的不確定性問(wèn)題，如果沒(méi)有合適的方法來(lái)處理這些問(wèn)題，評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性將會(huì)受到影響，最終影響重大行政決策。傳統(tǒng)的穩(wěn)評(píng)方法無(wú)法處理如此大量且不規(guī)則的“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”。個(gè)體的感知和情緒等心理層面的因素必然千差萬(wàn)別且大部分存在這樣那樣的波動(dòng)，具有典型的非線(xiàn)性特征，恰恰是這些具有非線(xiàn)性的因素在穩(wěn)評(píng)中是最為重要的評(píng)測(cè)方向，它們決定了利益相關(guān)者對(duì)重大行政決策的接受程度以及采取對(duì)抗行動(dòng)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能性?；诜€(wěn)評(píng)工作的現(xiàn)實(shí)，為了適應(yīng)信息時(shí)代和轉(zhuǎn)型期的社會(huì)發(fā)展，需要探索和嘗試新的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，替代現(xiàn)有的穩(wěn)評(píng)工具方法，深度、快速采集和發(fā)現(xiàn)全體而非樣本數(shù)據(jù)信息背后的隱形信息，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)感知下的行為軌跡，達(dá)到分析結(jié)論無(wú)限接近真實(shí)社會(huì)狀態(tài)的目的。大數(shù)據(jù)為解決穩(wěn)評(píng)中的“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”分析提供了重要的工具和方法。隨著智能手機(jī)和可移動(dòng)計(jì)算設(shè)備的出現(xiàn)，個(gè)人的位置、行為甚至身體生理數(shù)據(jù)的變化都成為可被記錄和分析的數(shù)據(jù)。在技術(shù)層面，“每一個(gè)數(shù)據(jù)都被視為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，無(wú)限次地與網(wǎng)絡(luò)間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)形成裂變式傳播路徑，其間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的無(wú)限可能性”[11](p78-85)。對(duì)于這一動(dòng)態(tài)變化，“發(fā)掘數(shù)據(jù)價(jià)值，政府征服數(shù)據(jù)海洋的‘動(dòng)力’就是云計(jì)算”[2](p1)。以云計(jì)算作為信息存儲(chǔ)、分享和挖掘的手段，能夠有效地將海量、高速、多變的終端數(shù)據(jù)存儲(chǔ)起來(lái)，并隨時(shí)進(jìn)行計(jì)算和分析。通過(guò)云計(jì)算實(shí)現(xiàn)對(duì)大數(shù)據(jù)的分析、預(yù)測(cè)，使海量數(shù)據(jù)釋放出更多的價(jià)值，透過(guò)大數(shù)據(jù)探析利益相關(guān)者的真實(shí)心理、態(tài)度和立場(chǎng)，能夠充分掌握影響相關(guān)利益群體風(fēng)險(xiǎn)感知狀況的各種因素，通過(guò)增強(qiáng)穩(wěn)評(píng)公眾參與的實(shí)質(zhì)民主，提高穩(wěn)評(píng)結(jié)論的準(zhǔn)確度，為重大行政決策提供更可靠的咨詢(xún)。

