李望平，高 敏

(南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院, 湖南 衡陽(yáng) 421001)

我國(guó)是核能核技術(shù)利用大國(guó)，且正處于從“核電大國(guó)”向“核電強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。預(yù)防核輻射對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的污染和破壞，確保核能安全可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)公眾健康、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和大國(guó)形象。2014年4月15日，中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次將“核安全”納入國(guó)家總體安全體系，上升為國(guó)家安全戰(zhàn)略。2020年11月通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃和二〇三五年目標(biāo)建議》)指出，“確保生態(tài)安全，加強(qiáng)核安全監(jiān)管”，凸顯了核安全監(jiān)管之于保護(hù)生態(tài)安全的極端重要性以及推進(jìn)核安全監(jiān)管現(xiàn)代化更高層面的要求。

一 核安全監(jiān)管是生態(tài)文明建設(shè)的重要議題

黨的十九大明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)?！盵1]黨的十九屆五中全會(huì)將“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展六大主要目標(biāo)之一。生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境，弘揚(yáng)綠色、循環(huán)和低碳理念。核能作為清潔能源，在促進(jìn)節(jié)能減排、推動(dòng)綠色發(fā)展方面發(fā)揮著十分重要的作用，但核能利用是一把雙刃劍，一旦管理不慎發(fā)生核事故，會(huì)給環(huán)境造成不可逆的傷害。加強(qiáng)核安全監(jiān)管，確保絕對(duì)核安全，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力保障，也是環(huán)境保護(hù)工作三大重點(diǎn)領(lǐng)域之一。

我國(guó)歷來(lái)十分重視核安全監(jiān)管對(duì)環(huán)境的保護(hù)。2012年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《核電安全規(guī)劃(2011—2020年)》和《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》均強(qiáng)調(diào)：“安全是核電的生命線，發(fā)展核電，必須將確保環(huán)境安全、公眾安全和社會(huì)和諧放在首位?！盵2]2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)》也將“保障人民群眾健康和生態(tài)環(huán)境安全”作為工作的根本出發(fā)點(diǎn)和監(jiān)管現(xiàn)代化的目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在和平利用核能和核技術(shù)方面一直保持著良好的安全記錄，截至2019年6月，已安全穩(wěn)定運(yùn)行累計(jì)300余堆年，未發(fā)生過(guò)國(guó)際核與放射事件分級(jí)表(INES)2級(jí)及以上的事件或事故[3]，為我國(guó)及至全球生態(tài)文明建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

二 新時(shí)代核安全監(jiān)管面臨新的生態(tài)安全挑戰(zhàn)

黨的十九大將生態(tài)文明建設(shè)提到了新的高度。隨著全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開啟，各種能源生態(tài)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)生態(tài)問(wèn)題、社會(huì)生態(tài)問(wèn)題日漸凸顯，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了新考驗(yàn)，也對(duì)核安全監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。

(一)能源生態(tài)安全挑戰(zhàn)

作為當(dāng)今世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)能源需求巨大，供需矛盾突出。近年來(lái)，我國(guó)油氣進(jìn)口量一直處于高位運(yùn)行，國(guó)際能源市場(chǎng)復(fù)雜多變給我國(guó)能源進(jìn)口增添了許多不確定因素。發(fā)展多元、清潔、低碳能源是我國(guó)能源安全戰(zhàn)略的必然選擇。黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”[1]；《“十四五”規(guī)劃和二〇三五年目標(biāo)建議》提出要實(shí)現(xiàn)“能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固。”[4]2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上鄭重宣布:“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！盵5]這些目標(biāo)和宣示，為我國(guó)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)提供了方向指引，擘畫了宏偉藍(lán)圖。然而，目前我國(guó)能源結(jié)構(gòu)仍以煤炭等石化能源為主，導(dǎo)致了資源枯竭、土質(zhì)下降、水土流失、植被破壞等系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展規(guī)?；G色低碳能源迫在眉睫。在確保核安全的前提下有序推動(dòng)核能替代石化能源，既可以有效緩解能源消費(fèi)需求與資源約束之間的矛盾，又可以減輕生態(tài)環(huán)境破壞，但核能在我國(guó)現(xiàn)有終端能源中占比較低，也不是石化能源的唯一替代項(xiàng)。而積極發(fā)展核能，一方面面臨鈾資源開采、加工及乏燃料后處理等環(huán)節(jié)可能帶來(lái)的環(huán)境破壞，另一方面也面臨其他可再生能源的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這些都將給核安全監(jiān)管帶來(lái)許多新的壓力。

