楊雪蓮

（云南省銅壁關(guān)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局，云南 德宏 678400）

自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的關(guān)鍵領(lǐng)域。在國(guó)際上，國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的范圍和投資水平越來(lái)越被視為衡量一個(gè)國(guó)家綠色發(fā)展的重要指標(biāo)。截止2020年底，我國(guó)已建立了2729個(gè)不同類型和級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)，約占中國(guó)陸地面積的18%。利用如此大面積的土地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，完全禁止或嚴(yán)格限制生計(jì)利用，反映了我國(guó)政府對(duì)自然資源和環(huán)境保護(hù)的高度重視。但在這個(gè)過(guò)程中，我們也無(wú)法避免土地使用與資源保護(hù)之間的矛盾，如何更好地利用自然保護(hù)區(qū)資金進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，同時(shí)維持農(nóng)業(yè)發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的重要問(wèn)題，也是推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)不斷發(fā)展的前提所在。

1.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的資金需求與籌措渠道

1.1 資金需求

在我國(guó)，自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)大多是公益性機(jī)構(gòu)。在滿足自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)需要的基礎(chǔ)上，自然保護(hù)區(qū)的資金需求主要來(lái)自以下方面：工作人員工資及相關(guān)福利、日常業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、資源巡邏與保護(hù)、科學(xué)研究和環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

1.2 資金籌措渠道

我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。這種管理體制和資金保障機(jī)制決定了自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的資金來(lái)源主要有三種：

1.2.1 財(cái)政渠道：主要是指各級(jí)政府和自然保護(hù)區(qū)主管部門的財(cái)政投入，包括本級(jí)財(cái)政預(yù)算、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)債資金、項(xiàng)目投資、地方政府項(xiàng)目投資或配套資金以及專項(xiàng)資金等；

1.2.2 社會(huì)渠道：主要是指各種形式的社會(huì)捐贈(zèng)，包括社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的捐贈(zèng)和國(guó)外補(bǔ)貼；

1.2.3 市場(chǎng)渠道：主要是指以自然保護(hù)區(qū)的一種或多種資源為基礎(chǔ)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收和相關(guān)服務(wù)收費(fèi)的部分。

2.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金投入機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 資金投入持續(xù)增加

截至2020年底，我國(guó)2729個(gè)自然保護(hù)區(qū)的總資本投資約為307億元，單位面積平均投資約為19801元/km2。與不同時(shí)期的國(guó)內(nèi)投資相比，在用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）剔除價(jià)格變動(dòng)影響后，從2000年到2010年的10年間，我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投資增加了約3倍；從2010年到2020年的10年間，我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投資增加了約4倍。可以看出，在自然保護(hù)區(qū)的資本投資繼續(xù)增加的同時(shí)，增長(zhǎng)率也在快速提升。

2.2 整體資金規(guī)模大，但單位面積投入水平偏低

作為國(guó)家公園的起源，美國(guó)國(guó)家公園的資本投資規(guī)模被認(rèn)為代表了世界自然保護(hù)區(qū)/國(guó)家公園體系的高水平。將我國(guó)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的資本規(guī)模與美國(guó)國(guó)家公園的資本規(guī)模進(jìn)行比較，可以基本反映我國(guó)的資本投資水平。到2020年，美國(guó)有62個(gè)國(guó)家公園，總面積約21萬(wàn)平方公里，單位面積投資約65307萬(wàn)元/km2。相比之下，到2020年，中國(guó)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)總投資約為200億元，但單位面積投資約為12394萬(wàn)元/km2，單位面積省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的投資水平遠(yuǎn)低于美國(guó)國(guó)家公園。

應(yīng)當(dāng)指出，這一差距不能簡(jiǎn)單地歸因于投資不足。投資水平必須根據(jù)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)水平來(lái)考慮。2020年，我國(guó)GDP總量為美國(guó)的55.0%，人均GDP為美國(guó)的12.7%；2020年，我國(guó)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)資金約占GDP的0.0242%，美國(guó)國(guó)家公園資金約占GDP的0.0178%。考慮到兩國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平，中國(guó)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資本投資水平甚至高于美國(guó)國(guó)家公園。