（三）增強(qiáng)大數(shù)據(jù)的算法，提高決策的科學(xué)性

從以往的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐來(lái)看，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評(píng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)的把握，實(shí)踐中通常采用實(shí)地調(diào)查，包括問(wèn)卷、訪(fǎng)談、走訪(fǎng)利益相關(guān)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，公開(kāi)聽(tīng)證、專(zhuān)家或決策者協(xié)商討論對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)打分。通過(guò)已經(jīng)確立的公式計(jì)算，根據(jù)計(jì)算結(jié)果所處的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，判斷風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別。這種風(fēng)險(xiǎn)分析方法實(shí)質(zhì)上是要素比較法、數(shù)值排序法的評(píng)估應(yīng)用，容易受到參與評(píng)估專(zhuān)家和決策者的經(jīng)驗(yàn)、理論、假設(shè)和價(jià)值觀(guān)等思維的影響，也難免受到來(lái)自?xún)?nèi)部的人為干擾?！案顚哟蔚脑u(píng)估手段主要是指數(shù)評(píng)價(jià)，依托于評(píng)價(jià)模型和指標(biāo)體系，按一定規(guī)則通過(guò)抽取數(shù)據(jù)納入模型而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別的目的。此類(lèi)數(shù)據(jù)來(lái)源集中體現(xiàn)在二手報(bào)告資料、問(wèn)卷、量表、質(zhì)性訪(fǎng)談等途徑，同樣面臨信度、效度的測(cè)量誤差，該環(huán)節(jié)中指標(biāo)體系的選擇與確定頗具爭(zhēng)議”[11](p78-85)?？傮w而言，基于傳統(tǒng)“經(jīng)驗(yàn)式”路徑的技術(shù)相對(duì)滯后，由于使用數(shù)據(jù)的局部性、片面性、階段性決定了評(píng)估結(jié)果的片面性和滯后性，即便不存在人為操縱的問(wèn)題，穩(wěn)評(píng)通常也會(huì)因數(shù)據(jù)不全、不準(zhǔn)、分析不透，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)“評(píng)不全”“評(píng)不準(zhǔn)”“評(píng)不深”，削弱了穩(wěn)評(píng)的科學(xué)性。與傳統(tǒng)穩(wěn)評(píng)方法相比，分析大數(shù)據(jù)使用的云計(jì)算比傳統(tǒng)抽樣調(diào)查的算法的技術(shù)性強(qiáng)，復(fù)雜性高，精確性強(qiáng)，能夠?yàn)闆Q策提供強(qiáng)有力的輔助和參考?！按髷?shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨使人類(lèi)第一次有機(jī)會(huì)和條件，在非常多的領(lǐng)域和非常深入的層次獲得和使用全面數(shù)據(jù)、完整數(shù)據(jù)和系統(tǒng)數(shù)據(jù)，深入探索現(xiàn)實(shí)世界的規(guī)律，獲取過(guò)去不可能獲取的知識(shí)?！盵2](p5)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評(píng)的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)化驅(qū)動(dòng)，即對(duì)導(dǎo)致影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素實(shí)施的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可計(jì)算化。在實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)化這一目標(biāo)過(guò)程中，所采用的主要研究手段應(yīng)當(dāng)是尋求風(fēng)險(xiǎn)因素與定量數(shù)據(jù)間的融合點(diǎn)與連接點(diǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)因素與數(shù)理算法自然地建立聯(lián)系，從而能實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算的普遍應(yīng)用。顯然，數(shù)字化提高了數(shù)據(jù)管理的效率。通過(guò)數(shù)字化，模擬數(shù)據(jù)被轉(zhuǎn)換成計(jì)算機(jī)可以讀取的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)，使得數(shù)據(jù)的管理變得既方便又高效。如谷歌曾經(jīng)通過(guò)對(duì)“流感”及其相關(guān)詞匯在網(wǎng)絡(luò)搜索記錄中出現(xiàn)頻率的分析，比美國(guó)疾控中心提前并準(zhǔn)確預(yù)測(cè)了流感病毒在全美的傳播狀況。這種“預(yù)測(cè)”能力正是穩(wěn)評(píng)體現(xiàn)科學(xué)性的分析方法所追求的目標(biāo)，也是傳統(tǒng)穩(wěn)評(píng)方法難以實(shí)現(xiàn)的?！肮舱呤顷P(guān)于決定誰(shuí)將在何時(shí)、以何種形式得到何種資源的學(xué)問(wèn)，公共部門(mén)必須權(quán)衡精英的觀(guān)點(diǎn)和公眾的需求。而大數(shù)據(jù)則提供了智慧決策協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)邏輯，突破了數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的技術(shù)難題，也激發(fā)了公共利益的導(dǎo)向和動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)了工具理性。”[14](p5-15)因此，將大數(shù)據(jù)的理念、方法與工具融入穩(wěn)評(píng)的方法中，提高信息收集的深度、廣度和時(shí)效，運(yùn)用精心設(shè)計(jì)的算法深度挖掘海量數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的隱性信息和核心價(jià)值，有助于增強(qiáng)穩(wěn)評(píng)的科學(xué)化水平，提高穩(wěn)評(píng)結(jié)論的權(quán)威性和穩(wěn)評(píng)效果。

三、大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的問(wèn)題

傳統(tǒng)的穩(wěn)評(píng)思維、人們對(duì)大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)和重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)、大數(shù)據(jù)分析自身固有的特點(diǎn)等因素，導(dǎo)致在穩(wěn)評(píng)中應(yīng)用大數(shù)據(jù)還存在一些問(wèn)題。

（一）穩(wěn)評(píng)過(guò)程中應(yīng)用大數(shù)據(jù)的能力亟須增強(qiáng)

