譚 波，王 玉

（1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海口 570228；2.河南工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，鄭州 450001）

2018年3月，國家組建應(yīng)急管理部，地方各級應(yīng)急行政管理部門隨之建立。在集中統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)性改革背景下，應(yīng)急行政管理也成為單獨存在的職能部門序列。這與我國多年來應(yīng)急行政職權(quán)分散于多個部門的格局形成明顯差異。但這種經(jīng)過整合的應(yīng)急行政權(quán)，只是突發(fā)事件“大應(yīng)對”權(quán)力的一部分，仍不能稱為具有完整意義的“大應(yīng)急”權(quán)力體系，應(yīng)急行政的發(fā)展仍有待繼續(xù)整合。

一、行政應(yīng)急還是應(yīng)急行政

（一）我國應(yīng)急行政的部門“專門化”過程

在我國應(yīng)急管理部門出現(xiàn)之前，應(yīng)急管理的職權(quán)分散于九個以上職能部門之中，另有四個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)涉及相應(yīng)的救災(zāi)減災(zāi)職權(quán)運行。在理論研究層面，對行政應(yīng)急（權(quán)）的研究超過應(yīng)急行政本身［1］。從1999年成立國家煤礦安全監(jiān)察局到2001年掛牌國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，再到2003年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局從國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會中獨立出來，應(yīng)急行政的部門行政屬性不甚明顯。理論界和實務(wù)界稱之為行政應(yīng)急的原因在于，確實有這樣一種行政職權(quán)在實際運行，這種權(quán)力以安全生產(chǎn)（特定時期甚至主要表現(xiàn)為煤礦安全生產(chǎn)）為主線，但又不局限于安全生產(chǎn)監(jiān)督，畢竟安全生產(chǎn)方面所導(dǎo)致的應(yīng)急只是整個社會應(yīng)急的一部分。2003年“非典”的爆發(fā)，更讓國家看到了整體應(yīng)急行政的重要性，應(yīng)急領(lǐng)域的行政法規(guī)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》應(yīng)運而生。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺，更是彰顯了應(yīng)急行政作為一種專門行政獨立存在的必要性。2018年的黨和國家機構(gòu)改革，聚焦多領(lǐng)域部門與權(quán)力的優(yōu)化協(xié)同高效，專門應(yīng)急行政部門的成立使應(yīng)急行政職權(quán)的運行相對集中，成為應(yīng)急行政成熟甚至定型的一種部門行政前兆。這種整合發(fā)生于組織與組織法的層面之上，與之前應(yīng)急行政內(nèi)涵、外延的界定相比，更為具象和直接。但不容否認的規(guī)律是，很多國家的應(yīng)急行政都是經(jīng)歷一定的組織改革過程，才出現(xiàn)于一國的政府職能部門體系之中，進而實現(xiàn)機構(gòu)與組織的專門化。

需要說明的是，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》（國發(fā)〔2005〕11號）和中編辦《關(guān)于增設(shè)國務(wù)院辦公廳國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2005〕47號），2006年國家設(shè)了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（以下簡稱“應(yīng)急辦”），地方各級政府也有相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置。此時的“應(yīng)急辦”雖層級不高，但是它代表政府跟各個部門就應(yīng)急工作做信息溝通，有比較強的溝通協(xié)調(diào)能力［2］?！皬膰H經(jīng)驗看，國家應(yīng)急管理體系應(yīng)該是一個針對各類突發(fā)事件的高效反應(yīng)系統(tǒng)，不僅包括自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，還應(yīng)包括公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！保?］2007年出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，應(yīng)急部門主要應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，而其中可能還涉及生態(tài)環(huán)境部門等相關(guān)部門的職責(zé)；公共衛(wèi)生事件主要由衛(wèi)生健康部門負責(zé)應(yīng)對，社會安全事件由公安部門等部門應(yīng)對為主。由此可以看出，目前的應(yīng)急機構(gòu)部門設(shè)置及其職責(zé)并沒有囊括所有的突發(fā)事件，而只是應(yīng)對其中的一部分，主要針對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，所謂的“應(yīng)急”目前也只是相對意義上的“小應(yīng)急”。

（二）美俄兩國應(yīng)急組織專業(yè)化的過程分析

對于大國而言，其應(yīng)急行政的任務(wù)通常繁重而多元。例如美國和俄羅斯，其與中國面對的應(yīng)急行政任務(wù)一樣龐雜。二者國家應(yīng)急行政組織的專業(yè)化和單列化，凸顯了其應(yīng)急行政本身的發(fā)展特點與法治理路。

