任軍戰(zhàn)，趙 楠，黨瓊潔，衛(wèi)亞亞，王 斌

(濟源市林業(yè)局，河南 濟源 459000)

十三屆全國人大常委會第十五次會議于2019年12月28日審議通過了新修訂的《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)，已于2020年7月1日起正式施行。修訂后的新《森林法》，與1998年修正后的《森林法》相比，對多個方面、多項內容進行了優(yōu)化、調整、補充?？傮w結構方面，章節(jié)從7章增加到了9章，總則、森林保護、法律責任、附則維持不變，森林經營管理與森林采伐合并為經營管理，植樹造林調整為造林綠化，新增加了森林權屬、發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督檢查3章內容，正文從6 356字增加到9 902字，內容也更豐富，更符合時代需要。全文不僅把綠水青山就是金山銀山的理念貫穿始終，還把保護優(yōu)先的立法原則突顯在林業(yè)建設的各個方面。本文著重分析新《森林法》全方位、多維度重視保護、提升保護地位，為生態(tài)建設保駕護航。

1 體現(xiàn)了保護在生態(tài)文明建設中的重要地位

1.1 大幅增多了與保護相關的內容

新《森林法》中，保護一詞從27次增加到了63次，其中森林資源保護16次，森林保護7次，生態(tài)保護5次，保護區(qū)5次，保護修復4次，公益林保護、法律保護、依法保護、保護利用、天然林保護、自然保護地、野生動植物保護、保護森林各1次，相對單獨使用18次。生態(tài)保護、公益林保護、保護利用、天然林保護、自然保護地、保護修復是首次出現(xiàn)在《森林法》中。森林保護章節(jié)從7條增加到14條，文字從959字增加到1 741字?？倓t13條，其中10條出現(xiàn)保護一詞，并始終把保護放在“保護、培育、利用”的第一位。

1.2 豐富了保護的思想、原則、目標

新《森林法》全面貫徹了習近平生態(tài)文明思想，把綠水青山就是金山銀山理念作為整個《森林法》的思想靈魂，以敬重自然，保護優(yōu)先，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展為原則，將保障森林資源安全，培育功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)森林資源、森林環(huán)境的永續(xù)利用，造福全人類作為最終目標[2]。

1.3 將保護列入了本法適用范圍

在規(guī)定本法適用范圍的第二條中，將原來的“從事森林、林木的培育種植、采伐利用”[1]修改為“從事森林、林木的保護、培育、利用”[2]，直接把保護列入，同時利用的范圍也更加廣泛，不再局限于采伐利用。

1.4 提升了國家層面在管護方面的責任和義務

首次以法律的形式，規(guī)定了國家對森林資源保護發(fā)展實行目標責任制以及考核評價制度，明確了各級人民政府在森林資源保護發(fā)展中應當承擔的責任和義務[2]。第四章森林保護前5條，即第二十八至三十二條，規(guī)定了從國家層面承擔的保護義務和責任：國家要加強森林資源的保護，對天然林實行全面保護制度[2]；中央和地方財政要分別安排專項資金，用于公益林的保護、管理以及集體和個人所有公益林權利人的經濟補償?shù)?；國家將通過政策、資金等形式全方位支持重點林區(qū)的轉型發(fā)展和森林資源保護修復，支持生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源的保護修復；國家將建立以國家公園為主體的自然保護地體系，包括在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)[2]。

2 擴大了保護的范圍

新《森林法》首次將天然林保護、古樹名木、公益林、自然保護地、有害生物、臨時占用林地恢復等內容列入了保護范圍。

2.1 天然林保護

第三十二條規(guī)定，國家將對天然林實行全面保護，對天然林采伐進行嚴格限制，對天然林管護的能力進行加強和提升，對天然林資源進行保護、修復，從而達到逐步提高天然林生態(tài)功能的最終目的，同時，還授權由國務院制定天然林保護的具體辦法[2]。天然林是森林生態(tài)系統(tǒng)的主體和精華，是生物多樣性最豐富、功能最完善、生態(tài)系統(tǒng)最穩(wěn)定的陸地生態(tài)系統(tǒng)，國家實施的天然林保護工程，取得了巨大成效，這次將天然林全面保護正式以法律形式固定下來，為天然林保護條例出臺及其成為生態(tài)文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的常態(tài)化、長期化重大任務提供了法律基礎[5]。

2.2 古樹名木保護

古樹名木是一種歷史文化的象征，是一個區(qū)域樹種適應性最經得起考驗的表達形式，對選擇區(qū)域性適生樹種具有重要的指導和現(xiàn)實意義。新《森林法》第四十條，將保護古樹名木和珍貴樹木首次列入森林法，將持續(xù)推動古樹保護工作再上新臺階。

2.3 公益林保護

第四十九條規(guī)定：“國家對公益林實施嚴格保護”。在第六章經營管理中，第四十七至四十九條以及第五十五條第一款，共用了679字定義公益林的概念，明確了劃分依據(jù)，詳細規(guī)定了區(qū)劃、調整、補償、保護、利用、采伐等內容，把公益林的管理提高到了一個前所未有的高度，并通過法律形式固定下來。

2.4 自然保護地

將原《森林法》中“劃定自然保護區(qū)，加強保護管理”修改為“建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加強保護管理”[2]，延伸了自然保護區(qū)的范圍，擴大為自然保護地體系，包括國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等[3]。

2.5 有害生物防治

在原《森林法》中，只有第二十二條是關于森林病蟲害的，病蟲害一詞也只出現(xiàn)1次。新《森林法》不僅將病蟲害改為有害生物，而且在全文中出現(xiàn)了14次。