一直以來(lái)，受固有的傳統(tǒng)穩(wěn)評(píng)思維的影響，地方政府在穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，通常采取實(shí)地走訪(fǎng)利益相關(guān)者、問(wèn)卷調(diào)查、舉行聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家座談等方式獲取多方意見(jiàn)，以此識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和分析風(fēng)險(xiǎn)，獲得評(píng)估結(jié)論。雖然人們已經(jīng)意識(shí)到大數(shù)據(jù)在助力公共政策制定問(wèn)題上的巨大潛力，“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”已經(jīng)成為一項(xiàng)政策要求，但大數(shù)據(jù)分析作為一種新興的高科技分析技術(shù)，海量、高速和異質(zhì)性特征使得無(wú)論是數(shù)據(jù)收集還是分析數(shù)據(jù)均需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)。另外，算法是大數(shù)據(jù)活動(dòng)的核心。書(shū)寫(xiě)甚至閱讀算法均是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)技能?！斑@些復(fù)雜的算法即使對(duì)于業(yè)內(nèi)專(zhuān)家都是需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力才能了解。一般性的計(jì)算法素養(yǎng)并不能充分滿(mǎn)足對(duì)算法的解讀要求。”[15](p43-53)顯然，大數(shù)據(jù)分析對(duì)于決策承辦主體或者負(fù)責(zé)穩(wěn)評(píng)的主體提出了包括數(shù)據(jù)捕獲、語(yǔ)義調(diào)和、聚合和關(guān)聯(lián)在內(nèi)的新的分析范式要求，也提出了諸如集成數(shù)據(jù)源、過(guò)濾數(shù)據(jù)、轉(zhuǎn)化和處理非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、模型建構(gòu)、算法設(shè)計(jì)等問(wèn)題的技術(shù)挑戰(zhàn)。此外，由于大數(shù)據(jù)應(yīng)用本身存在一定的難度和風(fēng)險(xiǎn)，人們對(duì)大數(shù)據(jù)還存在一定的不信任感或疑慮。在風(fēng)險(xiǎn)方面，根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，26.3%的研究重視數(shù)據(jù)質(zhì)量低的問(wèn)題；21%的文章關(guān)注數(shù)據(jù)誤用的問(wèn)題，認(rèn)為在數(shù)據(jù)獲取后的過(guò)程中存在許多系統(tǒng)性偏差，最終不利于得出客觀(guān)真實(shí)的結(jié)論；21.0%的文獻(xiàn)認(rèn)為運(yùn)用大數(shù)據(jù)可能會(huì)帶來(lái)新的數(shù)據(jù)不公平問(wèn)題。另外，由于缺乏一個(gè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的明確路徑，大數(shù)據(jù)分析手段在實(shí)踐中很難被一般的政府部門(mén)或企事業(yè)組織所掌握，多達(dá)68.4%的文獻(xiàn)提到政府部門(mén)缺乏大數(shù)據(jù)能力的問(wèn)題，包括收集、分析處理的能力[10](p161-168)。有學(xué)者提出了“大數(shù)據(jù)能力”的概念，指的是識(shí)別與解釋數(shù)據(jù)以助于公共政策制定的能力。特別強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)豐富（data rich）與信息豐富（information rich）的區(qū)別，指出數(shù)據(jù)豐富是指擁有大量的數(shù)據(jù)集，而信息豐富則是指將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為公共政策的制定和行動(dòng)的基礎(chǔ)知識(shí)與分析能力[10](p161-168)。顯然，通過(guò)將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評(píng)以期得出準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)論，提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力是前提。

（二）大數(shù)據(jù)活動(dòng)涉及對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵犯

根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，在研究大數(shù)據(jù)的學(xué)術(shù)文章中，42.1%的文章提及大數(shù)據(jù)使用可能會(huì)侵犯公民數(shù)據(jù)隱私的問(wèn)題[10](p161-168)。在動(dòng)態(tài)、立體化的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，重大行政決策的利益相關(guān)者的“異質(zhì)性”心理與行為表現(xiàn)極為突出，因重大行政決策誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)信息可以通過(guò)自媒體快速擴(kuò)散、交織，短時(shí)間內(nèi)形成數(shù)量巨大、形態(tài)多樣的輿情數(shù)據(jù)。另外，涉及利益相關(guān)者的圖像、視頻、音頻、點(diǎn)擊流等半結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)內(nèi)容背后，往往隱藏著利益相關(guān)者的真實(shí)態(tài)度、訴求及行為趨勢(shì)特征?！按髷?shù)據(jù)的核心思想就是用規(guī)模劇增來(lái)改變現(xiàn)狀?！盵2](p195)在穩(wěn)評(píng)中，應(yīng)用大數(shù)據(jù)要分析利益相關(guān)者的心理和行為傾向，必然涉及個(gè)人的隱私信息。大數(shù)據(jù)的價(jià)值不再單純來(lái)自其基本用途，更多源于通過(guò)算法的二次利用，能夠挖掘出更加深層次的隱形特征。在穩(wěn)評(píng)中，為了盡可能地分析出各種風(fēng)險(xiǎn)，存在著各種各樣的誘因，讓評(píng)估主體對(duì)數(shù)據(jù)盡可能地采集更多、存儲(chǔ)更久、分析更徹底，這樣就會(huì)不可避免地涉及個(gè)人隱私。除隱私權(quán)外，歧視性數(shù)據(jù)、算法本身存在缺陷或瑕疵也會(huì)導(dǎo)致算法歧視的發(fā)生。對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵犯通常具有兩面性，以侵犯數(shù)據(jù)隱私權(quán)為例，一方面，因顧及個(gè)人隱私，或因個(gè)人不同意使用自己的數(shù)據(jù)信息而導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘，阻礙了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，必然會(huì)影響重大行政決策的制定和實(shí)施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將影響廣大公眾享受大數(shù)據(jù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中給人們帶來(lái)的利益。另一方面，一味追求數(shù)據(jù)收集和算法設(shè)計(jì)而不顧及個(gè)人的隱私，或者對(duì)個(gè)人同意收集的個(gè)人數(shù)據(jù)疏于管理，必然導(dǎo)致個(gè)人隱私被侵犯，不僅公眾不愿意提交自己的數(shù)據(jù)信息，而且如果出現(xiàn)大規(guī)模侵犯?jìng)€(gè)人隱私的情況，很可能會(huì)因?yàn)橐l(fā)民怨，與重大行政決策可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)疊加而威脅社會(huì)穩(wěn)定。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評(píng)仍存在一定的局限性