1.美國應(yīng)急行政的出現(xiàn)：防災(zāi)—應(yīng)急—國土安全

美國的應(yīng)急行政肇始于災(zāi)害防治。美國的防災(zāi)法規(guī)最早出現(xiàn)于1803年，防災(zāi)行政作為一種政府的固有職能，無可推卸，必須得到全面行使。但其具體的運行模式卻分散而多元，宏觀的國家安全維護和微觀的防災(zāi)救災(zāi)兩條線并行的態(tài)勢明顯。從1934年得到聯(lián)邦政府批準的公路管理局和接受防洪法令授權(quán)的陸軍工程兵團，到1947年根據(jù)國家安全法成立的國家安全資源委員會（NSRB）和1950年根據(jù)國防制品法成立的防衛(wèi)動員局（ODM）以及根據(jù)總統(tǒng)行政命令成立的聯(lián)防民防署（FCDA），再到20世紀60年代的緊急應(yīng)變方案局（OEP）、災(zāi)害援助管理局和70年代的部分職能轉(zhuǎn)至住房及都市發(fā)展部（HUD）、聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）與財政部，中間還經(jīng)歷了若干的職能隸屬轉(zhuǎn)變、擴展及機構(gòu)名稱屬性改變。可以說美國的應(yīng)急行政一直處于災(zāi)害倒逼救災(zāi)法規(guī)修改和行政命令啟動以調(diào)適機構(gòu)組織和運行的狀態(tài)。由于立法的多元化和總統(tǒng)行政命令的反復(fù)性，前后有一百多個聯(lián)邦政府機構(gòu)管理過應(yīng)急行政。1979年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）成立，囊括了來自國防部、商務(wù)部、聯(lián)邦總務(wù)署、住房與城市發(fā)展部等五個聯(lián)邦機構(gòu)的職能，聯(lián)邦保險局、國家氣象預(yù)報局的聯(lián)邦防災(zāi)局都是其下屬部門。美國2001年遭受“9.11”襲擊后，2002年制定了專門的“An act to establish the Department of Homeland Security，and for other purposes”（《建立國土安全部及實現(xiàn)其他相關(guān)目的的法案》），國土安全部據(jù)此成為制定保護重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源計劃的綜合性國家部門，與聯(lián)邦政府其他機構(gòu)相協(xié)調(diào)的聯(lián)邦應(yīng)急管理署也被調(diào)整至新成立的國土安全部之下。而此時恰是美國政府要建立全國性災(zāi)害管理系統(tǒng)的關(guān)鍵時點。為了制定全國性的應(yīng)急反應(yīng)計劃，美國政府在2004年之后成立了15個應(yīng)急小組（Emergency Support Function，ESF），涉及14個聯(lián)邦部門和其他聯(lián)邦直屬機構(gòu)（參見表1）。國土安全部的下屬部門在其中承擔(dān)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作。奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)期間，又將網(wǎng)絡(luò)安全職能轉(zhuǎn)移至國土安全部之下。從職能行使方式上，國土安全部根據(jù)“The Homeland Security Open Source Information Enhancement Act”，又逐漸強化了信息收集、開發(fā)和分析的職能，逐漸成為真正意義上的應(yīng)急行政的大本營和實質(zhì)上的綜合體。而根據(jù)《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）將在災(zāi)前精簡復(fù)雜的應(yīng)急程序、加強救援隊伍培訓(xùn)與演練、擴大災(zāi)害預(yù)防宣傳和培訓(xùn)；在災(zāi)中完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)、信息溝通和應(yīng)急保障調(diào)配；在災(zāi)后簡化救災(zāi)資金申請流程并為各州政府提供更多的重建支持［4］。從國防領(lǐng)域的國家安全和救災(zāi)到國土安全和應(yīng)急，美國的應(yīng)急行政也經(jīng)歷了理念和組織上的雙重質(zhì)變。但可以看出由專門的應(yīng)急行政部門來執(zhí)掌行政應(yīng)急的趨勢越來越明顯，而這種執(zhí)掌基本已經(jīng)固定化。不斷加固的趨勢也讓應(yīng)急行政的部門行政色彩愈發(fā)濃厚，比起20世紀變化多端的美國應(yīng)急管理體制差異較大。

表1 美聯(lián)邦救災(zāi)體系緊急事務(wù)支援功能小組（Emergency Support Function）例示

而從疫情防控的角度來看，F(xiàn)EMA也并非無所作為。在美國防控傳染病疫情的決策中，主要的決定是由美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS）和美國疾病預(yù)防控制中心（CDC）做出的。通常聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）會在美國10個大區(qū)儲存足夠的緊急物資［5］。這一點一方面得益于美國的疾病預(yù)防控制中心擁有比較完整的決策權(quán)力系統(tǒng)［傳染性病例管理控制、隔離措施、監(jiān)測和流行病學(xué)、實驗室診斷方法和標(biāo)準、減輕社區(qū)影響、醫(yī)療護理和對策（培訓(xùn)并保護醫(yī)療人員和護士，避免醫(yī)院內(nèi)部傳播）、疫苗研發(fā)、與居民的風(fēng)險溝通，以及與州或地方公共衛(wèi)生部門的醫(yī)院應(yīng)急準備系統(tǒng)（HRSA）以及城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）協(xié)調(diào)］，另一方面也由于FEMA擁有強大的執(zhí)行能力和權(quán)限，能夠相對較為完備地配合CDC等決策部門的權(quán)力運行。