3.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金投入機(jī)制存在的問(wèn)題

3.1 不同資金投入渠道未形成“合力”

目前，以事業(yè)單位為主的管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了自然保護(hù)區(qū)資金來(lái)源以金融渠道為主，社會(huì)渠道和市場(chǎng)渠道為輔。其中，財(cái)政渠道資金規(guī)模小，但相對(duì)有保障；社會(huì)渠道多為一次性投資，金額較大，但沒(méi)有固定的保障；市場(chǎng)渠道資金量大，來(lái)源長(zhǎng)期。大部分自然保護(hù)區(qū)已開通或擬開通市場(chǎng)渠道籌集資金，但自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可支配的比例和數(shù)量較小，三個(gè)渠道沒(méi)有形成互補(bǔ)趨勢(shì)。此外，由于公益捐贈(zèng)的社會(huì)環(huán)境、法律政策環(huán)境和制度保障薄弱，自然保護(hù)區(qū)獲得的捐贈(zèng)資金非常有限，其運(yùn)行機(jī)制基本處于停滯階段。

例如，作為中國(guó)濕地保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)的第一批公共基金，上海九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)基金會(huì)于2005成立，由于缺乏成熟的管理機(jī)制，社會(huì)捐贈(zèng)后續(xù)投入較少，其在自然保護(hù)區(qū)的輔助作用有限。然而，由于缺乏完善的管理機(jī)制，許多地方一方面獲得了大量的旅游收入，另一方面仍在接受生態(tài)補(bǔ)償；同時(shí)，由于地理位置和資源稟賦的差異，一些保護(hù)價(jià)值高但無(wú)法或難以開展旅游的自然保護(hù)區(qū)，在同等責(zé)任和成本下只能獲得少量的生態(tài)補(bǔ)償。

3.2 未統(tǒng)籌自然保護(hù)區(qū)的資金投入與經(jīng)營(yíng)收入

除去自然保護(hù)區(qū)對(duì)生態(tài)服務(wù)和就業(yè)的貢獻(xiàn)，僅生態(tài)旅游的營(yíng)業(yè)收入就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其資本投資。但目前自然保護(hù)區(qū)的管理體制和機(jī)制，一方面使自然保護(hù)區(qū)作為公益事業(yè)，主要以政府財(cái)政投入為主；另一方面，自然保護(hù)區(qū)被視為一個(gè)市場(chǎng)管理單位。其商業(yè)目的不是為了反哺保護(hù)，而是為了利潤(rùn)最大化。自然保護(hù)區(qū)的資本投資與經(jīng)營(yíng)收入不協(xié)調(diào)，在產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，間接加劇了投資不足的尷尬局面。在美國(guó)407個(gè)國(guó)家公園中，只有128個(gè)公園收費(fèi)31.5~157.5元/人，收入全部用于游客服務(wù)和設(shè)施改善。2020年，中國(guó)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的旅游門票收入達(dá)到了40億元左右，但90.47%的收入作為商業(yè)利潤(rùn)分配給投資者，這不僅削弱了自然保護(hù)區(qū)的公益性，也加劇了自然保護(hù)區(qū)資金的不足。

3.3 多頭管理，缺乏對(duì)保護(hù)對(duì)象范圍的科學(xué)界定

首先是多頭管理和分頭管理的問(wèn)題。目前，國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。目前已建立的自然保護(hù)區(qū)由環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、水利、海洋等相關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管理相關(guān)自然保護(hù)區(qū)。《自然保護(hù)區(qū)五項(xiàng)管理辦法（規(guī)定）》也由國(guó)務(wù)院各部門制定發(fā)布。每個(gè)部門都強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)力，每個(gè)部門的規(guī)則協(xié)調(diào)性差，不系統(tǒng)。自然保護(hù)區(qū)的管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要相關(guān)部門的相互協(xié)調(diào)與配合，各部門的執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)調(diào)各自行業(yè)的權(quán)力，形成了各自對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理。