大數(shù)據(jù)并非穩(wěn)評(píng)所依靠的唯一工具。在大數(shù)據(jù)技術(shù)做出動(dòng)態(tài)評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)結(jié)果顯示的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和特點(diǎn)，需要一線(xiàn)工作人員積極并有針對(duì)性地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)溝通，盡可能地將一些風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)降低。重大行政決策中的風(fēng)險(xiǎn)溝通，是指通過(guò)政府與公眾之間圍繞決策主題開(kāi)展的對(duì)話(huà)交流，以彌合官民間的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知鴻溝，從而降低利益相關(guān)者主觀(guān)建構(gòu)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。“在傳統(tǒng)社會(huì)，科層組織可以在存在內(nèi)生矛盾的情況下正常運(yùn)作。其中一個(gè)重要的前提是每個(gè)政府層級(jí)的公務(wù)員并不如理性官僚制所設(shè)想的那樣完全呈現(xiàn)非人格化特點(diǎn)；恰好相反，行政管理人員的領(lǐng)導(dǎo)力、溝通力以及在矛盾張力下的平衡能力是行政效能的重要保證”[16](p56-62)。風(fēng)險(xiǎn)溝通的目的得以實(shí)現(xiàn)的原因在于人的整體判斷認(rèn)知和溝通協(xié)調(diào)能力，這遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單的技術(shù)理性可以做到。另外，在大數(shù)據(jù)研究領(lǐng)域，有一種聲音認(rèn)為在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們知道“是什么”就夠了，不必知道現(xiàn)象背后的原因?！按髷?shù)據(jù)時(shí)代對(duì)我們的生活，以及與世界交流的方式都提出了挑戰(zhàn)……社會(huì)需要放棄對(duì)因果關(guān)系的渴求，而僅需關(guān)注相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)只要知道是什么，而不需要知道為什么。這就推翻了自古以來(lái)的慣例，而我們做決定和理解現(xiàn)實(shí)的最基本方式也將受到挑戰(zhàn)?！盵2](p9)依據(jù)這樣的判斷，如果將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評(píng)只能評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，而不能分析出產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因，無(wú)疑減損了穩(wěn)評(píng)具有的防范風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值功能。同樣，要找尋風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，除了完善大數(shù)據(jù)的算法外，現(xiàn)實(shí)中仍要依賴(lài)基層政府工作人員情境化地在風(fēng)險(xiǎn)因素中進(jìn)行衡量，才能最終決定降低和化解風(fēng)險(xiǎn)的方式和方法。這種情境化的分析抉擇是非人格化數(shù)據(jù)分析難以做到的。換言之，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，穩(wěn)評(píng)工作可以減少對(duì)人的依賴(lài)，但從降低風(fēng)險(xiǎn)，保證重大行政決策能夠順利實(shí)施的意義上來(lái)說(shuō)，保證穩(wěn)評(píng)質(zhì)量、合理使用自由裁量、達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)溝通效果依賴(lài)的仍是身處一線(xiàn)的政府工作人員。因?yàn)樵诖髷?shù)據(jù)分析得出具有動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)論的情況下，保證了不會(huì)僅僅因?yàn)橐淮畏€(wěn)評(píng)結(jié)果而導(dǎo)致重大行政決策“胎死腹中”，從而出現(xiàn)影響推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的改革舉措難以實(shí)施的局面。

四、大數(shù)據(jù)應(yīng)用推進(jìn)穩(wěn)評(píng)法治化的路徑

隨著被確立為決策機(jī)關(guān)做出重大行政決策必經(jīng)的法律程序，穩(wěn)評(píng)儼然成為一項(xiàng)規(guī)制行政權(quán)力的重要機(jī)制。同時(shí)，穩(wěn)評(píng)過(guò)程本身也要體現(xiàn)規(guī)制行政權(quán)力，保護(hù)個(gè)人權(quán)利的法治精神。然而，如前所述，傳統(tǒng)穩(wěn)評(píng)的價(jià)值取向與法治存在相斥之處，這就要求必須創(chuàng)新穩(wěn)評(píng)方式方法，提升穩(wěn)評(píng)的法治化水平。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)成為一種不可逆的趨勢(shì)，而法治既是國(guó)家走向文明和現(xiàn)代化的治國(guó)理政方式，又是人類(lèi)追求的一種文明社會(huì)狀態(tài)。大數(shù)據(jù)唯有在法治的框架內(nèi)應(yīng)用，并且其應(yīng)用體現(xiàn)對(duì)法治的推動(dòng)作用，才能獲得健康的發(fā)展。

（一）建立數(shù)據(jù)豐富的風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)推進(jìn)穩(wěn)評(píng)的民主性和公平性