2.俄羅斯應(yīng)急行政的產(chǎn)生：國家安全—民防和緊急情況—應(yīng)急

俄羅斯聯(lián)邦緊急情況部產(chǎn)生于1994年，緊急情況部部長也是國家安全委員會成員。國家安全委員會的前身可追溯到1917年的全俄肅反委員會和1954年的蘇聯(lián)國家安全委員會。1991年俄羅斯成立“民防、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果國家委員會”，1994年由“委員會”改為“部”。該部軍事化和政治性較強，部長具備軍銜，由總統(tǒng)任命，全稱為“民防、緊急情況和救援部”，簡稱“國家緊急情況部”。該部作為直屬于俄羅斯總統(tǒng)的5個政府職能部門之一（其他四部為內(nèi)政部、外交部、國防部和司法部），不同于其他隸屬于俄羅斯總理的16個聯(lián)邦部。它由國家消防局、搜尋和救援局、民防部隊和國家小型船只局四個基礎(chǔ)部門組成，各類人員多達二十萬人，協(xié)調(diào)能力非常強（見圖1）。

這種高規(guī)格的決策應(yīng)對以及龐大的協(xié)調(diào)系統(tǒng)造就了其巨大的執(zhí)行力。2020年新冠肺炎疫情防控期間，俄羅斯緊急情況部在應(yīng)對緊急情況中運輸能力表現(xiàn)突出。相比美國，俄羅斯應(yīng)急行政專業(yè)部門產(chǎn)生的時間要晚許多，但其規(guī)格和受重視程度明顯要高于美國。俄羅斯應(yīng)急行政的產(chǎn)生和政治部門關(guān)系密切，與美國的路徑截然不同，反而是從國家安全的角度促生了緊急情況部門。

（三）我國國家安全立法對應(yīng)急行政整合的影響

2013年黨的十八屆三中全會通過決定，“設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全”。2014年1月，中華人民共和國國家安全委員會成立。2014年10月，黨的十八屆四中全會再次通過相關(guān)決定，“貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系”。而在此之前，《保守國家秘密法實施條例》已經(jīng)在2014年3月施行。隨后，2014年11月通過的《反間諜法》、2015年7月修改通過的《國家安全法》、2015年12月通過且在2018年4月修改的《反恐怖主義法》、2016年11月通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、2017年9月通過的《核安全法》、2017年11月通過的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》、2018年4月修改通過的《國家情報法》，已經(jīng)在法律層面為國家安全的各層面強化了一層制度外衣。“國家安全”和“應(yīng)急”交叉點的出現(xiàn)始于2015年《國家安全法》對“國家安全”的界定，2017年黨的十九大報告又再次強調(diào)“完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設(shè)”，“健全國家安全體系，加強國家安全法治保障”，在安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面，提出了“健全公共安全體系”，這又讓兩者在“安全”層面實現(xiàn)了部分對接。但“公共安全”與“國家安全”兩概念之間關(guān)系到底為何，覆蓋哪些方面，無法從直接的法條依據(jù)中獲得較為準確的界分。在2018年應(yīng)急管理部成立之前，應(yīng)急管理的行政職權(quán)仍然存在于國務(wù)院辦公廳、水利部、公安部、民政部、中國地震局、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家安監(jiān)總局等部門，屬于典型的“九龍治水”。這一階段成為總體國家安全觀背景下應(yīng)急管理依然分散運行的過渡階段。但很明顯，“國家安全”已經(jīng)突破了過去的“國家安全”概念，“公共安全”也不再是過去意義上的“公共安全”，以應(yīng)急行政為代表的囊括安全生產(chǎn)在內(nèi)的行政權(quán)力組成體成為新時代“公共安全”在部門行政里的最佳對應(yīng)?？梢?，具體的組織改革將成為扭轉(zhuǎn)應(yīng)急行政徹底構(gòu)建的肯綮，這也讓我國與美俄等國家一樣，成為通過專門的應(yīng)急管理部門來開展應(yīng)急行政以契合國家安全工作的典型。

圖1 俄羅斯緊急情況部應(yīng)對突發(fā)事件的治理體系

國家安全是具有開放性的概念。習(xí)近平總書記2020年2月14日主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調(diào)，要把生物安全納入國家安全體系；而2019年10月十三屆全國人大常委會第十四次會議第一次全體會議，就聽取了全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員高虎城所作的關(guān)于提請審議《中華人民共和國生物安全法（草案）》議案的說明，并做了分組審議，這其中就包括“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情”。2020年10月該法獲正式通過，第二條第二款正式確認了上述內(nèi)容。這說明公共衛(wèi)生事件也包含重大的國家安全利益，而與之相關(guān)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對也應(yīng)該被置于國家安全的高度，“大應(yīng)急”“大應(yīng)對”的觀念呼之欲出。除了提升應(yīng)急的理念層次之外，從此次新冠肺炎疫情防控之中所反映出來的協(xié)調(diào)、監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)的完善、應(yīng)急儲備物資的調(diào)動和儲備以及各部門職能界限的厘清，同樣是我們應(yīng)該從美俄兩國應(yīng)急管理體制中學(xué)習(xí)的。這種“大應(yīng)急”中所包含的協(xié)調(diào)機制和分工明確及強有力的物資調(diào)撥與供給也正是我們此次黨和國家機構(gòu)改革“優(yōu)化高效協(xié)同”精神中的應(yīng)有之義。