2.6 臨時占用林地的恢復

第三十八條不僅規(guī)范了臨時使用林地的批準部門是縣級以上人民政府林業(yè)主管部門，使用期限一般不超過二年，使用時不得修建永久性建筑物，還明確了恢復的時限和要求，用地單位或者個人在使用期滿后一年內，應當恢復植被和林業(yè)生產條件[2]。

2.7 移植樹木

首次明確移植樹木需要辦理手續(xù)，第五十六條規(guī)定：“采挖移植林木按照采伐林木管理”。

3 增加了與管護相關的條款

管護即管理及保護，是保護森林資源最重要的手段。新《森林法》為豐富管護方式，提升管護能力提供了保障。

新《森林法》中新增了“管護”一詞，并在相關條款中出現(xiàn)了6次，分別是：第二十條規(guī)定林木的營造單位應當履行“管護”責任；第三十二條規(guī)定天然林的“管護”能力建設應當加強；第四十一條規(guī)定各級人民政府應當應用先進適用的科技手段，提高森林防火、林業(yè)有害生物防治等森林“管護”能力，同時規(guī)定，各有關單位要加強森林資源的“管護”[2]；第四十四條規(guī)定國家鼓勵公民可以通過撫育“管護”、認養(yǎng)認建等方式參與到造林綠化中來[2]；第五十三條規(guī)定國有林業(yè)企事業(yè)單位在編制森林經營方案時應當明確“管護”的經營措施[2]。

4 強化了保護中森林資源權利人的利益保障

新《森林法》充分考慮了森林保護和民生保障的關系，盡最大可能減輕林農負擔，保障林農利益，增加林農收入，調動林農參與保護的積極性和主動性。

4.1 取消了育林費征收和木材運輸許可制度

新《森林法》中取消了征收育林費專門用于造林育林和林區(qū)運出木材必須持有運輸證件兩項內容，育林費征收和木材運輸證許可進入歷史，減輕了林農負擔。

4.2 對占用林地進行合理補償

新《森林法》中第二十一條規(guī)定，為了生態(tài)保護、基礎設施建設等公共利益的需要，確需征收、征用林地、林木的，應當依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并給予公平、合理的補償[2]，原《森林法》中只規(guī)定由用地單位依照國務院有關規(guī)定繳納森林植被恢復費即可[1]，增加了公平、合理補償?shù)膬热荨?/p>

4.3 縮小了禁止放牧的范圍

新《森林法》規(guī)定禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧，與原《森林法》規(guī)定相比，縮小了禁牧范圍，不再禁止在特種用途林內放牧。

4.4 把森林生態(tài)效益補償上升為制度

原《森林法》只規(guī)定了國家要設立森林生態(tài)效益補償基金，用于防護林和特種用途林的森林資源、林木保護和管理等，授權國務院出臺有關具體辦法[1]。新《森林法》第七條進行了更明確的規(guī)定，不僅將生態(tài)補償確定為國家制度，還明確了補償方式、資金來源、協(xié)商機制。

5 強化了政府、公民和林農的保護責任

5.1 規(guī)定了地方人民政府和林業(yè)主管部門的責任和義務

第四條明確將森林資源保護發(fā)展目標和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治等3項工作完成情況列入對政府進行考核的范圍，公開考核結果，并明確地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護發(fā)展的需要，建立林長制[2]。第十二條規(guī)定，各級人民政府還應當加強森林資源保護的宣傳教育和知識普工作，提高各級干部群眾生態(tài)保護意識[2]。第三章發(fā)展規(guī)劃中共5條，其中4條是規(guī)定縣級以上人民政府與保護有關的責任和義務。第二十三條、二十四條規(guī)定：縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業(yè)發(fā)展納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃；應當落實國土空間開發(fā)保護要求，合理規(guī)劃森林資源保護利用結構和布局，制定森林資源保護發(fā)展目標[2]。第二十五條、二十六條規(guī)定：縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當根據(jù)森林資源保護發(fā)展目標，編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃；可以結合本地實際，編制林地保護利用、造林綠化、森林經營、天然林保護等相關專項規(guī)劃[2]。第三十五條規(guī)定重大林業(yè)有害生物災害防治實行地方人民政府負責制[2]。

5.2 規(guī)定了林業(yè)部門監(jiān)督檢查的責任

為確保林業(yè)主管部門依法行政，新增加“監(jiān)督檢查”一章，重點規(guī)定了縣級以上人民政府林業(yè)主管部門依法履行對森林資源保護等進行監(jiān)督檢查、違法查處的權利，細化了監(jiān)督檢查制度，增加了查封、扣押等行政強制措施[4]，并賦予其可以通過向法院對破壞森林資源提起訴訟進行索賠等權利。

5.3 規(guī)定了公民、所有者、經營者的義務

第十條規(guī)定，每個公民應盡植樹造林、保護森林的義務[2]。第十五條、十六條規(guī)定：森林、林木、林地的所有者和使用者，對森林、林木、林地可以合理地利用，并從中獲得合法收益，但還必須盡到依法保護的責任和義務；同時，從事林業(yè)經營活動者，需要為國有森林資源穩(wěn)定增長，森林生態(tài)功能提高履行保護、培育的義務[2]。

6 小結

新《森林法》不僅規(guī)定了各級政府強化保護森林資源的職責，也規(guī)定了各級政府加強森林資源保護宣傳教育，提升全民自然保護意識的責任，更重要的是擴大了保護范圍并賦予了對破壞森林資源行為進行懲處的威懾性、強制性。因此，新《森林法》為各級領導、全社會樹立尊重自然、順應自然、敬畏自然、保護自然的理念，齊心協(xié)力，共同參與大保護提供了法律指引，也為培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，構建人與自然和諧共處的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用提供了強大的法律保障。