胡 梅

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

1.長江保護法的立法特點

《中華人民共和國長江保護法》是我國第一部流域保護法，是為了進一步推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展，實現(xiàn)人與賴以生存的大自然和諧相處，以及中華民族可持續(xù)發(fā)展制定的法律。它深入貫徹了習近平新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想和法治思想，全面落實習近平總書記關(guān)于長江保護的指示精神和黨中央戰(zhàn)略部署，在立法上具有以下特點：

1.1 堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位

歷史以來，長江付出了沉重的環(huán)境代價：首先長江流域整體性、系統(tǒng)性保護不足，導致生態(tài)環(huán)境破碎化，生態(tài)系統(tǒng)功能退化嚴重；其次，長江流域生態(tài)環(huán)境欠賬太多，環(huán)境信息資源承載的壓力過大，過去長期的過度開發(fā)利用，導致生態(tài)恢復補償不足；第三，長江環(huán)境風險嚴重。長江兩岸的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化；最后，長江流域發(fā)展和保護的沖突還很突出。

《長江保護法》堅持中國生態(tài)優(yōu)先、綠色經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標定位，要把保護和修復長江流域生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，同時優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

1.2 突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求

《長江保護法》遵循更高的保護國家標準，更嚴格的保護管理措施，加強企業(yè)資源進行保護、污染防治和生態(tài)系統(tǒng)功能恢復。該法中設(shè)立“規(guī)劃與管理”一章，通過加強規(guī)劃管理和負面清單管理，充分發(fā)揮長江流域開發(fā)規(guī)劃、土地與空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等主導性和限制性作用。產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,為保護環(huán)境及計劃設(shè)定了紅線,產(chǎn)業(yè)的變革和強制升級,實現(xiàn)長江流域科學、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)保護的頂層設(shè)計

建立長江流域協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導和監(jiān)督長江保護工作。根據(jù)中央要求，州市責任和市縣落實情況，建立長江保護工作機制，明確各級政府職責分工。建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制，明確長江流域相關(guān)區(qū)域在地方立法和政府監(jiān)管、規(guī)劃、監(jiān)督、立法等方面需要協(xié)調(diào)配合，依法依規(guī)，切實增強長江保護體系的整體性和協(xié)調(diào)性。

1.4 堅持責任導向，加大處罰力度

加強企業(yè)考核，進行評價監(jiān)督，落實長江流域生態(tài)經(jīng)濟環(huán)境信息保護責任制和考核指標評價體系制度，建立長江保護約談制度。

對于長江禁漁、海岸線保護、非法采砂等重要問題，現(xiàn)有相關(guān)法律在相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上對相關(guān)規(guī)則進行補充完善，大幅增加罰款數(shù)額，加大處罰力度。

2.長江保護法的實施對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的意義

《長江保護法》基于“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的長江經(jīng)濟帶建設(shè)的戰(zhàn)略定位構(gòu)建而成，其頒布是貫徹習近平生態(tài)文明思想和法治思想的重大立法實踐，為進一步加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生和可持續(xù)綠色發(fā)展提供法治保障。

2.1 是長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展政策落實的法治保障

長江經(jīng)濟帶政策保障體系日益完善，國家在污染治理、發(fā)展規(guī)劃、垃圾處理、治砂等方面出臺了一系列政策；各個地方也出臺了關(guān)于長江的發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等政策。長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的政策體系，使長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展初見成效。然而缺乏統(tǒng)籌的總領(lǐng)性法治保障體系，使得政策缺乏統(tǒng)籌性，從而呈現(xiàn)政策的碎片化、泛化，影響了長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的穩(wěn)定性。

《長江保護法》的制定實施，明確了各方的權(quán)利義務，解決了長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展政策落實中出現(xiàn)的不穩(wěn)定性問題，建立長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的整體性框架，使社會資源配置方式符合綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。

2.2 是協(xié)調(diào)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展中利益矛盾的有效舉措

隨著國家“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟帶建設(shè)的實施，水資源的功能日趨復雜多樣，經(jīng)濟、社會、環(huán)境功能之間的競爭加劇，不同功能的多重利益沖突將持續(xù)升級。首當其沖的就是保護和開發(fā)的沖突。長江中上游是中國貧困農(nóng)村最集中的地區(qū)之一，中上游分布著8個集中進行連片貧困落后地區(qū)，而且這些地區(qū)大多是一些河流和水源保護區(qū)的發(fā)源地。生態(tài)保護勢必會構(gòu)成對貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的限制；其次是生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。盡管近年來生態(tài)環(huán)境狀況總體呈改善趨勢，但是還是存在一些地方在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，重經(jīng)濟社會發(fā)展，輕生態(tài)系統(tǒng)保護，片面追求市場經(jīng)濟增長速度和城市擴張規(guī)模；最后是長江經(jīng)濟帶各區(qū)域和整體利益的沖突。長江經(jīng)濟帶資源分布的不均衡，導致各地區(qū)的資源配置之爭，從而損失整體利益。