二、行政緊急權(quán)、應(yīng)急行政權(quán)及其不同側(cè)重

（一）行政緊急權(quán)走上前臺

行政緊急權(quán)成為學(xué)者研究的對象更多是源于2003年以來我國行政應(yīng)急立法的發(fā)展，2003年5月9日出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》成為其引領(lǐng)和典型，2004年憲法修改過程中對緊急狀態(tài)的規(guī)定，也成為“行政緊急權(quán)”概念走向前臺的基礎(chǔ)。2007年出臺并施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二條不僅界定了突發(fā)事件的內(nèi)涵，還在外延上將突發(fā)事件分為四類，這實際上成為行政緊急權(quán)行使的范圍。除了公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生行政部門、社會安全事件由公安部門主要管轄外，其他兩類突發(fā)事件的權(quán)力分布在十多個部門或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)之中。

2018年在經(jīng)歷了“13合1”的機構(gòu)整合之后，應(yīng)急行政權(quán)逐漸“名正言順”，不再是散見于多部門之中的行政緊急權(quán)。這種改革的意義除了前文提到的專業(yè)性之外，也成為應(yīng)急行政擁有獨立存在價值的最好表征。一些應(yīng)急領(lǐng)域的法律法規(guī)也可以因此而被賦予更大的體系化價值［6］。應(yīng)急部門成立后，遵循上下一體的行政原則，及時構(gòu)建了各級應(yīng)急管理部門體系。但從實際的運作來看，地方想要實現(xiàn)應(yīng)急行政運行的一體化，還需磨合。

行政緊急權(quán)的提法及其出現(xiàn)是應(yīng)當(dāng)時的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等立法，造成多部門共同擁有應(yīng)急行政權(quán)的一種格局。行政緊急權(quán)如行政強制權(quán)一般，雖不是每個部門都同時可以享有，但卻是很多部門都可能運作的一種遍地開花式的權(quán)力類型。如果依照這種思路正常發(fā)展，需要制定的法律名稱可能應(yīng)是《行政緊急權(quán)法》，這種立法本身的名稱還不同于傳統(tǒng)的《行政處罰法》《行政許可法》甚至《行政強制法》，它的規(guī)制范圍可能非常有限。但從目前我國的行政緊急權(quán)立法現(xiàn)狀來看，更多的立法都是從部門行政的角度單立，其中或多或少涉及行政緊急權(quán)。如果打破這種思路，將應(yīng)急行政作為一種單列的部門行政，所需要的立法也將愈發(fā)專業(yè)，而部門行政的法律規(guī)范整合也將逐漸被提上日程。其所涉及的領(lǐng)域目前大致可以被劃分為三類，即狹義的應(yīng)急行政領(lǐng)域本身的應(yīng)急基本法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法和社會公共安全事件領(lǐng)域的應(yīng)急法。但如果按照前述所論及的“大應(yīng)急”和“大應(yīng)對”的思路，這些法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)將成為關(guān)鍵，如何在不同的法律的條文中完成協(xié)同，將是我國實現(xiàn)應(yīng)急法律體系統(tǒng)一化的最緊迫任務(wù)。

（二）行政緊急權(quán)與應(yīng)急行政權(quán)的權(quán)力側(cè)重

行政緊急權(quán)和應(yīng)急行政權(quán)產(chǎn)生于不同的時代背景，雖然只是十年有余，但對于前者而言，側(cè)重于“反應(yīng)”（reaction），更多著眼于緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力所系和職責(zé)所在，突出政府應(yīng)有的行政管理權(quán)限。應(yīng)急行政產(chǎn)生于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)背景之下，側(cè)重于廣義的響應(yīng)（response），不僅包括“反應(yīng)”（reaction）［7］，而且更多地突出政府應(yīng)該如何對緊急情況提前加以面對，通過系統(tǒng)的綜合治理來實現(xiàn)災(zāi)害的預(yù)防。在黨的十九大上習(xí)近平總書記所提的“提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”，也是將“防”置于首位。2020年疫情防控中的思路也重點提到了群防群治，把“防”作為防止疫情蔓延的一條主思路。

2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中也專門提到應(yīng)急管理部要處理好“防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系”。這種強調(diào)防患于未然的治理體系構(gòu)建與在出現(xiàn)緊急狀態(tài)時政府考慮如何應(yīng)對的思路存在著明顯區(qū)別。2018年臺風(fēng)“溫比亞”影響山東壽光時，許多蔬菜大棚完全坍塌，損失百億。經(jīng)過2018年下半年和2019年上半年的大規(guī)模水利改造，同時臺風(fēng)前夕應(yīng)急管理部門不斷發(fā)布緊急通知與“防范”信息［8］，該市再次遭遇臺風(fēng)時，蔬菜大棚所經(jīng)受的損失已經(jīng)減少了八成。宣傳教育和指導(dǎo)培訓(xùn)已經(jīng)成為“防災(zāi)”的主要手段。在2020年的疫情防控中，可以明顯感覺到某些系統(tǒng)和地域“防”的能力有限，而對于相應(yīng)部門而言，如何更好地完成宣教和促使良好習(xí)慣的養(yǎng)成，成為“大應(yīng)急”體系中必須修好的一門功課。