(二)經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全挑戰(zhàn)

《“十四五”規(guī)劃和二〇三五年目標(biāo)建議》要求：“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。”[4]在確保安全的前提下積極開發(fā)核能、拓展核技術(shù)應(yīng)用，首先，對(duì)建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平、保護(hù)經(jīng)濟(jì)生態(tài)健康具有十分重要的戰(zhàn)略意義。環(huán)顧世界主要工業(yè)強(qiáng)國(guó)，無(wú)不把保持核能技術(shù)領(lǐng)先和占領(lǐng)國(guó)際核能技術(shù)主導(dǎo)地位作為國(guó)家始終堅(jiān)持的基本戰(zhàn)略。我國(guó)雖然已經(jīng)步入核大國(guó)行列，但核能核技術(shù)在服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面仍有巨大潛力可挖。其次，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的國(guó)際核電市場(chǎng)，我國(guó)核電要堅(jiān)定穩(wěn)妥地“走出去”，除了先進(jìn)的技術(shù)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)外，可靠的核安全保障也是重要的標(biāo)志性指標(biāo)。這對(duì)我國(guó)核安全監(jiān)管提出了更高要求。再次，以核能等為代表的清潔產(chǎn)業(yè)是新經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，是新一輪工業(yè)革命的關(guān)鍵領(lǐng)域，關(guān)乎未來(lái)發(fā)展主動(dòng)權(quán)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和能源安全。根據(jù)國(guó)家核安全局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示,截至2020年4月底，我國(guó)大陸在運(yùn)行核電機(jī)組47臺(tái)(裝機(jī)容量居世界第三)，在建機(jī)組15臺(tái)(在建核電規(guī)模居世界第一)，核電在國(guó)家電力結(jié)構(gòu)中約占4%。隨著我國(guó)核電站運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)與機(jī)組數(shù)量的遞增，如何安全、高效、經(jīng)濟(jì)地處置核廢料、完成核設(shè)施退役，成了目前尚未妥善解決的難題和行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。此外，新建核電機(jī)組的建設(shè)周期不及預(yù)期，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成本不斷攀升，影響核能的競(jìng)爭(zhēng)力。核電發(fā)展在保障核安全的基礎(chǔ)上要注重經(jīng)濟(jì)性，在合理可能情況下使安全最大化。若完全不考慮經(jīng)濟(jì)效益，核能就會(huì)失去利用價(jià)值。然而，基于現(xiàn)有管理理念，我們總是根據(jù)核事故的經(jīng)驗(yàn)反饋，補(bǔ)丁式增加新的防御層次、系統(tǒng)和措施，以期通過(guò)改進(jìn)現(xiàn)有設(shè)計(jì)方案的安全性來(lái)達(dá)到提高公眾接受度的目的。這一方面降低了核能的經(jīng)濟(jì)性和競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面在增加系統(tǒng)復(fù)雜性的同時(shí)又降低了系統(tǒng)的安全性，進(jìn)而使核能發(fā)展陷入“追求安全→補(bǔ)丁疊加→降低安全性/經(jīng)濟(jì)性”的惡性循環(huán)之中[6]。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)核安全監(jiān)管，從源頭確保核安全，才能保障核能事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

(三)社會(huì)生態(tài)安全挑戰(zhàn)