其次，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象和范圍不明確。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的標(biāo)準(zhǔn)和定義，國(guó)家公園和景觀保護(hù)區(qū)（景點(diǎn)）應(yīng)屬于自然保護(hù)區(qū)。在我國(guó)，許多景點(diǎn)都是保護(hù)區(qū)，如九寨溝、臥龍、西雙版納、鼎湖山等。但這些風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家公園不屬于保護(hù)區(qū)法的保護(hù)范圍，而是由不同的法律規(guī)范管理，導(dǎo)致過(guò)度開發(fā)，失去了保護(hù)區(qū)原有的意義和價(jià)值。

4.完善我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金投入機(jī)制的建議

自然保護(hù)區(qū)的資金投入機(jī)制決定著自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的成敗。對(duì)此，我們必須保障自然保護(hù)區(qū)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，以確保其可持續(xù)、健康和快速發(fā)展。然而，自然保護(hù)區(qū)的管理體制和執(zhí)法主體地位影響著自然保護(hù)區(qū)資金的來(lái)源和使用。因此，應(yīng)盡快理順自然保護(hù)區(qū)管理體制，明確自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法主體地位。同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理應(yīng)納入各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并在預(yù)算中單獨(dú)列出。本文結(jié)合我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際，借鑒國(guó)際自然保護(hù)區(qū)籌資的經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)亟待完善我國(guó)自然保護(hù)區(qū)籌資機(jī)制的對(duì)策。

4.1 理順資金投入渠道，形成投資合力

4.1.1 政府投資

盡管世界各國(guó)都認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)的投資來(lái)源應(yīng)該多樣化，但它們也承認(rèn)政府應(yīng)該承擔(dān)自然保護(hù)區(qū)投資的主要義務(wù)。為了使政府更好地履行這一投資義務(wù)，我國(guó)可以采取以下行動(dòng)：

第一，通過(guò)征稅籌集資金。政府可以利用其稅收權(quán)力，以不同的方式籌集資金，促進(jìn)保護(hù)活動(dòng)，例如在酒店房?jī)r(jià)中增加旅游稅，并將部分金額用于自然保護(hù)。

第二，建立國(guó)家環(huán)境基金。多年來(lái)，國(guó)家和省級(jí)環(huán)?；鸬倪\(yùn)作已經(jīng)取得了一定的成效。

第三，國(guó)家和地方政府可以發(fā)行自然區(qū)保護(hù)彩票，可以為慈善機(jī)構(gòu)發(fā)行彩票籌集資金。當(dāng)然，也可以為自然保護(hù)區(qū)籌集資金，購(gòu)買者不僅有機(jī)會(huì)通過(guò)購(gòu)買彩票中獎(jiǎng)，還可以為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

4.1.2 社會(huì)捐贈(zèng)與國(guó)際投資

第一，自然保護(hù)區(qū)可以通過(guò)接受企業(yè)捐贈(zèng)、尋求私人資金、私人捐贈(zèng)和單位捐贈(zèng)等方式動(dòng)員社會(huì)力量的支持。

第二，尋求多邊機(jī)構(gòu)和國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)的投資。近年來(lái)，世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的投資越來(lái)越感興趣，因此應(yīng)尋求此類投資。

第三，在自然保護(hù)區(qū)之間開展援助。發(fā)達(dá)國(guó)家的自然保護(hù)區(qū)和發(fā)展中國(guó)家的自然保護(hù)區(qū)可以形成友好的自然保護(hù)區(qū)，利用發(fā)達(dá)國(guó)家的部分收入資助發(fā)展中國(guó)家的自然保護(hù)伙伴也是一種重要的融資方式。

第四，積極利用國(guó)際投資機(jī)制，這是從戰(zhàn)略的角度來(lái)看待全球自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展。應(yīng)根據(jù)全球合作的需要，逐步建立國(guó)際一級(jí)的投資機(jī)制。

第五，實(shí)施全球稅收。為了支持自然保護(hù)區(qū)，需要在全球范圍內(nèi)征稅。例如，國(guó)際航線的稅收可以通過(guò)國(guó)際轉(zhuǎn)移支付、信用卡交易或海外郵件附件的形式實(shí)現(xiàn)。