在“防”的同時，另外一個手段是“練”，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》也提到了“推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練”。從公安部一直提倡構(gòu)建社會“防火墻”的角度來看，除了檢查火災(zāi)隱患的能力，其余三個方面的能力都與“練”有很大的關(guān)聯(lián)，如撲救初期火災(zāi)的能力、組織疏散逃生的能力和消防宣傳教育的能力。但從實際情況來看，應(yīng)急行政“防”有余而“練”不足。當(dāng)災(zāi)難來臨時，預(yù)案作為紙上的文字終究與現(xiàn)實的應(yīng)急手段存在實質(zhì)性的差異。2019年8月，浙江永嘉縣受臺風(fēng)影響形成的堰塞湖突然決堤，造成18人遇難，多人失聯(lián)。雖有不少村民逃生成功，但存在不小的運氣成分，應(yīng)急預(yù)案沒有考慮到這種可能存在的突發(fā)情況。雖然永嘉縣應(yīng)急管理局已于當(dāng)年5月公告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層行政組織和村（居）委會等基層群眾自治組織的應(yīng)急行動方案按規(guī)定至少每三年進行一次應(yīng)急演練［9］，但在偏遠農(nóng)村，這種應(yīng)急演練難以實現(xiàn)，即便是相比實戰(zhàn)演練和綜合性演練相對簡易的桌面演練也很難。2006年，美國在經(jīng)歷了“卡特里娜”颶風(fēng)的重創(chuàng)后，制定立法調(diào)整工作重點，“聯(lián)邦應(yīng)急管理署”依據(jù)《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》重組，將工作重心進一步放在計劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)等方面［10］。

應(yīng)急行政的另一個特點在于綜合協(xié)調(diào)性。統(tǒng)籌應(yīng)急資源并利于統(tǒng)一調(diào)度，也是此次黨和國家機構(gòu)改革在應(yīng)急管理方面的一個重要目標(biāo)，意在形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。緊急調(diào)撥與有序發(fā)放，保證物盡其用，這是應(yīng)急管理發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵抓手，是區(qū)別于單純行政化領(lǐng)導(dǎo)體制下的緊急行政運作體制。應(yīng)急管理部有權(quán)明確相關(guān)部門和地方的職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機制。在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式背景下，本就具備綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢的中央在統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制下更便于調(diào)動各類應(yīng)急資源。而2018年11月蔓延于美國加州的山火，暴露了美國政府救災(zāi)能力的“弱”。除了聯(lián)邦政府在救災(zāi)時刻對州的輔助性救助功能角色外，關(guān)鍵時刻州一級能調(diào)動的只有國民警衛(wèi)隊，甚至聯(lián)邦政府能直接支援的也只有海軍陸戰(zhàn)隊等少數(shù)紀律部隊，其余不是需要協(xié)商溝通(如鄰州國民警衛(wèi)隊)，就是要通過兩級議會(如動用正規(guī)軍)，甚至沒有一個可以“超越”調(diào)動不同體系消防力量迅速支援的機制［11］。

綜合協(xié)調(diào)還表現(xiàn)在機構(gòu)的進一步整合與綜治上，不管是前文提到的美俄應(yīng)急行政體制融入國家安全領(lǐng)域的機構(gòu)設(shè)置，還是充分及時調(diào)動各種力量第一時間服務(wù)于減災(zāi)救災(zāi)，都應(yīng)該更大限度地提升應(yīng)急行政部門的地位和進一步的整合。韓國2019年4月發(fā)生的江原道特大森林火災(zāi)，火勢11小時之內(nèi)得到了控制，現(xiàn)場1人死亡、35人受傷，三千多名消防員無一犧牲，這在一定程度上得益于韓國多年來持續(xù)進行系統(tǒng)性應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動體系改革。不管是金大中與李明博持續(xù)進行的安全管理機構(gòu)合并，還是盧武鉉設(shè)置專門的消防防災(zāi)廳，2014年“世越號”事件之后直屬于國務(wù)總理室的國民安全處，此后文在寅又將消防廳從國民安全處剝離編入國家行政安全部，由國家統(tǒng)籌消防救災(zāi)工作，都表明韓國救災(zāi)機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)能力的不斷升級，縮短了逐級上報和提高協(xié)調(diào)等級所需要的過程和花費的時間［12］。我國目前的應(yīng)急救援減災(zāi)機構(gòu)在設(shè)置上，還有進一步整合的空間。比如，在氣象部門的應(yīng)急與減災(zāi)處室的設(shè)置上，還可以考慮進一步合并，以強化信息的及時整合與傳遞。而且氣象部門在第一時間預(yù)測到災(zāi)害信息時也有通知應(yīng)急行政部門的義務(wù)，實際上這種整合并不會影響應(yīng)急工作的開展，反而會使信息的傳遞進一步便利。對生態(tài)環(huán)境部門來說，其在災(zāi)害發(fā)生并對環(huán)境造成損害時，往往會以行政處罰的手段進行事后追責(zé)，而前期與之“并肩進駐”的應(yīng)急管理行政部門則缺乏制約手段，這對于不同部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)與平衡是不利的，有必要將生態(tài)環(huán)境部門中涉及核安全的部門（核設(shè)施安全監(jiān)管、核電安全監(jiān)管與核輻射安全監(jiān)管）進行整合。事實證明近年來發(fā)生的一些嚴重爆炸與火災(zāi)往往涉及生化應(yīng)急（如2015年的天津港爆炸以及2019年發(fā)生在江蘇鹽城響水縣陳家港鎮(zhèn)的化工廠爆炸事件等），而生態(tài)環(huán)境部門的行政處罰權(quán)也同樣應(yīng)賦予應(yīng)急行政部門，以使其能夠充分完成應(yīng)急管理中的預(yù)防目標(biāo)，防患于未然。

