楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東廣州 510610）

1 近百年來我國農村土地制度改革的歷程

1.1 新中國建立征程和國民經濟初步恢復期的農村土地制度改革（1921～1956年）

1921年建黨之初，中國共產黨在共產國際的幫助下，初步討論了開展土地革命的必要性，認同了共產國際的建議，即把土地革命和農民問題放在首位，沒收地主土地，無償分配給農民。但因當時黨內的個別領導人犯了右傾錯誤而未能及時開展土地革命。國民大革命失敗之后，中國共產黨深刻地認識到進行土地革命的重要性與迫切性，正式走上了土地革命的道路，以打破封建土地所有制，讓農民擁有土地為基本的歷史任務，并基于各個時期的具體需要制訂了內容各有所重的土地制度。

1.1.1?土地革命時期的農村土地制度改革

中國共產黨在井岡山建立革命根據地之后，領導根據地人民積極開展土地制度改革實踐，并制訂了一系列土地政策。第一，中共五大通過了《土地問題議決案》（1927年），明確了土地問題的意義，初步將取消土地私有制度、實行土地國有化、讓農民平均享用地權作為土地制度改革的基本內容和目標。第二，制訂了《井岡山土地法》（1928年），明確否定了封建土地所有制，實行“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”的規(guī)定，并實施“主要以鄉(xiāng)為分配單位”、“以人口為標準，男女老幼平均分配”的土地分配政策。第三，制訂了興國縣《土地法》（1929年），著重將《井岡山土地法》中規(guī)定的“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，重新界定了土地革命對象。第四，針對自耕農、富農、農村小地主等不同的經濟收入群體制訂實施了不同的土地沒收政策。第五，出臺了《土地問題決議案》（1929年），明確沒收地主的土地歸農民代表會或農民協(xié)會分配，并規(guī)定了分田的區(qū)域標準、數量標準及土地稅收等政策。第六，實行“土地歸農民所有，任其出租買賣”的政策，解決長期沒有解決的土地所有權問題。在3年多的制度改革中，中共逐步調整和制訂了較完善的指導土地革命的制度，形成了這個時期的土地革命路線：“依靠貧農、雇農，聯合中農，限制富農，保護中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農民的土地所有制”?？傮w上，這個時期的土地制度在探索和實踐中不斷得到改革、建設和完善，各項土地政策在調整中逐漸更具合理性、適宜性和科學性，對當時的土地革命產生較強的指導意義。

在抗日戰(zhàn)爭時期，為了保障根據地糧食、蔬菜、棉花等基本生活物資的供應，中國共產黨主要實施了三項土地政策。第一，繼續(xù)實施沒收地主土地歸農民所有的政策，讓農民擁有土地，也確保根據地發(fā)展農業(yè)生產有最基本的土地資源。第二，通過對中小地主實行減租減息政策來調動各根據地中小地主、開明紳士等中間階層積極參與抗日，確保在推進土地制度改革的同時顧全抗日戰(zhàn)爭大局。第三，實施了非常有效的土地利用政策。各根據地積極實行軍墾屯田，大力開展了軍民聯合大生產運動，極大地提高了各根據地的農業(yè)生產力、土地利用率和生活基本物資的自給率。從1943年起，敵后各根據地的機關一般能自給兩三個月甚至半年的糧食和蔬菜，人民上交稅負僅約占總收入的14%，按當時的生活水平，實現了自給自足的要求[1]。

1.1.3?解放戰(zhàn)爭時期的農村土地制度改革

在解放戰(zhàn)爭初期，解放區(qū)人口約1.36億，土地面積僅約占全國的24%[1]，廣大農民強烈要求擁有土地，基于這一實情，共產黨制訂和實施了以下五項土地政策。第一，發(fā)布了《關于土地問題的指示》（1946年五四指示），著重把抗戰(zhàn)時期實行的減租減息政策改為徹底解決土地問題、實現“耕者有其田”的政策。第二，實行土地收購政策，陜甘寧邊區(qū)政府還制訂了《征購地主土地條例草案》（1946年），通過發(fā)行土地公債給地主，有代價地收購土地分配給農民，以推進當時國內正在進行的全國和平民主進程，而不讓地主受過大的損失[2]。第三，制定了一個徹底反封建的土地革命綱領《中國土地法大綱》（1947年）。該《大綱》規(guī)定，“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，征收富農多余的土地財產”，以“鄉(xiāng)村農會接收地主牲畜、農具、房屋、糧食及其他財產”的政策，代替過去“征購地主土地”的政策[3]。這個時期除了實施《中國土地法大綱》之外，中共中央領導人還及時發(fā)出了《老區(qū)半老區(qū)的土地改革與整黨工作》、《新解放區(qū)土地改革要點》等指示，并形成了這個時期的土地改革總路線即“依靠貧農，團結中農，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農業(yè)生產”。這些制度、路線相互補充、相輔相成，有效地推進了解放區(qū)的土地制度改革。截至1949年6月，約有覆蓋1.5億人口的地區(qū)完成了土地改革，廣大農民從地主階級手中共獲得約2 500萬 hm2的土地[4]。