從科學(xué)技術(shù)成熟度和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，核電屬于世界上最安全的工業(yè)系統(tǒng)之一。然而，核能因其“歷史出身”以及核能技術(shù)的尖端性和復(fù)雜性，公眾視角下的核安全有著“特殊”的分量。核設(shè)施自身安全水平的提高和改進(jìn)，并不能同步改善公眾對(duì)核能的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。有關(guān)核電安全的爭(zhēng)論，每個(gè)人都用他們各自的尺度在衡量。特別是2011年日本福島核事故再次引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)于核電安全性能的關(guān)注，國(guó)際能源署、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)已將風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和公眾接受列為核能可持續(xù)發(fā)展面臨的瓶頸性問(wèn)題之一[7]。我國(guó)著名核安全專家吳宜燦院士在2020年11月15日—17日舉行的“第三屆中國(guó)核產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展高峰論壇”上也指出，公眾接受度已成為目前制約核能發(fā)展的重要因素。

受技術(shù)發(fā)展、社會(huì)心理以及文化背景等多方面因素的影響[8-9]，加上相關(guān)實(shí)證研究較為匱乏，我國(guó)核能風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和公眾接受機(jī)制尚不清晰。調(diào)查研究顯示，67%的公眾從未接觸過(guò)與核能相關(guān)的人或事[10]。民眾對(duì)涉核項(xiàng)目的堅(jiān)決態(tài)度在很大程度上影響了政府對(duì)核能事業(yè)發(fā)展的既定規(guī)劃。近10年來(lái)，我國(guó)不少核設(shè)施項(xiàng)目正是因公眾對(duì)核設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法接受而最終擱淺，如2011年江西彭澤反核事件、2013年廣東江門反核事件、2016年江蘇連云港千人反核事件、2018年長(zhǎng)沙核工業(yè)所易地重建事件等，有的還釀成了群體性沖突，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

三 核安全監(jiān)管現(xiàn)代化的生態(tài)內(nèi)涵

核安全監(jiān)管現(xiàn)代化是以我國(guó)核安全觀、總體國(guó)家安全觀為理論指引，在具體實(shí)踐中自覺(jué)融入系統(tǒng)、協(xié)同、全景等先進(jìn)監(jiān)管理念的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，培育壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，全面推動(dòng)綠色發(fā)展。核安全監(jiān)管現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)安全可靠的核能開發(fā)、確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的重要途徑，被賦予更多新的生態(tài)內(nèi)涵，即要求確保核能生產(chǎn)和核科學(xué)技術(shù)活動(dòng)生態(tài)化,“以生態(tài)生產(chǎn)方式和生態(tài)科學(xué)技術(shù)代替促逼自然的現(xiàn)代生產(chǎn)方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)……用人與自然和諧的方式改造社會(huì)……以生態(tài)社會(huì)制度和生態(tài)意識(shí)形態(tài)擔(dān)保人與自然和諧的真正實(shí)現(xiàn)”[11]，具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

(一)全程秉持綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的基本理念遵循。一個(gè)完整的核燃料循環(huán)體系包括鈾礦勘探、采冶、純化轉(zhuǎn)化、濃縮、燃料元件制造、后處理、放射性廢物處理處置等多個(gè)環(huán)節(jié)，并且環(huán)環(huán)相扣。核安全監(jiān)管作為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，除了確保核設(shè)施運(yùn)行絕對(duì)安全外，還要對(duì)核能開發(fā)綿長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈加強(qiáng)延伸監(jiān)管，帶頭做綠色理念的倡導(dǎo)者、綠色發(fā)展方式的推動(dòng)者、綠色發(fā)展智慧的實(shí)踐者，通過(guò)政策推動(dòng)、手段革新和機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)核設(shè)備生產(chǎn)、鈾(釷)礦和伴生放射性礦的輻射安全和環(huán)境保護(hù)、放射性物品運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行有效監(jiān)督管理，確保核能利用每個(gè)環(huán)節(jié)安全、環(huán)保、節(jié)能。具體說(shuō)，在核能開發(fā)前端，監(jiān)督施工單位應(yīng)盡最大可能采用先進(jìn)的技術(shù)、方法、工藝和設(shè)備進(jìn)行地質(zhì)勘查，統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化勘查設(shè)計(jì)，避免因重復(fù)勘查對(duì)生態(tài)環(huán)境造成二次影響，保障地質(zhì)勘查的綠色可持續(xù)發(fā)展，有效減少對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的程度、范圍及持續(xù)時(shí)間。在中間環(huán)節(jié)，督促鈾礦開采、加工企業(yè)優(yōu)化工藝流程，注重源頭減排，加強(qiáng)過(guò)程控制，最大可能減輕對(duì)環(huán)境的污染，防止核材料因被盜、破壞、丟失等管理失誤而給生態(tài)安全造成破壞。在產(chǎn)業(yè)末端，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)放射性廢物處置、乏燃料管理和退役礦山治理的監(jiān)管，防止給生態(tài)環(huán)境造成不可逆的傷害。