第六，全球債券。國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟和聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)及文化組織可與世界銀行聯(lián)合開展這項(xiàng)活動(dòng)，其中一些捐款可用于緊急補(bǔ)貼資金。

4.1.3 成立自然保護(hù)區(qū)自籌資金

自然保護(hù)區(qū)可以通過(guò)以下方式自行籌集資金：

第一，收取使用費(fèi)。自然保護(hù)區(qū)的使用費(fèi)可通過(guò)收取門票、餐飲和住宿許可費(fèi)收取。使用費(fèi)可由自然保護(hù)區(qū)直接收取或由承包商收取。

第二，開展特色營(yíng)銷活動(dòng)。自然保護(hù)區(qū)可以通過(guò)出售書籍等商品或提供相應(yīng)服務(wù)收取費(fèi)用，以便購(gòu)買者知道自己對(duì)自然保護(hù)區(qū)的事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。

第三，實(shí)施領(lǐng)養(yǎng)計(jì)劃。捐贈(zèng)者可以通過(guò)支付一定費(fèi)用“領(lǐng)養(yǎng)”一塊土地或地上的動(dòng)植物，這項(xiàng)活動(dòng)在國(guó)外很受歡迎。自然保護(hù)區(qū)可以通過(guò)會(huì)員、禮品站、零售商和“領(lǐng)養(yǎng)”證書專賣店建立領(lǐng)養(yǎng)機(jī)制。

第四，實(shí)行自然保護(hù)會(huì)員制。會(huì)員制是一種為去過(guò)和沒(méi)有去過(guò)自然保護(hù)區(qū)的支持者提供志愿服務(wù)的工具。會(huì)員通過(guò)支付參與志愿工作的費(fèi)用來(lái)支持特色營(yíng)銷活動(dòng)，如向公眾宣傳、提供信息和購(gòu)買產(chǎn)品或門票。

4.1.4 鼓勵(lì)個(gè)人投資

自然保護(hù)區(qū)事業(yè)是關(guān)系到子孫后代幸福的偉大事業(yè)，個(gè)人投資是增加自然保護(hù)區(qū)投資的重要途徑。因此，應(yīng)鼓勵(lì)個(gè)人直接參與自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和保護(hù)，鼓勵(lì)他們按照自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，以獨(dú)資、合資、合伙方式在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，在自然保護(hù)區(qū)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，吸引他們投資開發(fā)自然保護(hù)區(qū)工業(yè)項(xiàng)目，體現(xiàn)利益共享。

4.2 統(tǒng)籌自然保護(hù)區(qū)的資金投入與經(jīng)營(yíng)收入

進(jìn)一步明確和突出自然保護(hù)區(qū)的公益性質(zhì)，在努力確保充足資金的同時(shí)，避免地方和部門利用自然保護(hù)區(qū)作為從政策和制度層面追求經(jīng)濟(jì)利益的手段。逐步完善和發(fā)展自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度，以資金的形式規(guī)劃部分特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，在同級(jí)或同一行政區(qū)域內(nèi)重新分配自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)收入，彌補(bǔ)資源稟賦等因素造成的資本投資不平衡，地理位置和資本使用限制。

4.3 明確界定保護(hù)對(duì)象范圍，建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金

為了保護(hù)和合理利用生物多樣性資源，實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)集資的有機(jī)結(jié)合，不斷提高自然保護(hù)區(qū)在優(yōu)化環(huán)境、促進(jìn)發(fā)展中的重要作用。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償，受益人明確的，由受益人補(bǔ)償”的原則，對(duì)自然保護(hù)區(qū)投資實(shí)施分類指導(dǎo)；如果受益人不明確，政府應(yīng)按照“政府補(bǔ)償”原則對(duì)自然保護(hù)區(qū)提供的生態(tài)效益進(jìn)行全額補(bǔ)償。按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，合理培育、開發(fā)和利用自然保護(hù)區(qū)資源，提高自然保護(hù)區(qū)的自我發(fā)展能力。國(guó)家設(shè)立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，用于自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和管理。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金由稅務(wù)部門直接向受益于自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)征收，由國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政行政主管部門管理，用于國(guó)家和地方自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)移民。