1.1.4?新中國建立初期的農村土地制度改革

新中國成立時，約有覆蓋2.9億農業(yè)人口的地區(qū)尚未進行土地改革[5]。為了繼續(xù)全面推進新中國的土地改革，我國制訂了兩項重要的土地制度。第一，制訂了《中華人民共和國土地改革法》（1950年）。該《改革法》規(guī)定沒收地主土地，征收富農出租土地及房屋，分配給無地、少地、無房的農民使用。土地改革完成后，由人民政府發(fā)放土地所有權證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。隨著《土地改革法》的實施，我國順利實現了土地由封建半封建所有制向農民所有制轉變，農村土地所有權與使用權的權屬主體實現了統(tǒng)一。第二，頒布了《憲法》（1954年）。該《憲法》第八條規(guī)定：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權；第十三條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。這兩條規(guī)定讓農民土地所有權受國家《憲法》的保護，國家只有因公共利益需要才能將農民所有的土地征轉為國有土地。

1.2 推進社會主義改造，發(fā)展集體經濟時期的農村土地制度改革（1956～1978年）

實行土地農民所有制之后，全國農村土地利用方式落后，土地利用率低，農業(yè)生產難以滿足城市和工業(yè)發(fā)展對糧食和其它農產品不斷增長的需求，而且貧富差距容易引起兩極分化，故我國1956年開始對國民經濟各行業(yè)進行了系統(tǒng)的社會主義改造，在農業(yè)的社會主義改造中，分散的小農經濟被改造成集體經濟，以《憲法》確定的“土地歸農民所有”也因此轉變?yōu)闅w“人民公社、生產大隊和生產小隊”三級所有。1962年實施的《農村人民公社工作條例修正草案》（農業(yè)六十條）對土地歸屬作了更詳細的規(guī)定即“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有”，這一規(guī)定使我國在建國初期形成的農村土地農民所有制轉變成農村土地集體所有制。

1.3 改革開放以來農村土地制度的改革（1978~2021年）

1.3.1?創(chuàng)新性地建立了土地所有權與承包經營權兩權分離的制度

當孔隙氣壓力與孔隙水壓力大小相同時，式(3)為飽和抗剪強度公式。式(3)與邵龍?zhí)兜萚16]的非飽和土的土骨架應力方程及黃強等[17]基于混合物理論和熱力學原理推導出的非飽和土有效應力方程一致。

以1978年底安徽省小崗村實行農業(yè)生產大包干為標志，我國農村開展了將集體土地承包給農戶的土地制度改革。1981年召開的十一屆六中全會充分肯定了這項改革，1982~1986年出臺的中央1號文件都要求穩(wěn)定和完善家庭聯產承包責任制，1984年的中央1號文件明確規(guī)定土地承包期限應為15年以上，1986年全國已超過99.6%的農戶實行了大包干。我國農村土地集體所有、集體使用的制度因此轉變?yōu)橥恋厮袡鄽w集體、承包經營權歸農戶、土地所有權與承包經營權兩權分離的制度。良好的土地利用績效使這項制度得到不斷的鞏固、發(fā)展和完善。1993年農村家庭聯產承包責任制被寫入了《憲法》。1993年《憲法》修正案第八條第一款明確規(guī)定農村實行家庭聯產承包為主的責任制，我國從此在法律層面上確定了農村土地兩權分離的制度。而且1993年中央制訂的《中共中央國務院關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》和1997年中辦頒布的《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦發(fā)〔1997〕16號）都規(guī)定在耕地第一輪承包期15年（1983~1997年）到期之后，再延長30年（1997~2027年），2017年黨的十九大報告提出到第二輪土地承包期到期之后再延長30年（2027~2057年）?？梢?，農村土地所有權歸集體，承包經營權歸農戶的土地基本制度已成為了我國長期穩(wěn)定的農村土地基本制度之一。

1.3.2?允許農地流轉，建立較完整的農地流轉制度

隨著進城務工的農民越來越多、農業(yè)生產機械化水平越來越高、土地規(guī)?；洜I的趨勢越來越明顯，我國逐步建立了允許農地流轉的制度。

首先，農地流轉的相關制度建設進入了國家制度建設計劃。1984年中央1號文件要求讓土地逐步向種田能手集中。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次要求將“在堅持土地集體所有的前提下……允許土地使用權依法有償轉讓”作為我國深化農村經濟體制改革的內容之一。