(二)全面履行生態(tài)監(jiān)管責(zé)任

盡管核安全監(jiān)管一開始就賦予其保護(hù)環(huán)境的重任，但新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)要求其更加全面地承擔(dān)起推動(dòng)核能產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的監(jiān)管責(zé)任。核能被譽(yù)為清潔、安全的新能源，但核能開發(fā)過(guò)程并不必然環(huán)保。核安全監(jiān)管現(xiàn)代化，應(yīng)該是一個(gè)推動(dòng)整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)鏈朝著科技含量高、資源能耗低、環(huán)境污染少的方向不斷邁進(jìn)的過(guò)程。這其中尤其應(yīng)強(qiáng)化兩方面的責(zé)任：一是鈾礦冶設(shè)施退役和關(guān)閉時(shí)同步進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督責(zé)任，防止鈾尾礦、廢石和堆浸渣的流失，確保退役與關(guān)閉后滿足長(zhǎng)期安全穩(wěn)定要求。為規(guī)范鈾礦冶輻射防護(hù)及輻射環(huán)境保護(hù)，國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)部已于2020年出臺(tái)了《鈾礦冶輻射防護(hù)和輻射環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(標(biāo)準(zhǔn)號(hào)：GB 23727—2020代替GB 23727—2009)[12]，全面規(guī)定了鈾礦冶設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、關(guān)停、退役與關(guān)閉、長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等過(guò)程應(yīng)遵守的輻射防護(hù)和輻射環(huán)境保護(hù)原則與基本要求。二是核與輻射風(fēng)險(xiǎn)防控的監(jiān)督責(zé)任。生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全的重要組成部分，習(xí)近平指出：“要始終保持高度警覺(jué)，防止各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)積聚擴(kuò)散，做好應(yīng)對(duì)任何形式生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。”[13]核與輻射安全是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的重中之重。核安全監(jiān)管應(yīng)提升風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)能力，將風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置的全過(guò)程、多層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，梳理問(wèn)題清單，為精準(zhǔn)、科學(xué)施策提供參考。

(三)全員提升生態(tài)文化素養(yǎng)

