新時(shí)代背景下農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)乃伎?/h1>

2021-12-25 15:59:28李朦

南方農(nóng)機(jī)訂閱 2021年21期 收藏

關(guān)鍵詞：農(nóng)化農(nóng)用地農(nóng)地

李 朦

（陜西地建土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，指出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，將生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局之中。隨著生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位的不斷提高，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)內(nèi)容納入研究的重點(diǎn)課題[1-3]。農(nóng)用地作為重要的自然生態(tài)環(huán)境組成要素，不僅是人們生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等諸多生態(tài)功能[4]。我國(guó)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)價(jià)值的研究起步較晚，李秀霞等認(rèn)為農(nóng)用地的生態(tài)價(jià)值包括涵養(yǎng)水源、氣體調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、土壤保持、生物多樣性維護(hù)和文化娛樂(lè)6 個(gè)方面，并運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)方法對(duì)吉林省耕地、林地、草地等農(nóng)用地生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值進(jìn)行測(cè)算[5]；劉興元等[6-8]對(duì)我國(guó)的草地生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值進(jìn)行了研究；謝高地等[9-12]對(duì)我國(guó)耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行了研究。我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償方面也進(jìn)行了很多實(shí)踐，比如，2004年，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局頒布了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，對(duì)生態(tài)公益林給予5元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施；2011年，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部頒布了《草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策》，對(duì)禁牧草原給予6元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)落實(shí)草畜平衡制度的草場(chǎng)給予1.5元/畝的獎(jiǎng)勵(lì)；2008年，財(cái)政部出臺(tái)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，建立了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度[13]。在我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)用地占用農(nóng)用地是不可避免的問(wèn)題，雖然國(guó)家出臺(tái)了很多征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡和土地復(fù)墾等方式解決農(nóng)用地被占用的問(wèn)題。但是，在實(shí)際的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中，農(nóng)用地生態(tài)價(jià)值并未得到較好的補(bǔ)償，造成這一現(xiàn)象的原因主要是農(nóng)用地的生態(tài)價(jià)值沒(méi)有得到足夠的重視，對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償研究相對(duì)較少，也未形成比較系統(tǒng)完善的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償測(cè)算體系。

1 農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位加以強(qiáng)調(diào)，要求將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。隨后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》將生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標(biāo)加以細(xì)化，提出到2020年基本形成源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系，生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等關(guān)鍵制度建設(shè)取得決定性成果。黨的十九大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，提出嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償研究是落實(shí)黨中央生態(tài)文明體制改革方案的具體舉措，是新時(shí)代背景下土地利用管理的必然要求。

2 國(guó)外農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償方法

德國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償制度方面比較完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較豐富，各聯(lián)邦州都出臺(tái)了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償條例，通過(guò)法律手段要求人們盡可能地減少對(duì)自然生態(tài)景觀的破壞。具體的補(bǔ)償措施包括就地直接補(bǔ)償和異地間接補(bǔ)償，其中就地直接補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)受到影響的部分，通過(guò)其他措施就地及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償；異地間接補(bǔ)償是就地實(shí)行對(duì)等補(bǔ)償措施失效時(shí)，可以選擇在間接受到生態(tài)影響的地區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，或者提升當(dāng)?shù)亓硗庖粋€(gè)生態(tài)功能的效用。為了解決在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，沒(méi)有足夠的可支配土地用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y題，德國(guó)各地區(qū)大都采用建立“生態(tài)賬戶”“土地儲(chǔ)備庫(kù)”等形式，保留一定的土地儲(chǔ)備。生態(tài)賬戶用地的選擇比較嚴(yán)苛，不能隨便規(guī)劃一塊土地就納入生態(tài)賬戶用地，在用生態(tài)賬戶扣除時(shí)，這塊地的生態(tài)價(jià)值要達(dá)到一定的分值，而且其面積至少達(dá)到2 000 m2。當(dāng)生產(chǎn)生活對(duì)生態(tài)造成的影響無(wú)法得到補(bǔ)償時(shí)，要對(duì)生態(tài)影響進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，現(xiàn)金補(bǔ)償是通過(guò)其他措施無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)破壞時(shí)的無(wú)奈之舉。