《長江保護法》的制定和實施，有效打破了長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展改革的利益壁壘，平衡了多方的利益訴求，對各方進行了嚴格的規(guī)范約束，并形成激勵設(shè)計、 制度安排、制度保障和機制協(xié)調(diào)，以和平理性方式解決綠色發(fā)展中的各種利益沖突，協(xié)調(diào)解決綠色發(fā)展中的利益沖突和訴求。

2.3 是長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展權(quán)責共享的必然要求

我國長期以來通過政府主導的行政管理機制來協(xié)調(diào)長江流域的整體生態(tài)和環(huán)境保護，逐步轉(zhuǎn)向命令和強制以及市場激勵相結(jié)合的模式，重視公眾參與的作用，但政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和責任尚未形成。實踐證明，長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護任務繁重，生態(tài)保護能力薄弱，政府難以促進綠色發(fā)展和流域治理。關(guān)鍵是要通過全體國民的共同努力，形成共治格局，才能滿足新時代生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的實際需要。因此，綠色發(fā)展以多主體共同治理為重要前提，多主體缺一不可。政府要發(fā)揮主導作用，為綠色發(fā)展提供良好的法律支持和法律制度保障。企業(yè)必須掌握主導權(quán)，發(fā)揮主體作用，在嚴格遵守環(huán)境保護法和規(guī)章制度的基礎(chǔ)上發(fā)展綠色經(jīng)濟。作為綠色發(fā)展的重要力量，公民應自覺樹立綠色生活和消費觀念，積極參與江河流域生態(tài)環(huán)境保護，在對政府和企業(yè)的社會監(jiān)督中發(fā)揮作用。

《長江保護法》通過政府生態(tài)執(zhí)法、企業(yè)綠色生產(chǎn)和公眾綠色消費的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，對政府的權(quán)利與責任、企業(yè)以及社會公眾的權(quán)利與義務，通過法律法規(guī)進行明確規(guī)定與授權(quán)，以法治保障綠色發(fā)展實現(xiàn)權(quán)責共享。

2.4 為推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供保障

長江經(jīng)濟帶作為我國重要的區(qū)域經(jīng)濟帶， 其本身覆蓋沿江11省市，面積約205萬平方公里，橫跨我國東中西三大板塊，在交通上是鐵路干線的交匯地，經(jīng)濟總量占全國的46%，生態(tài)地位突出，發(fā)展?jié)摿薮螅瑧撛谯`行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

《長江保護法》按照習近平總書記對長江經(jīng)濟帶發(fā)展作出的指示精神，堅持中國生態(tài)優(yōu)先、綠色經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標定位，突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本技術(shù)要求，把握生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一，注重以流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承載能力為紅線，規(guī)劃經(jīng)濟建設(shè)整體布局，控制技術(shù)發(fā)展規(guī)模和速度，為推動把長江經(jīng)濟帶建成黃金經(jīng)濟帶和高質(zhì)量發(fā)展示范帶提供全面保障。

3.如何落地實施《長江保護法》

法律法規(guī)的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。切實貫徹《長江保護法》關(guān)系到長江流域進行生態(tài)經(jīng)濟環(huán)境信息保護修復，關(guān)系到永葆母親河生機活力和中華傳統(tǒng)民族永續(xù)發(fā)展。因此，在執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，層層明確任務，層層傳遞壓力，將法律規(guī)范有效轉(zhuǎn)化為長江經(jīng)濟帶優(yōu)質(zhì)發(fā)展的實際行動和經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型的生動實踐。

3.1 構(gòu)建嚴格的執(zhí)法機制

第一，建立權(quán)威協(xié)調(diào)機制或機構(gòu)，確保政府部門依法行政。基于長江流域的系統(tǒng)性、整體性特點，《長江保護法》的執(zhí)法機制需要由碎片化向長效化、整合化轉(zhuǎn)變，建立以流域為核心的綜合管理體制，實現(xiàn)縱向和橫向規(guī)制鏈條的拓展以及利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。

第二，加強執(zhí)法部門合作機制。傳統(tǒng)執(zhí)法管理部門職能進行分立，職權(quán)多樣，往往在獨立場域下完成。各種因素似乎得到了執(zhí)法的回應，但執(zhí)法效果并不好。長江環(huán)境保護要注重生產(chǎn)要素的整合，切忌顧此失彼、人為因素割裂關(guān)聯(lián)的執(zhí)法行為定勢，加強行政機構(gòu)之間的合作，在各執(zhí)法機構(gòu)設(shè)立專門辦公室，打破壁壘，與長江協(xié)調(diào)機構(gòu)形成無縫連接。