保障核安全，既需要技術(shù)發(fā)展的剛性推動(dòng)，也需要文化力量的柔性支撐。我國(guó)核安全監(jiān)管始終貫徹“安全第一、質(zhì)量第一”的方針，遵循“獨(dú)立、公開、法治、理性、有效”的監(jiān)管原則，秉承“嚴(yán)之又嚴(yán)、慎之又慎、細(xì)之又細(xì)、實(shí)之又實(shí)”的監(jiān)管作風(fēng)，傳承弘揚(yáng)“核安全事業(yè)高于一切，核安全責(zé)任重于泰山，嚴(yán)慎細(xì)實(shí)規(guī)范監(jiān)管，團(tuán)結(jié)協(xié)作不斷進(jìn)取”的核安全精神，形成了具有中國(guó)特色的核安全監(jiān)管文化體系，有力保護(hù)了生態(tài)安全，也推動(dòng)了核能可持續(xù)發(fā)展，但現(xiàn)有核安全監(jiān)管文化體系并沒(méi)有包含生態(tài)文化的全部?jī)?nèi)涵。生態(tài)文化是實(shí)現(xiàn)由人統(tǒng)治自然的文化過(guò)渡到人與自然和諧共生的文化，其核心是克服工業(yè)文明的機(jī)械論世界觀，確立人與自然相互依存的整體的生態(tài)世界觀。自工業(yè)文明以來(lái)，人類以人類中心主義價(jià)值觀為主導(dǎo)，以機(jī)械世界觀認(rèn)識(shí)和征服自然界，以犧牲非人類生命利益和生存環(huán)境來(lái)成就自己的發(fā)展，與生態(tài)文化的主旨格格不入。要在核能行業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)人類的這種自覺(jué)逆轉(zhuǎn)，必須在核安全監(jiān)管文化中融入現(xiàn)代生態(tài)文化，提高全員生態(tài)文化素養(yǎng)，增進(jìn)對(duì)人類與自然生態(tài)系統(tǒng)全面關(guān)系的認(rèn)識(shí)，凝聚人類與其他生命物種相互依存的生命共同體意識(shí)，并將之貫穿于全體從業(yè)者的思想和行動(dòng)中，進(jìn)而在確保安全基礎(chǔ)上和平開發(fā)核能，既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)子孫后代遺留隱患、構(gòu)成危害，以保障人類文明永續(xù)發(fā)展[3]。

四 推進(jìn)核安全監(jiān)管現(xiàn)代化的生態(tài)路徑

只有自覺(jué)把現(xiàn)代生態(tài)理念植根于核安全監(jiān)管現(xiàn)代化全過(guò)程，進(jìn)一步優(yōu)化核安全監(jiān)管組織架構(gòu)、法律體系和公眾溝通機(jī)制，才能確保核能絕對(duì)安全可靠地開發(fā)利用，進(jìn)而有效解決當(dāng)前面臨的能源生態(tài)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)生態(tài)問(wèn)題和社會(huì)生態(tài)問(wèn)題，推動(dòng)高質(zhì)量高水平的生態(tài)文明建設(shè)。

(一)優(yōu)化組織架構(gòu)，形成政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的生態(tài)安全監(jiān)管格局

1.組建獨(dú)立、權(quán)威的核安全政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。核設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督技術(shù)體系和硬件設(shè)備的專業(yè)性，決定了核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須賦予其獨(dú)立的地位、職能、權(quán)力，以確保其著眼社會(huì)整體環(huán)境的安全大局作出權(quán)威裁決?！吨袊?guó)的核安全》白皮書明確了核安全“獨(dú)立監(jiān)管”的基本原則；《核安全法》從法律層面保證了核安全監(jiān)管的獨(dú)立性。國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，形成了以國(guó)家核安全局總部為行政核心、以核與輻射安全地區(qū)監(jiān)督站為監(jiān)督主力、以核與輻射安全中心和輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)中心為主要技術(shù)依托的三位一體的監(jiān)管組織體系。然而，我國(guó)核能行業(yè)管理部門設(shè)置仍呈碎片化狀態(tài)，核安全各項(xiàng)監(jiān)管職能被分散在多個(gè)部門。其中軍工核設(shè)施的監(jiān)管隸屬國(guó)家國(guó)防科工局，民用核設(shè)施的監(jiān)管屬于生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)，核電安全能力建設(shè)由國(guó)家能源局負(fù)責(zé)，中國(guó)工程物理研究院的核安全管理自成體系，軍民融合中的核安全發(fā)展在國(guó)家軍民融合辦等。這種現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了核安全監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性，有必要組建專門機(jī)構(gòu)或在現(xiàn)有基礎(chǔ)上調(diào)整、歸集職能，由單一機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌監(jiān)管全部民用核安全事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)核安全全鏈條監(jiān)管。