英國(guó)、法國(guó)、瑞典、比利時(shí)、丹麥等多個(gè)國(guó)家通過(guò)征收與環(huán)境相關(guān)的稅收（綠色稅）等形式對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償。日本對(duì)于被指定為保安林的民有林的經(jīng)濟(jì)損失通過(guò)稅收減免優(yōu)惠政策予以補(bǔ)償，而且日本還設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償專門資金用于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展[14]。美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)創(chuàng)新并發(fā)展了多種生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作模式。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)運(yùn)作模式主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將生態(tài)服務(wù)價(jià)值商品化或者將產(chǎn)品的生態(tài)價(jià)值貨幣化，從而使生態(tài)補(bǔ)償從生產(chǎn)領(lǐng)域延伸到流通和消費(fèi)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的合理流動(dòng)和高效配置。歸納起來(lái)，目前各國(guó)市場(chǎng)化運(yùn)行的生態(tài)補(bǔ)償主要有綠色償付、配額交易、生態(tài)標(biāo)簽、排放許可證交易、國(guó)際碳匯交易等模式。綠色償付是美國(guó)各州（市）實(shí)現(xiàn)上下游之間的生態(tài)效益平衡、共享以及主要河流和水源地保護(hù)的重要生態(tài)補(bǔ)償方式之一。

3 我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)乃悸?/h2>

3.1 完善生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府為主導(dǎo)，擴(kuò)大主體范圍，將生態(tài)受益人、農(nóng)產(chǎn)品直接銷售商、消費(fèi)者等納入補(bǔ)償主體范圍；將林地、草地和耕地中的水田、水澆地、旱地作為必須的生態(tài)補(bǔ)償范圍；生態(tài)補(bǔ)償方式多元化，加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入力度，同時(shí)要加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支持。合理確定生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償主體、范圍和方式，有利于農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的制定。

3.2 創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償方法

我國(guó)的研究學(xué)者從不同視角對(duì)生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償進(jìn)行了研究，生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)階段研究的核心，補(bǔ)償方式主要有橫向生態(tài)補(bǔ)償、縱向生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償三種類型。但我國(guó)生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法比較單一，主要有兩種：1）基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的當(dāng)量因子法；2）基于生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的受償支付意愿法。且現(xiàn)有研究主要集中在各省市范圍的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度，沒(méi)有針對(duì)全國(guó)尺度范圍的研究，在未來(lái)的研究中，需豐富生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償研究的尺度范圍，既要加強(qiáng)大尺度的宏觀研究，也要探索區(qū)域性的微觀研究，可為不同區(qū)域制定較為科學(xué)的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度提供指導(dǎo)。建立健全三類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，科學(xué)合理地確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 加快生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度的立法研究

相比于歐美國(guó)家健全的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系，我國(guó)在生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償立法方面還是空白。在新時(shí)代背景下，生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償具有極大的重要性和緊迫性，需加快推進(jìn)生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度的立法研究，完善生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償法制建設(shè)，從法律層面明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，用法律手段來(lái)保障生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度的建設(shè)。除此以外，還需建立完善的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制，有效保障生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中尚未進(jìn)行生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償，但隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)是國(guó)土資源管理的一項(xiàng)重要工作，生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)量化以及在實(shí)際工作中如何具體操作都是以后研究的熱點(diǎn)。我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生態(tài)補(bǔ)償力度有待加強(qiáng)，配套基礎(chǔ)性制度需加快完善，生態(tài)補(bǔ)償投入力度有待強(qiáng)化，構(gòu)成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策法規(guī)體系亟需健全。應(yīng)鼓勵(lì)各地出臺(tái)規(guī)范性文件或法規(guī)條例，不斷推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?/p>

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