三、應(yīng)急行政法的專有原則及其發(fā)展路徑

（一）應(yīng)急行政法的專有原則

一旦應(yīng)急行政法的部門法屬性得以確定，應(yīng)急行政法應(yīng)有區(qū)別于其他部門行政法的特殊原則與規(guī)則。有學(xué)者提出，作為體現(xiàn)應(yīng)急行政總原則的行政應(yīng)急性原則，應(yīng)該被作為行政法的基本原則，既涵蓋具有行政行為法上的具體規(guī)定的行為，也包括可以沒有一般具體法律規(guī)范的行為，以及停止某些法定權(quán)利、中斷某些法律條款實施或突破一般行政程序規(guī)范的行為［13］。這一原則也確實是應(yīng)急行政法不同于其他部門行政法的標(biāo)志性原則。

但從其他國家行政應(yīng)急的規(guī)則構(gòu)建來看，行政應(yīng)急性原則并非可作如此簡單的理解和適用。美國的災(zāi)害救援體制中，政府必須尊重公民的自主權(quán)及其選擇成為一項必須遵循的原則，行政強制措施更是不能隨意采取，能夠采取的措施只能是告知公民災(zāi)害可能帶來的影響，提出警告并希望居民撤離［14］。這一點其實在我國的行政應(yīng)急工作中也一直存在。在2008年上映的災(zāi)難影片《超強臺風(fēng)》中，市長為了勸告一批漁民不要再貪戀漁船而下跪，這種“曉之以理動之以情”的方式最終扭轉(zhuǎn)了漁民們的固執(zhí)心態(tài)，促成了更大利益點的保全，符合實情，因為根據(jù)當(dāng)時的立法，即便是行政首長也無權(quán)采取命令方式強制漁民撤離。市長為了多數(shù)漁民利益而采取的下跪，實際上是對《防汛條例》第三十四條立法精神的一種道義詮釋，也就是當(dāng)災(zāi)害威脅群眾安全時，“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時組織群眾撤離至安全地帶”，這種政府義務(wù)的履行，需要群眾的配合；而能夠采取緊急措施的，只是《防汛條例》第三十三條第二款所規(guī)定的“為保護國家確定的重點地區(qū)和大局安全”所采取的“局部犧牲”，此時一旦遭遇阻攔和拖延，防汛指揮部有組織強制實施的職權(quán)。

而在疫情防控這種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，所表現(xiàn)出來的特點又有不同。在《傳染病防治法》中，為了防止疫情蔓延，第四十三條規(guī)定的省級以上地方人民政府所采取的“封城”措施，或第四十二條規(guī)定的縣級以上人民政府采取的封閉可能造成傳染病擴散的場所的措施，其實都不同于其他類型的突發(fā)事件中的權(quán)利限制。在這里，為了更大的公共利益的維護，根據(jù)利益衡量所采取的措施，實際上是對行政應(yīng)急性原則的一種特殊適用。

（二）應(yīng)急行政法的發(fā)展路徑

1.應(yīng)急行政法的社會共治路徑

應(yīng)急行政法與其他部門行政法一樣，都有著遵循社會共治路徑的制度發(fā)展需求。共治就是要“以人民為中心”，通過發(fā)揮法治的統(tǒng)合能力，將政府的權(quán)威機制、市場的平等交換機制和社群的自治機制予以融合，使國家法與社會成員在互動中確立的規(guī)則形成一套規(guī)則體系［15］。這一點在很多國家的應(yīng)急行政法體系中表現(xiàn)無遺。作為單一制國家的日本采取“小災(zāi)靠自救，中災(zāi)靠互救”，只有“大災(zāi)靠公救”。除此之外，其國內(nèi)構(gòu)建的災(zāi)害再保險和巨災(zāi)保險制度也在應(yīng)急的社會共治中起到了重要的作用。美國地方政府雖然救災(zāi)能力有限，聯(lián)邦政府只是在州政府請求時才予以救助，但鄰里守望制度也充分說明其應(yīng)急行政在社會共治格局中的展開。相比之下，法國采取的是應(yīng)急“專?！比藛T轉(zhuǎn)業(yè)制和榮譽制度，專業(yè)人員轉(zhuǎn)業(yè)后可編入志愿者隊伍，既保證了專業(yè)救援人才資源不致浪費，又為應(yīng)急社會共治打開了突破口和抓手。而在疫情防控這種波及程度更廣闊的突發(fā)事件中，充分發(fā)揮社區(qū)的作用，也成為決定疫情防控成敗的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