2.厘清核安全監(jiān)管相關(guān)部門的職能邊界。當(dāng)前，在核電技術(shù)研發(fā)、新一代反應(yīng)堆研究開發(fā)、鈾資源前端和后端管理、國(guó)際合作等方面，國(guó)家能源局與國(guó)家國(guó)防科工局職責(zé)不清。在核安全法規(guī)制定和反應(yīng)堆操縱人員資質(zhì)管理等方面，國(guó)家能源局與國(guó)家核安全局也存在職能交叉的現(xiàn)象。在核材料和放射性廢物監(jiān)管方面，涉及國(guó)家核安全局、國(guó)家衛(wèi)健委、公安部和應(yīng)急管理部四個(gè)部門。只有厘清這些部門之間的職能邊界，構(gòu)建職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工合理的部門關(guān)系，才能有效推動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)管職能不留空白、不交叉重疊。

3.構(gòu)建核安全監(jiān)管共同體。隨著國(guó)家核能開發(fā)不斷深入和核技術(shù)應(yīng)用不斷拓展，核安全風(fēng)險(xiǎn)源日趨多樣、風(fēng)險(xiǎn)鏈條不斷延伸、風(fēng)險(xiǎn)波及范圍越來(lái)越廣，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以有足夠的力量來(lái)適應(yīng)新的核安全形勢(shì)，迫切需要各核設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位加強(qiáng)自我監(jiān)督。此外，隨著對(duì)核安全目標(biāo)的關(guān)注重歸社會(huì)，在政府、工業(yè)界、設(shè)計(jì)院和社會(huì)之間應(yīng)建立“背靠核能，面向公眾”的“第三方”，與國(guó)家專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起，構(gòu)建核安全監(jiān)管共同體，在充分發(fā)揮市場(chǎng)與政府監(jiān)管各自優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，有效克服可能出現(xiàn)的市場(chǎng)與政府監(jiān)管雙重失靈。

(二)健全法規(guī)體系，為生態(tài)安全監(jiān)管提供有力的制度支撐

“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵14]推進(jìn)核安全監(jiān)管體系現(xiàn)代化，需要加強(qiáng)法制建設(shè)，補(bǔ)齊短板，形成從通用法律到具體實(shí)施導(dǎo)則的完善法律規(guī)章體系。我國(guó)雖然已初步形成了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、指導(dǎo)性文件及其他技術(shù)性監(jiān)管要求等五級(jí)核安全監(jiān)管法規(guī)體系，但距離我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)要求仍存在較大差距。

1.從國(guó)家戰(zhàn)略高度加快推動(dòng)《原子能法》出臺(tái)。我國(guó)原子能事業(yè)還存在自主創(chuàng)新能力不足、核燃料循環(huán)關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備和材料受制于人、關(guān)鍵核電設(shè)備還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)自主化、核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相差甚遠(yuǎn)等技術(shù)問(wèn)題，也存在公眾接受難度增大，重大項(xiàng)目落地難等外部因素[15]，這其中一個(gè)重要原因是一些方向性重大制度和政策沒(méi)有法律來(lái)固化?！对幽芊ā纷鳛樵幽茴I(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性“母法”，通過(guò)明確促進(jìn)原子能事業(yè)發(fā)展的國(guó)家意志、立場(chǎng)和制度，可以使業(yè)界、各級(jí)政府、全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)原子能事業(yè)的戰(zhàn)略地位及其重要性，進(jìn)而凝聚共識(shí)，提升核安全監(jiān)管的有效性，促進(jìn)原子能事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展；通過(guò)立法切實(shí)加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施、核材料的實(shí)物保護(hù)和核進(jìn)出口的嚴(yán)格管制，進(jìn)一步明確核安全、核安保、核應(yīng)急、核損害賠償、核進(jìn)出口等基本制度，也可以有效確保原子能事業(yè)在安全的基礎(chǔ)上發(fā)展。