其次，實施允許和規(guī)范農地流轉的制度。1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》明確指出農戶可以自愿、有償流轉承包地的使用權。我國2002年頒布的《農村土地承包法》則對土地承包經營權的取得、保護、流轉、流轉雙方的權利和義務等內容作了詳細的規(guī)定。2003年出臺的《農村土地承包法》進一步規(guī)定了農地流轉的方式即土地承包經營權可以轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉。2013年黨的十八屆三中全會再次明確農民對承包地享有占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權利，農民可以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。2014年中辦國辦頒布的《關于引導土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）和2020年頒布的《農村土地經營權流轉管理辦法》則進一步為規(guī)范農地流轉、增強土地經營權流動性作了制度上的安排，成為保護流轉主體合法權益、促進大量自發(fā)產生的農地流轉走向規(guī)范化和制度化的有效法律手段。

再次，完善農地流轉相關配套制度。2007年頒布的《物權法》將土地承包經營權確定為用益物權，承包農戶對承包土地依法享有占有、使用、流轉、收益等權利。2009年我國出臺的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》則確保了土地承包經營糾紛的調解、仲裁等有法可依。此外，我國建立了土地承包經營權登記制度，2014年中央要求各地在大約5年的時間內基本完成土地承包經營權確權登記工作。這些配套制度為有效保護農民權利和依法規(guī)范農地流轉創(chuàng)造了基礎條件。

1.3.3?實行農地“三權”分置改革

在城市化快速進程中，農地承包權主體與經營權主體分離的現象普遍發(fā)生，國家為了讓土地流轉更為順暢，消除農民的后顧之憂，2016年中辦國辦頒布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。該《意見》要求實行農地所有權、承包權、經營權“三權”分離，詳細規(guī)定了“三權分置”的具體內容，并允許農地經營權流轉，促成了農村集體經濟組織、農地承包戶和農業(yè)經營主體共享農地權益的權利結構。2018年中央1號文件則提出探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革，為創(chuàng)新資格權的實現形式、盤活宅基地、推動宅基地流轉等方面的制度改革創(chuàng)造了必要的條件?！叭龣喾种谩笔抢^農村土地兩權分離改革之后農村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新，它是基于實踐需要的農村土地制度的有益完善，是促進農民增收和保護新型農村土地經營主體權益的重要制度安排。

1.3.4?推進農村“三塊地”制度改革

為了加快推進農村“三塊地”改革，2014年底中央印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作的意見》，2015年全國33個縣（市、區(qū)）行政區(qū)域開展了農村“三塊地”的改革試點。中央的大力推動和試點地區(qū)的積極實踐使農村“三塊地”的制度建設得到了較快推進。

第一，關于農村土地征收制度的改革。近年來我國主要在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善補償標準、構建被征地農民的多元保障機制等方面對農村土地征收制度進行了改革與創(chuàng)新。2020年開始實施的《土地管理法》明確界定了土地征收的“公共利益”范圍，增加了永久基本農田保護制度；規(guī)定了“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則，以區(qū)片綜合地價取代原來的年產值倍數法，并增加了農村村民的住宅補償費用和被征地農民的社會保障費用。土地征收程序則由“兩公告一登記”修改為包括六個環(huán)節(jié)的程序，而且前置了征地批后協(xié)議。2021年公布的《土地管理法實施條例》將土地征收程序進一步細化為六個步驟，讓土地征收的具體操作有法可依。

第二，關于集體經營性建設用地制度的改革。近年來我國主要在允許農村集體經營性建設用地流轉、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、集體經營性建設用地流轉方式、實行與國有土地同等入市、同價同權等方面進行了制度改革。2020年開始實施的《土地管理法》允許集體經營性建設用地以出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用，而且使用者還可以轉讓、互換或者抵押所取得的集體經營性建設用地使用權。2021年公布的《土地管理法實施條例》則明確了集體經營性建設用地入市交易規(guī)則，對交易方案和合同等做出了詳細的規(guī)定。在我國集體經營性建設用地流轉市場非?；钴S的情況下，這些制度是契合實際需求的制度供給，是規(guī)范集體經營性建設用地流轉、優(yōu)化集體經營性建設用地資源配置的基本制度保障。