2.應(yīng)急行政（法）中的“軟”屬性

應(yīng)急行政在當(dāng)下的開展區(qū)別于原來的緊急行政，愈發(fā)依靠的是對行政相對人一方的“軟行政”手段。這種執(zhí)法區(qū)別于傳統(tǒng)的硬行政或強制執(zhí)法，也可被稱之為“協(xié)商執(zhí)法”［16］。應(yīng)急管理部下設(shè)教育訓(xùn)練司、風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)司，省級應(yīng)急行政部門下設(shè)宣傳訓(xùn)練處、火災(zāi)防治指導(dǎo)處等部門，都是此種“軟”屬性的最佳入口。2019年3月，上海市司法局、市場監(jiān)督管理局和應(yīng)急管理局三部門聯(lián)合出臺了《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》，公布符合規(guī)定情形的34項輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為將免予行政處罰，涉及市場監(jiān)管、消防等多個行政執(zhí)法領(lǐng)域，更是將原有的“硬執(zhí)法”中的某些“軟”體現(xiàn)到極致［17］。在風(fēng)險社會的大背景下，每個人都應(yīng)該成為應(yīng)急教育過程中的一個“決策中心”，成為個人自救的第一責(zé)任人，而這種責(zé)任意識和所謂的“權(quán)責(zé)一致”應(yīng)該是應(yīng)急治理中的“軟”屬性發(fā)揮效果的最大和最佳場域。對于地方而言，應(yīng)急管理其實也是在提供一種“公共產(chǎn)品”，只不過這種“應(yīng)急公共產(chǎn)品”側(cè)重于公共安全尤其是生產(chǎn)和生活安全，是對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難之前、之中、之后的統(tǒng)籌公共服務(wù)和市場監(jiān)管。同時，隨著我國應(yīng)急行政面臨的形式多樣化和難度的加大，對于公民權(quán)利的處置及其相應(yīng)程序的適用也成為愈發(fā)關(guān)鍵的問題。公共應(yīng)急狀態(tài)下最低人權(quán)標(biāo)準或不得克減（non-derogability）原則在我國的貫徹［18］，應(yīng)結(jié)合我國實際情況和法治發(fā)展的階段，形成具有中國特色的人性化平衡處置原則與手段，同時注重比例原則與輔助性原則的適用。

在應(yīng)急設(shè)施建設(shè)逐漸法定化（如應(yīng)急避難所等方面的規(guī)定細化）的過程中，一些國家給出了較為科學(xué)的答案。如日本在1995年阪神大地震以后，就開始執(zhí)行“校舍補強計劃”，貫徹“將學(xué)校作為第一避難所”的計劃，并在其《災(zāi)害對策基本法》中專門規(guī)定了事前措施及避難①。這本身也是一種治理體系和治理能力的體現(xiàn)。對于營商環(huán)境的大概念而言，應(yīng)急行政中的“軟治理”就對應(yīng)營商環(huán)境的“軟環(huán)境”部分（包括監(jiān)管的復(fù)雜程度和法治保障程度），是地方治理軟實力的體現(xiàn)，也是一般行政狀態(tài)的特別治理水平之體現(xiàn)。應(yīng)急行政中還應(yīng)該確立更多的“軟法”來輔助治理，比如反恐的地方標(biāo)準制定以及公民防范恐怖襲擊手冊的公布［19］，其實就是典型的應(yīng)急行政中的“軟法”建構(gòu)。

3.應(yīng)急行政法領(lǐng)域法律規(guī)范的整合

目前，對于應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律規(guī)范，大體有兩種模式，一種是以原有的安全生產(chǎn)法律規(guī)范為主體，兼及其他部門領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范。如中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院編的《中國應(yīng)急管理法律法規(guī)匯編》，涵蓋了28部法律和55部行政法規(guī)，是黨和國家機構(gòu)改革以后以應(yīng)急管理一體化作為指導(dǎo)思想進行的匯編［20］。另一種是散見于原有的部門行政領(lǐng)域的應(yīng)急管理法律規(guī)范的匯編，這種匯編雖具有專門性，但無法體現(xiàn)應(yīng)急行政法的總體法治思路和下一步法律規(guī)范整合，而且其安全生產(chǎn)的主導(dǎo)編寫思路也很明顯。雖然名為“法律法規(guī)匯編”，但其實都是相應(yīng)的“紅頭文件”匯編。以交通運輸領(lǐng)域的應(yīng)急行政為例，道路運輸安全生產(chǎn)、交通運輸安全生產(chǎn)、水路運輸和港口營運安全生產(chǎn)、交通運輸工程建設(shè)安全生產(chǎn)、城市客運安全生產(chǎn)等領(lǐng)域存在不平衡的法律規(guī)范分布狀況，有待整合②。（見表2）一方面主要是各領(lǐng)域行業(yè)特點和管理特點不同，另一方面，也是各部門在形成過程中本身于法治建設(shè)方面的積極性和態(tài)度不盡相同。