傳統(tǒng)穩(wěn)評(píng)采取的采樣分析、抽樣分析是信息缺乏時(shí)代和信息流動(dòng)受限制的模擬數(shù)據(jù)時(shí)代的產(chǎn)物。由于可獲取信息的有限性，抽樣和采樣被當(dāng)作是一種必然的數(shù)據(jù)分析方法。以大數(shù)據(jù)思維重新審視這種抽樣和采樣分析，其實(shí)質(zhì)是一種人為的限制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“人類(lèi)存儲(chǔ)信息量的增長(zhǎng)速度比世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度快4倍，而計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理能力的增長(zhǎng)速度則比世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度快9 倍”。早在2007年就有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，所有數(shù)據(jù)只有7%是存儲(chǔ)在報(bào)紙、書(shū)籍、圖片等媒介上的模擬數(shù)據(jù)，其余全部是數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)①模擬數(shù)據(jù)指的是取值范圍為連續(xù)的變量或數(shù)值，例如聲音、圖像、溫度、壓力等。數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)相對(duì)于模擬數(shù)據(jù)而言，指的是取值范圍為離散的變量或者數(shù)值。參見(jiàn)[英]維克托·邁爾-舍恩伯格：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，盛楊燕，周濤，譯，浙江人民出版社2013年版，第12頁(yè)。。與有限的小數(shù)據(jù)范圍相比，追求“以量變導(dǎo)致質(zhì)變”的大數(shù)據(jù)分析為分析帶來(lái)了更高的精確性，能夠分析出更多以往抽樣樣本所不能揭示的細(xì)節(jié)信息。大數(shù)據(jù)應(yīng)用與穩(wěn)評(píng)的媒介是實(shí)現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)化處理，即通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素模型庫(kù)的搭建實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素?cái)?shù)據(jù)化的處理操作，由風(fēng)險(xiǎn)因素模型庫(kù)與附加在其上的分類(lèi)算法對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)。因此，建立涵蓋海量風(fēng)險(xiǎn)信息的數(shù)據(jù)庫(kù)是基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代美國(guó)公共交通治理案例得出的經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性很大程度上取決于所收集到的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)“全樣本”程度，后者程度越高，評(píng)估結(jié)果的精準(zhǔn)度也就越高[17](p43-47，145)。即便統(tǒng)計(jì)方法再先進(jìn)和精確，也不能彌補(bǔ)因數(shù)據(jù)匱乏而使用抽樣數(shù)據(jù)的不足，數(shù)據(jù)才是提高穩(wěn)評(píng)精準(zhǔn)度繼而為重大行政決策提供依據(jù)的關(guān)鍵。豐富的數(shù)據(jù)為風(fēng)險(xiǎn)分析提供了觀(guān)察真實(shí)社會(huì)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)的窗口，支持了決策機(jī)關(guān)基于穩(wěn)評(píng)的決策制定，這在重大行政決策涉及眾多利益相關(guān)者的城市中表現(xiàn)得尤為突出。因?yàn)槌鞘腥丝诿芗鐣?huì)資源豐富，科技水平相對(duì)較高，描述人類(lèi)活動(dòng)的社交網(wǎng)絡(luò)和具有時(shí)間、地理維度的物聯(lián)網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達(dá)，信息化數(shù)據(jù)豐富。眾多的公共議題幾乎都被包含在這些豐富的信息化數(shù)據(jù)中，其中涵蓋各種數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。通過(guò)精確、詳細(xì)、快速更新的數(shù)據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)和政策分析者可以發(fā)現(xiàn)過(guò)去無(wú)法被察覺(jué)的信息流以及隱藏的發(fā)展模式與關(guān)系，揭示特定個(gè)體的心理動(dòng)態(tài)和行為模式，為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分類(lèi)、分析等提出有益見(jiàn)解，進(jìn)而被運(yùn)用到重大行政決策的制定中。“數(shù)據(jù)參與”作為信息社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的特有方式，無(wú)疑有助于穩(wěn)評(píng)乃至重大行政決策的民主價(jià)值。另外，數(shù)據(jù)豐富不僅涉及穩(wěn)評(píng)參與的民主化問(wèn)題，而且涉及穩(wěn)評(píng)結(jié)論的公平問(wèn)題。數(shù)據(jù)缺乏意味著并非全體公民參與提供了數(shù)據(jù)，能夠提供數(shù)據(jù)的公民往往是那些有能力接觸現(xiàn)代通信技術(shù)的人，這意味著越是提供自己意見(jiàn)的人越能從政策輸出結(jié)果中受益[18]。也有學(xué)者提到，“數(shù)據(jù)不公可能與電子參與方式本身固有的民意攝取不足的缺陷有關(guān)。因此，公共部門(mén)應(yīng)該滿(mǎn)足公眾關(guān)于參與機(jī)會(huì)平等的合法期望，要滿(mǎn)足參與機(jī)會(huì)平等，還需要對(duì)傳統(tǒng)的電子參與的方式進(jìn)行創(chuàng)新”[10](p161-168)。公平是法治追求的價(jià)值目標(biāo)，在合法合理的前提下收集和分析盡可能多的數(shù)據(jù)，無(wú)疑可使基于穩(wěn)評(píng)的重大行政決策更能夠體現(xiàn)公平。