第三，建立在長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量企業(yè)發(fā)展的地方進行協(xié)調(diào)管理機制，協(xié)調(diào)本地區(qū)重大事項，督促檢查保護工作落實情況，研究成立地方專家咨詢委員會，開展科技專業(yè)咨詢，為更高層次長江協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的對接創(chuàng)造條件。

第四，強化問責機制，督促政府盡職盡責。為確保政府及黨政干部嚴格依法行政、切實履行職責，有必要對其執(zhí)行最嚴格的監(jiān)督與考核機制。

3.2 加強司法公正，建立有力屏障

長江環(huán)境司法是全要素、多鏈條司法，在司法實踐中，要充分認識長江流域生態(tài)環(huán)境安全對長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要意義，依法維護長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境安全，為長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展提供司法保障。

第一，建立長江保護法司法理念。長江保護生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護和修復擺在壓倒性位置，既是長江生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實需要，也是完整準確全面貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要實踐。在司法實踐中，要通過培訓等途徑將這個理念貫徹到司法的各個環(huán)節(jié)，堅守住底線。

第二，設(shè)立專門的長江生態(tài)環(huán)境保護法庭。由于長江流域的特殊地位，以及長江經(jīng)濟帶司法保護“九龍治水”的司法體制，在長江流域環(huán)境案件不斷增多的背景下，設(shè)立跨區(qū)域的專門法院以統(tǒng)一發(fā)揮司法保護職能作用十分必要。

第三，完善環(huán)境公益訴訟制度，擴張環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍。我國環(huán)境公益訴訟制度存在原告范圍過窄、訴訟費過高等問題，原告主體的限制不利于環(huán)境保護的司法公正。將原告范圍拓寬到任何公民、環(huán)保組織和其他法定機關(guān)，為環(huán)保公益組織與社會公眾主動參與長江流域環(huán)境保護工作提供有效的司法路徑。

第四，培養(yǎng)環(huán)境司法專業(yè)人才。通過人才引進讓專業(yè)的環(huán)境法學或環(huán)境科學專業(yè)人才加入環(huán)境法官隊伍；或者通過內(nèi)部培訓，提升已有環(huán)境法官的專業(yè)能力和業(yè)務素養(yǎng)，為《長江保護法》司法公正提供人才保障。

3.3 全民守法，夯實堅實基礎(chǔ)

長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展，國家層面的法律可以起到引導和規(guī)范作用，每個公民的知法守法，也不可或缺。每個公民在長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展建設(shè)過程中，應該持有主人公的態(tài)度，進入主人公角色，踐行低碳生活、綠色消費，方能實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。

第一，加強法治文化建設(shè)。長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展人人有責，公民保護環(huán)境和節(jié)約資源的內(nèi)驅(qū)力和自律性是首要前提。加強法治文化建設(shè)，通過宣傳等舉措，提升公民對環(huán)境保護的認同感，提高對生態(tài)保護重要性的認識；培育公民愛護環(huán)境、節(jié)約資源、保護生態(tài)的環(huán)保意識；培養(yǎng)綠色出行、綠色消費的生活方式，形成長江經(jīng)濟帶建設(shè)綠色權(quán)責共享的生態(tài)環(huán)境保護文化。

第二，以綠色消費倒逼生產(chǎn)。推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，推進社會公眾綠色消費，通過對綠色產(chǎn)品的需求降低對付出高生態(tài)和環(huán)境代價的這類公共產(chǎn)品的需求，從而迫使企業(yè)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行生態(tài)化改造，進一步倒逼生產(chǎn)企業(yè)向綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，長江經(jīng)濟帶兩岸的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型。有利于長江經(jīng)濟帶在低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展的道路上不斷前進。

第三，完善公眾參與機制，促進科學決策、民主決策。支持非政府組織發(fā)展，擴大人民知情權(quán)，行使媒體和輿論權(quán)，落實人民知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)，規(guī)范設(shè)計，全過程、全渠道參與制定和實施綠色發(fā)展決策，確保公眾通過。

第四，培育社會組織，確保公民參與。環(huán)保團體作為公民的代表，反映人民的利益和愿望，掌握專業(yè)知識和技能，充當人民的代言人，加強人民與政府的溝通，讓公民參與進來，可以促進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展。

4.結(jié)語

在全面推進依法治國的背景下，《長江保護法》的出臺實施，讓長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展有了法律的引導和規(guī)范，以保障政策的落實。本文通過對《長江保護法》的立法特點和意義進行分析，針對《長江保護法》的落地實施提出建議，希望能有效協(xié)調(diào)處理長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展中的難題，從而形成綠色權(quán)責共享的長江經(jīng)濟帶。