2.重點(diǎn)加強(qiáng)放射性廢物管理立法工作。放射性廢物的潛在危害可達(dá)到幾百年甚至上萬(wàn)年。加強(qiáng)放射性廢物管理的立法是保護(hù)當(dāng)代、后代以及不給未來(lái)人類造成不適當(dāng)負(fù)擔(dān)的必要保障。美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家都先后頒布了針對(duì)放射性廢物管理的法律。迄今為止，我國(guó)針對(duì)放射性廢物管理的最高效力層級(jí)的法規(guī)是《放射性廢物管理安全條例》，難以系統(tǒng)解決放射性廢物的安全管理特別是安全處置問(wèn)題。制定《放射性廢物管理法》是對(duì)放射性廢物實(shí)施有效管理的必然趨勢(shì)，也是作為《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》締約國(guó)的基本要求。

3.構(gòu)建中國(guó)特色的核安全監(jiān)管制度體系。對(duì)照國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(International Atomic Energy Agency，IAEA)標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合國(guó)情，一是要加強(qiáng)對(duì)時(shí)效性不足的現(xiàn)行法規(guī)的修訂；二是要適應(yīng)核能發(fā)展和核技術(shù)應(yīng)用的新形勢(shì)，完善核動(dòng)力廠、研究堆、非堆核燃料循環(huán)設(shè)施、放射性廢物、核材料、民用核安全設(shè)備、放射性物品運(yùn)輸、放射性同位素和射線裝置、輻射環(huán)境等監(jiān)管對(duì)象的相關(guān)法規(guī)，解決法規(guī)體系的全面自洽問(wèn)題；三是要借鑒IAEA、美國(guó)核管理委員會(huì)(Nuclear Regulatory Commission，NRC)、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)核安全監(jiān)管制度各自優(yōu)勢(shì)，探索形成滿足我國(guó)多種堆型、多國(guó)技術(shù)、多類標(biāo)準(zhǔn)并存環(huán)境下的具有中國(guó)特色的核安全監(jiān)管制度體系。

(三)加強(qiáng)科技攻關(guān)，為生態(tài)安全監(jiān)管提供可靠的技術(shù)支撐

隨著我國(guó)華龍一號(hào)、高溫氣冷堆等核電機(jī)組在全球首次建造、調(diào)試和運(yùn)行，以及浮動(dòng)堆、供熱堆、陸上小堆等越來(lái)越多采用新設(shè)計(jì)、新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝、新設(shè)備，核安全監(jiān)管面臨許多新的挑戰(zhàn)。

1.不斷提升核安全技術(shù)水平。發(fā)揮國(guó)家科技計(jì)劃攻關(guān)項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，緊跟國(guó)際前沿，加快推進(jìn)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性核安全科技研發(fā)；大力開展輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)和技術(shù)審評(píng)關(guān)鍵技術(shù)研究，創(chuàng)新審評(píng)監(jiān)督技術(shù)手段；持續(xù)推動(dòng)核安全關(guān)鍵設(shè)備和材料的自主研發(fā)和國(guó)產(chǎn)化，努力實(shí)現(xiàn)自主安全發(fā)展。

2.持續(xù)推進(jìn)反應(yīng)堆技術(shù)創(chuàng)新。核安全不能依賴無(wú)限制復(fù)雜化的縱深防御手段解決，從根本上看還是取決于反應(yīng)堆技術(shù)的不斷創(chuàng)新。在國(guó)家層面建立“核反應(yīng)堆創(chuàng)新中心”，整合國(guó)內(nèi)核技術(shù)相關(guān)企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和高校力量，加大先進(jìn)反應(yīng)堆及系統(tǒng)的技術(shù)研發(fā)和小型反應(yīng)堆在不同應(yīng)用領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)。

(四)布局供需兩端，打通核能公眾溝通生態(tài)鏈

公眾接受度是制約核能和核技術(shù)利用可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。即便政府監(jiān)管能從制度上、技術(shù)上為核能安全發(fā)展提供可靠保障，也未必能同步獲得公眾的一致認(rèn)同。因此，開辟核安全監(jiān)管生態(tài)路徑，離不開與公眾的有效溝通。經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間摸索，我國(guó)形成了中央督導(dǎo)、地方主導(dǎo)、企業(yè)作為、公眾參與的核安全公眾溝通機(jī)制，但操作過(guò)程中存在公眾溝通力量分散化、信息碎片化、表達(dá)宣傳化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。做實(shí)供需兩端工作，可以有效打通核能公眾溝通生態(tài)鏈，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。