（二）規(guī)范數(shù)據(jù)使用行為保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益

傳統(tǒng)的隱私權(quán)保護(hù)規(guī)范所貫徹的一個(gè)基本原則即個(gè)人自己決定是否、由誰(shuí)以及如何來(lái)處理使用他們的個(gè)人信息。從保護(hù)個(gè)人隱私角度分析，個(gè)人隱私之所以容易受到大數(shù)據(jù)的侵犯，并不是大數(shù)據(jù)本身的缺陷，主要是數(shù)據(jù)使用者濫用大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)。另外，大數(shù)據(jù)很重要的應(yīng)用價(jià)值體現(xiàn)在通過(guò)算法二次深度分析得出的信息，個(gè)人面對(duì)數(shù)據(jù)使用者收集自己的信息做出同意的意思表示時(shí)往往并不會(huì)考慮這一問(wèn)題。大數(shù)據(jù)被濫用導(dǎo)致個(gè)人隱私被侵犯，必然會(huì)讓個(gè)人對(duì)別人使用自己的信息產(chǎn)生畏懼。隨著大數(shù)據(jù)二次分析數(shù)據(jù)背后關(guān)于個(gè)人的更深層次的信息逐漸被人們所熟知，必然會(huì)加劇個(gè)人對(duì)允許他人使用數(shù)據(jù)的抵觸心理，使大數(shù)據(jù)的應(yīng)用面臨強(qiáng)大的壁壘。因此，以往在數(shù)據(jù)使用者和個(gè)人用戶(hù)之間關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的“告知與許可”的模式，無(wú)論是對(duì)于推廣大數(shù)據(jù)的應(yīng)用讓人們享受到更多高科技帶來(lái)的利益，還是對(duì)于保護(hù)個(gè)人隱私而言，都起不到足夠有效的作用。以大數(shù)據(jù)為主要特征的信息時(shí)代，一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人隱私的絕對(duì)保護(hù)而阻礙大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，顯然違背時(shí)代發(fā)展潮流，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也會(huì)影響社會(huì)福祉的增長(zhǎng)；當(dāng)然，一味強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)應(yīng)用而不顧及個(gè)人隱私是把人作為了手段而不是目的的做法，更加不可取。解決這一矛盾的關(guān)鍵是在法治的框架內(nèi)尋求兩種利益的平衡點(diǎn)，用法律來(lái)規(guī)范大數(shù)據(jù)使用者的行為，用法律明確個(gè)人信息的保護(hù)，在法治的軌道上確保大數(shù)據(jù)使用者對(duì)數(shù)據(jù)的合法和合理使用，保證個(gè)人隱私權(quán)不受侵犯。因此，應(yīng)當(dāng)加快制定《個(gè)人信息保護(hù)法》，確立個(gè)人隱私保護(hù)和大數(shù)據(jù)合法合理使用的基本原則，明確數(shù)據(jù)使用者在正常情況下必須遵守“告知與許可”的數(shù)據(jù)合法使用規(guī)則，在緊急情況下為了公共利益需要必須遵守?cái)?shù)據(jù)合理使用的規(guī)則，在數(shù)據(jù)使用和個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)之間劃分界限，為數(shù)據(jù)使用者對(duì)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和使用指明合法和合理的路徑、方法、范圍和時(shí)效。此外，由于數(shù)據(jù)使用者往往是數(shù)據(jù)使用的直接受益者，他們比任何人都要清楚他們使用數(shù)據(jù)的真正目的，他們?cè)跀?shù)據(jù)收集和算法設(shè)計(jì)的整個(gè)環(huán)節(jié)都是積極主動(dòng)的，如果侵犯了個(gè)人的權(quán)益，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。因此，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)據(jù)使用、管理、算法設(shè)計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。例如，為了平衡企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)和監(jiān)管數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)監(jiān)管之間的關(guān)系，同時(shí)解決“數(shù)據(jù)活動(dòng)的技術(shù)性使得數(shù)據(jù)活動(dòng)天然地具備秘密性，不了解技術(shù)的司法和行政機(jī)構(gòu)工作者根本無(wú)力判斷數(shù)據(jù)活動(dòng)是否合規(guī)”[15](p43-53)的問(wèn)題，德國(guó)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》建立了數(shù)據(jù)活動(dòng)顧問(wèn)制度。根據(jù)這一制度，數(shù)據(jù)活動(dòng)顧問(wèn)參與企業(yè)算法的設(shè)計(jì)等數(shù)據(jù)活動(dòng)，并定期檢查企業(yè)的數(shù)據(jù)活動(dòng)，有權(quán)要求企業(yè)配合工作和向數(shù)據(jù)活動(dòng)監(jiān)管機(jī)關(guān)尋求幫助，數(shù)據(jù)活動(dòng)顧問(wèn)怠于行使職責(zé)或與企業(yè)共同為不法行為的，應(yīng)與企業(yè)共同承擔(dān)連帶責(zé)任[15](p43-53)。我國(guó)可以參考建立這一制度，并輔以建立行政強(qiáng)制措施制度及時(shí)阻斷侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)、平等權(quán)的數(shù)據(jù)使用行為，確立數(shù)據(jù)使用者濫用數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的諸如警告、罰款甚至是刑事處罰等法律責(zé)任，在加強(qiáng)對(duì)個(gè)人權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)數(shù)據(jù)使用走上法治軌道。