第三，關于農村宅基地制度的改革。近年來我國主要在保障村民居住權益、盤活閑置宅基地、創(chuàng)新宅基地有償使用、構建自愿退出宅基地機制等方面進行了農村宅基地制度的改革與創(chuàng)新。2019年農業(yè)農村部發(fā)布的《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》對推動和規(guī)范宅基地的盤活利用作了相關規(guī)定；2020年開始實施的《土地管理法》第六十二條對宅基地管理制度增加了新的內容，即縣級人民政府可按相關標準采取措施保障農村村民實現戶有所居；國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地。2021年公布的《土地管理法實施條例》還專門對宅基地流轉、退出等作了四個禁止性的規(guī)定，以更好地保護村民的權益。宅基地制度改革是基于我國城市化加快推進而進行的必要的改革，是一項盤活農村宅基地資源、涉及村民財產性收入的重要制度改革，也是一項對鄉(xiāng)村振興影響較大的改革，未來的宅基地制度改革步伐還有待繼續(xù)加快。

2 近百年來我國農村土地制度改革的總體評價

近百年來我國農村土地制度因國家建設發(fā)展時期不同而不斷處于改革之中，每個時期的農村土地制度改革都圍繞該時期的國家建設發(fā)展需要而展開，并產生了相應的制度改革效應。

第一，新中國建立征程和國民經濟初步恢復期的農村土地制度改革產生了非常強的改革正效應。這個時期的農村土地制度改革在發(fā)展和鞏固革命根據地、激發(fā)廣大農民的革命積極性、壯大中國共產黨力量、開展軍民聯合大生產、保障革命所需的基本生活物資供應、構建良好的黨群關系等方面發(fā)揮了不可替代的作用，最后形成的農民土地所有制替代了封建半封建的土地所有制，實現了廣大農民“耕者有其田”的愿望，促進了整個國民經濟的恢復發(fā)展。

第二，社會主義改造時期開展的農村土地制度改革形成了穩(wěn)定的農村土地利用管理制度，但改革的正效應并不顯著。這個時期農村土地制度改革所形成的“三級所有，隊為基礎”的農村土地集體所有制運作較穩(wěn)定，但在這種土地所有制下土地利用處于較低效的狀態(tài)，出現了土地利用過程缺乏監(jiān)督、土地利用效率缺乏評估、土地利用收益分配過于平均等問題，故它不是一種高效的土地制度，存在較大的改革和優(yōu)化空間。

第三，改革開放以來我國開展的農村土地制度改革明顯提高了土地資源的配置效率，優(yōu)化了農村土地資源要素與其他生產要素的組合，提高了農村土地資源的利用水平。我國推進的土地所有權與承包經營權兩權分離制度、農地流轉制度、三權分置制度、土地征收制度、集體建設用地流轉制度、宅基地利用管理制度等制度改革更好地規(guī)范了土地利用相關主體的行為，增強了農村土地產權的可流動性，增加了廣大農民的財產性收入，提高了土地利用率和綜合效益，培育和發(fā)展了農村土地市場，加快了城鄉(xiāng)土地市場的一體化建設。

3 近百年來我國農村土地制度改革的經驗總結

近百年來我國農村土地制度歷經多次改革，制度內容不斷變化，在這百年的改革歷程中，有許多有益的經驗值得總結，能為今后的土地制度甚至其他社會制度改革提供借鑒。

第一，注重農村土地制度改革的動態(tài)性和適宜性。縱觀我國百年來的農村土地制度改革，可以發(fā)現我國始終注重農村土地制度改革的動態(tài)性與適宜性，堅持農村土地制度與戰(zhàn)情、民情、國情相適宜，在土地革命時期、抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期、新中國建立初期、改革開放以來等不同時期動態(tài)調整和改革農村土地制度，在不同時期制訂和實施了側重點各不相同的土地政策，從而使各個時期的土地制度都產生了該有的預期功能，助推了中國共產黨的發(fā)展壯大和新中國的建立。

第二，注重農村土地制度改革的差別性。我國近百年的農村土地制度改革實踐表明，根據不同區(qū)域、不同群體、不同階段分別制訂不同的土地制度能更突出制度規(guī)范的針對性，能更好地針對不同的改革對象、內容及區(qū)域發(fā)揮更好的引導與規(guī)范功能。

第三，注重農村土地制度改革的適應性。中共在近百年的農村土地制度改革中始終堅持改革的目標、內容、體系設計與國家建設、社會經濟發(fā)展的不同水平和目標相適應，并建設與社會經濟發(fā)展不同水平和目標相適應的土地制度，這是成功推進農村土地制度改革的重要經驗。第四，注重農村土地制度改革的系統(tǒng)性。社會其它相關配套制度的改革與建設是土地制度改革得以順利推進、制度功能得以充分發(fā)揮的有利條件。在農村土地制度改革中重視相關配套制度的改革與完善也是我國百年來特別是改革開放以來農村土地制度改革的成功經驗，值得在今后制度改革中推廣和借鑒。