1.做實(shí)核能公眾溝通“供給側(cè)”工作。一是充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)支撐、企業(yè)主導(dǎo)牽引、專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)核安全議程設(shè)置、內(nèi)容輸出和價(jià)值輸出，推動(dòng)建設(shè)集科普教育、信息公開、公眾參與和輿情應(yīng)對(duì)等多功能窗口于一體的公眾溝通平臺(tái)，保障公眾核安全信息知情權(quán)、決策參與權(quán)、運(yùn)行監(jiān)督權(quán)和損害索賠權(quán)。二是積極搭建科普網(wǎng)絡(luò)及新媒體平臺(tái)，建設(shè)各級(jí)核科普教育基地，廣泛開展“全民國(guó)家安全教育日”“公眾開放日(周)”“科普中國(guó)、綠色核能”“核安全文化進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)”等核科普活動(dòng)，引導(dǎo)公眾掌握涉核領(lǐng)域基本常識(shí)。三是依法落實(shí)信息公開，遵循“以公開為原則，以不公開為例外”的指導(dǎo)思想和公正、客觀、及時(shí)、便民的基本原則，通過(guò)官網(wǎng)、官方微博、微信公眾號(hào)、行政服務(wù)大廳等便于公眾知曉的線上線下方式，開展核安全重大政策信息解讀，及時(shí)發(fā)布許可審批、監(jiān)督執(zhí)法、總體安全狀況、事故事件、輻射環(huán)境質(zhì)量、年度核安全報(bào)告等權(quán)威信息，及時(shí)回應(yīng)公眾對(duì)核安全的關(guān)切。

2.做實(shí)核能公眾溝通“需求側(cè)”工作。一是重大核安全事項(xiàng)決策之前，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式，全面掌握利益相關(guān)者的真實(shí)訴求，在法定范圍內(nèi)給予充分考慮或適當(dāng)補(bǔ)償。二是建立第三方公眾參與機(jī)制。通常，由利益相關(guān)者如業(yè)主或環(huán)評(píng)單位直接開展核能項(xiàng)目公眾參與工作，公信度容易受質(zhì)疑。邀請(qǐng)與項(xiàng)目無(wú)直接關(guān)系、“背靠核能，面向公眾”的具備較高公信力、技術(shù)支持能力的單位作為“第三方”，擔(dān)負(fù)起工業(yè)界和公眾之間的認(rèn)知溝通橋梁[16]，可以有效避免此類問(wèn)題發(fā)生。三是根據(jù)年齡層次、知識(shí)結(jié)構(gòu)、性別比例等特點(diǎn)，分析不同群體對(duì)核安全理解和反應(yīng)的差異性，“有針對(duì)性做好話語(yǔ)體系及指導(dǎo)文檔建設(shè)”[17]，精準(zhǔn)做好溝通服務(wù)，以換取各類群體對(duì)核能開發(fā)利用的全面理解和充分理性。

五 結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)需要核安全保障，實(shí)現(xiàn)核安全需要不斷加強(qiáng)核安全監(jiān)管，核安全監(jiān)管現(xiàn)代化離不開新時(shí)代生態(tài)文明思想的指引。文章基于新時(shí)代的生態(tài)挑戰(zhàn)，賦予了核安全監(jiān)管現(xiàn)代化更加豐富的生態(tài)內(nèi)涵，并初步探討了推進(jìn)核安全監(jiān)管現(xiàn)代化的生態(tài)路徑，但未涉及實(shí)施步驟、具體措施以及如何科學(xué)評(píng)估等更具體的問(wèn)題，待后續(xù)研究進(jìn)一步分析。