（三）應(yīng)用大數(shù)據(jù)探究風(fēng)險(xiǎn)起因和維權(quán)路徑

被譽(yù)為“大數(shù)據(jù)時(shí)代的語(yǔ)言家”的英國(guó)學(xué)者維克托認(rèn)為，大數(shù)據(jù)的精髓在于分析信息時(shí)的三個(gè)轉(zhuǎn)變，包括由隨機(jī)采樣轉(zhuǎn)變?yōu)樘幚砗湍硞€(gè)特別現(xiàn)象相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之多導(dǎo)致不再熱衷于追求精確度，以及由前兩個(gè)轉(zhuǎn)變而促成的“我們不再熱衷于找因果關(guān)系”，而是尋找事物之間的相關(guān)關(guān)系?！叭绻麛?shù)百萬(wàn)條電子醫(yī)療記錄顯示橙汁和阿司匹林的特定組合可以治療癌癥，那么找出具體的藥理機(jī)械就沒(méi)有這種治療方法本身來(lái)得重要。同樣，只要我們知道什么是買(mǎi)機(jī)票的最佳時(shí)機(jī)，就算不知道機(jī)票價(jià)格瘋狂變動(dòng)的原因也無(wú)所謂了。大數(shù)據(jù)告訴我們‘是什么’而不是‘為什么’。”[2](p18-19)但也有學(xué)者認(rèn)為，人類(lèi)有史以來(lái)最大規(guī)模的單位時(shí)間數(shù)據(jù)所試圖回答的，正是關(guān)于因果關(guān)系的最偉大的問(wèn)題：希格斯玻色子是否存在，我們的宇宙是否有可能用標(biāo)準(zhǔn)模型刻畫(huà)。認(rèn)為相關(guān)終于因果，是某些有代表性的大數(shù)據(jù)分析手段（譬如機(jī)器學(xué)習(xí)）中內(nèi)稟的適用主義魅影，絕非大數(shù)據(jù)自身的訴求。避免“數(shù)據(jù)的獨(dú)裁”和“錯(cuò)誤的前提導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)論”，其解決之道在于挖掘因果聯(lián)系而非相關(guān)性[2](p9)。事實(shí)上，穩(wěn)評(píng)機(jī)制既有預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的功能，也有為防范和化解風(fēng)險(xiǎn)指明路徑的作用。維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)[19]。防范和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要維護(hù)好公眾的權(quán)益，而要維護(hù)好公眾的權(quán)益，關(guān)鍵是了解公眾不滿(mǎn)和權(quán)益受損的原因。因此，穩(wěn)評(píng)事實(shí)上屬于對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重要作用的機(jī)制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析既注重找相關(guān)關(guān)系，也注重找因果關(guān)系。既要分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，同時(shí)也要了解風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，以便為風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商、維護(hù)群眾權(quán)益、控制風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)和路徑。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評(píng)實(shí)際上是探索復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)間的個(gè)體及群體性行為趨向，數(shù)據(jù)背后往往是動(dòng)態(tài)變化的個(gè)體行為軌跡，其預(yù)測(cè)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)就是對(duì)因某一特定外部沖擊引發(fā)的輿情關(guān)系進(jìn)行關(guān)聯(lián)，不僅僅關(guān)注數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系，也關(guān)注傳統(tǒng)意義上的因果關(guān)系。權(quán)利保護(hù)是法治的核心要義。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評(píng)不僅應(yīng)圍繞風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性深度挖掘數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系，而且應(yīng)動(dòng)態(tài)分析利益相關(guān)者的心理變化、權(quán)益受損的原因，為風(fēng)險(xiǎn)溝通、維護(hù)好利益相關(guān)者的權(quán)益、化解風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

（四）應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析平衡利害與合法性的關(guān)系

“如果政府過(guò)度執(zhí)著于項(xiàng)目真正的合法性狀況，而忽視公眾對(duì)合法性的主觀(guān)感知，就可能陷入巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中且毫不自知。”[1](p113-130)反過(guò)來(lái)，如果政府一味關(guān)注公眾只顧自身利害關(guān)系的主觀(guān)感知，忽視、扭曲甚至排斥法律的作用，就會(huì)助長(zhǎng)一些人“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯(cuò)誤預(yù)期，嚴(yán)重破壞法治，影響社會(huì)的長(zhǎng)治久安?？梢?jiàn)，要在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評(píng)法治化，關(guān)鍵是平衡好穩(wěn)評(píng)所追求的利害關(guān)系與法治所要求的合法性之間的關(guān)系。將利害關(guān)系的判斷置于法治的框架內(nèi)，同時(shí)，以利害關(guān)系評(píng)估法律的合法性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)良法善治。一方面，在穩(wěn)評(píng)過(guò)程中，當(dāng)據(jù)以判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的利益相關(guān)者的利害關(guān)系與根據(jù)合法性判斷的是非關(guān)系相一致，例如，重大行政決策的依據(jù)是違法的，引發(fā)了利益相關(guān)者的不滿(mǎn)。根據(jù)利害關(guān)系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出的判斷，可以作為制定重大行政決策的依據(jù)。另一方面，當(dāng)利害與是非不一致，例如，重大行政決策雖然合法，但利益相關(guān)者對(duì)因決策實(shí)施導(dǎo)致的利益受損不滿(mǎn)，這時(shí)，如果選擇依據(jù)體現(xiàn)合法性的是非標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決策，有利于維護(hù)法治的權(quán)威和長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定，但是可能會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；如果只依據(jù)利害關(guān)系來(lái)決策，雖然有利于維護(hù)眼前的穩(wěn)定，但是會(huì)助長(zhǎng)一些人“大鬧大解決”的心理，有損法治的權(quán)威，不利于維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定。在這種情況下做決策需要綜合考慮相關(guān)因素。如果利害與是非不一致是因?yàn)樽鳛楹戏ㄐ耘袛嘁罁?jù)的法律或政策存在問(wèn)題，要及時(shí)修法或從頂層設(shè)計(jì)上及時(shí)做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)利害與是非的一致。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)算法分析的作用，例如在評(píng)估信息系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)使用的基于灰色關(guān)聯(lián)決策算法的方法[20](p413)。該方法不僅可以較好地處理評(píng)估過(guò)程中參數(shù)值的不確定性問(wèn)題，減少評(píng)估過(guò)程中的主觀(guān)性，還可以方便地對(duì)不同信息系統(tǒng)的安全性進(jìn)行比較，為信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供了一種新的思路[21](p413)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的一些特征與灰色系統(tǒng)的特征具有一定的相似性，可以參考該決策算法的評(píng)估方法，實(shí)現(xiàn)“利益相關(guān)者的利害關(guān)系”“重大行政決策的合法性”“重大行政決策依據(jù)的合法性”的數(shù)據(jù)化驅(qū)動(dòng)，并沿著以下分析路徑設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)模型和算法：