表2 交通運輸管理不同領(lǐng)域應(yīng)急管理規(guī)章的立規(guī)側(cè)重（部分）

而在應(yīng)急行政形成單獨的部門行政之時，如何從更高更專業(yè)的角度來整合領(lǐng)域的應(yīng)急行政法律規(guī)范及其責(zé)任機制，更成為“管行業(yè)的必須管安全”這一精神落實的必經(jīng)之途和法治思維強化的必備手段。尤其是伴隨著我國未來“權(quán)責(zé)一致”體制的深入推進，以應(yīng)急決策為代表的一些應(yīng)急行政領(lǐng)域的行為責(zé)任如何適用［21］，也成為《重大行政決策程序暫行條例》等立法中對“倒查責(zé)任”和“終身責(zé)任追究”等機制落實的關(guān)鍵。除此之外，如前文所述及的四大類突發(fā)事件中的不同法律規(guī)范的清理、銜接與協(xié)調(diào)，保證同層級的規(guī)范不沖突，涉及同類部門的權(quán)力規(guī)定不矛盾，也是“大應(yīng)急”體制得以依存的法治關(guān)鍵。

四、結(jié) 語

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代征程中，應(yīng)急行政必然占據(jù)一席之地。黨的十九屆四中全會對突發(fā)事件“應(yīng)對”提出的不同目標(biāo)是“健全公共安全體制機制”“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”“加強公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控”，同時還要“健全社會心理服務(wù)體系和危機干預(yù)機制”“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”。這些不同的突發(fā)事件應(yīng)對或應(yīng)急領(lǐng)域的目標(biāo)匯總在一起，融合為突發(fā)事件“大應(yīng)對”的總體目標(biāo)。從2020年的疫情防控過程我們可以看出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有很強的技術(shù)性與專業(yè)性，這一點決定了其不同于其他突發(fā)事件的應(yīng)對。但從2018年黨和國家機構(gòu)改革的情況來看，應(yīng)急管理行政部門的成立本身也是專業(yè)性組合的一種典型表現(xiàn)。作為主要負責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難應(yīng)急等突發(fā)事件應(yīng)對的應(yīng)急行政管理部門，完全可以與衛(wèi)生健康部門形成更為高效的優(yōu)化協(xié)同，這種優(yōu)化協(xié)同既可以更有助于突發(fā)事件總體應(yīng)對目標(biāo)的實現(xiàn)，同時又可以提升突發(fā)事件應(yīng)對部門的總體地位。畢竟未來的突發(fā)事件的綜合性愈發(fā)明顯，其中各種類型的突發(fā)事件都有可能綜合性地發(fā)生或起作用，簡單假設(shè)各類事件單獨應(yīng)急體制是不太合理的立法預(yù)設(shè)。

從我國此次的疫情應(yīng)對情況來看，我國的部門協(xié)調(diào)還有相當(dāng)長的一段路要走。比如部門協(xié)調(diào)、監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)的完善、應(yīng)急儲備物資的調(diào)動和儲備以及各部門職能界限的厘清。也就是說，一方面各部門在不同性質(zhì)的突發(fā)事件上注意明確自身的職責(zé)，同時還應(yīng)該盡可能地協(xié)調(diào)好與相關(guān)部門的職能配合，注意各類突發(fā)事件的牽頭部門，同時也要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中突出衛(wèi)生健康行政部門的權(quán)威，尤其是疾病預(yù)防控制中心的法律地位及其權(quán)力，強調(diào)衛(wèi)生健康行政部門負責(zé)人的專業(yè)性，這樣才可能保證“科學(xué)防控”不至于被放空。最終需要形成真正意義上的“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”的“大應(yīng)急”管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急治理體系建設(shè)，這其中必然也包括公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控的能力建設(shè)，以及社會安全事件中的危機干預(yù)和矛盾化解能力。整個突發(fā)事件“大應(yīng)對”治理體系中都不應(yīng)該只是公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生健康部門單獨應(yīng)對或事故災(zāi)難由應(yīng)急部門獨自處理的“單打一”局面。

注釋：

① 可參見日本的《災(zāi)害對策基本法》事前措施及避難（第58條至第61條），尤其是日本在1995年阪神大地震以后，開始執(zhí)行“校舍補強計劃”，貫徹“將學(xué)校作為第一避難所”的計劃。

② 參見交通運輸部安全生產(chǎn)委員會辦公室編寫的《交通運輸安全生產(chǎn)法規(guī)文件選編》《交通運輸工程建設(shè)安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》《城市客運安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》《道路運輸安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》《水路運輸和港口營運安全生產(chǎn)法律法規(guī)匯編》等，人民交通出版社股份有限公司2016年出版。