1.通過(guò)對(duì)所有利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)分析，對(duì)他們的心理和行為做出判斷和預(yù)測(cè)。如果評(píng)估分析的利害關(guān)系與合法性判斷一致，如重大行政決策的實(shí)施是合法的，雖然部分利益相關(guān)者存在對(duì)決策的不滿(mǎn)，但是不滿(mǎn)的原因是他們擔(dān)心自己的權(quán)益難以得到依法保護(hù)，這種情況下，應(yīng)嚴(yán)格依法做出決策，并按照法律的規(guī)定加強(qiáng)對(duì)利益相關(guān)者權(quán)益的保護(hù)；如果評(píng)估分析的“利害”關(guān)系與合法性判斷不一致，例如，雖然依據(jù)法律和政策，預(yù)實(shí)施的重大行政決策是“合法的”，但是卻遭到了利益相關(guān)者的普遍抵觸，則按照下面的方法進(jìn)行。

2.對(duì)做出合法性判斷所依據(jù)的法律、政策、決定等的實(shí)施情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)的分析評(píng)估，包括該法律政策的實(shí)施狀況對(duì)個(gè)人權(quán)益影響的評(píng)估，司法實(shí)踐中涉及與該法律政策的實(shí)施有關(guān)的案件判決的分析評(píng)估，不同地區(qū)調(diào)整類(lèi)似問(wèn)題的法律政策實(shí)施狀況的分析評(píng)估等，如果得出的分析結(jié)論顯示據(jù)以判斷合法性的法律或政策出了問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)暫停重大行政決策的實(shí)施，按照法律程序，及時(shí)對(duì)相關(guān)法律、政策做出調(diào)整后，重新考慮重大行政決策的實(shí)施問(wèn)題；如果大數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論不是頂層設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題，則按照下面的方法進(jìn)行。

3.不應(yīng)當(dāng)將穩(wěn)評(píng)作為決策所依據(jù)的唯一要素，在穩(wěn)評(píng)結(jié)果顯示有一定風(fēng)險(xiǎn)的情況下，如果符合法治的要求，經(jīng)過(guò)綜合考慮，在符合其他要素的情況下，也可以做出決策。但應(yīng)用大數(shù)據(jù)對(duì)依據(jù)合法性做出決策后的利益相關(guān)者的心理和行為進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，尤其要分析引發(fā)公眾不滿(mǎn)的原因，并根據(jù)原因，利用大數(shù)據(jù)結(jié)合對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的算法分析能夠?qū)γ總€(gè)人精準(zhǔn)畫(huà)像的功能，得出帶有“私人訂制”特點(diǎn)的解決方案，政府工作人員應(yīng)結(jié)合方案及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，化解矛盾，實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)用大數(shù)據(jù)維穩(wěn)的目的。

五、結(jié)語(yǔ)

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情已經(jīng)持續(xù)一年多，在疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行進(jìn)入常態(tài)化的背景下，較之以訪(fǎng)談、走訪(fǎng)利益相關(guān)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的手段，將風(fēng)險(xiǎn)信息要素實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而通過(guò)算法設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析得出判斷結(jié)論的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于重大行政決策穩(wěn)評(píng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯。即便是為疫情防控做出帶有應(yīng)急決策性質(zhì)的重大行政決策，基于時(shí)間的緊迫性可以跨越公眾參與、專(zhuān)家論證等程序，也必須顧及決策做出可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，同樣呼喚在有限時(shí)間內(nèi)能夠引入更多的公眾參與，盡可能體現(xiàn)決策過(guò)程民主化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的出現(xiàn)。大數(shù)據(jù)為處理復(fù)雜的數(shù)據(jù)分析提供了技術(shù)，可以在各種社會(huì)狀態(tài)下體現(xiàn)穩(wěn)評(píng)的民主價(jià)值，提升穩(wěn)評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確度。當(dāng)然，唯有確保穩(wěn)評(píng)符合法治的價(jià)值，大數(shù)據(jù)在穩(wěn)評(píng)中的應(yīng)用方能健康發(fā)展。通過(guò)穩(wěn)評(píng)實(shí)現(xiàn)重大行政決策“利與害”和“是與非”兩種價(jià)值維度趨于一致，關(guān)鍵是要在穩(wěn)評(píng)和法治所追求的價(jià)值中找尋“公約數(shù)”，通過(guò)發(fā)揮“公約數(shù)”的功能緩解兩者的張力，推動(dòng)穩(wěn)評(píng)的法治化。