紀(jì) 芳

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

“項目下鄉(xiāng)”是新世紀(jì)以來嵌入鄉(xiāng)村治理的重要變量［1］。項目制的興起不僅與我國財政體制改革有關(guān)，還與后稅費(fèi)時期鄉(xiāng)村公共品困境以及服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型建設(shè)有關(guān)。稅費(fèi)改革之后，國家實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，向農(nóng)村輸入大量惠農(nóng)項目資源，以財政再分配的形式改善農(nóng)村公共服務(wù)。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家對鄉(xiāng)村社會的資源投入持續(xù)加大，進(jìn)一步強(qiáng)化項目下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村治理的影響。項目下鄉(xiāng)不僅改變鄉(xiāng)村硬件設(shè)施條件，也重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與秩序，而后者又反作用于項目下鄉(xiāng)的實踐績效?；凇班l(xiāng)村本位”探討項目下鄉(xiāng)的具體實踐機(jī)制對于推動新時代鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

當(dāng)前，學(xué)界圍繞項目制的研究主要有三條路徑：一是從公共財政學(xué)的角度，主要討論項目制對基層財政結(jié)構(gòu)進(jìn)而對基層政府行為邏輯的影響。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政來源從過去以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為核心的“向下要”財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可霞壺斦芨兜摹跋蛏弦必斦Y(jié)構(gòu)，項目財政成為擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要手段［2］。二是從公共服務(wù)的角度，探討農(nóng)村公共品供給模式的轉(zhuǎn)變、項目制供給的有效性及其困境。稅費(fèi)改革后我國農(nóng)村公共品供給從“制度外”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫葍?nèi)”的項目制供給［3］。項目制解決了公共品供給的資金來源問題，但在需求對接、利益協(xié)調(diào)和工程監(jiān)督等方面出現(xiàn)功能受阻，結(jié)果反而加劇農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”難題［4］。三是從治理的角度，主要討論項目制的運(yùn)作過程及其對基層政府和鄉(xiāng)村治理的影響。項目制的反科層化邏輯形塑一種新的國家治理體制特征，項目制以專項化和技術(shù)化方式貫徹國家意志的同時也產(chǎn)生諸多意外后果［5］。研究發(fā)現(xiàn)，基層實踐中的項目制并非作為“新的治理體制”存在，而是嵌入既有行政體系內(nèi)部，形成逐利價值觀下的權(quán)錢結(jié)合與“官商勾結(jié)”［6］，呈現(xiàn)出“去政治化”與“弱治理”特點［7］。本文將沿著第三條路徑展開，在既有研究的基礎(chǔ)上探討項目落地實踐過程的具體機(jī)制及其對村莊治理的影響。

項目制對基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，但這一論題仍要通過對項目制運(yùn)作過程的解構(gòu)來理解。一般而言，項目下鄉(xiāng)包括項目申請、項目分配、項目實施以及項目評估驗收4個環(huán)節(jié)，其中前兩個環(huán)節(jié)主要發(fā)生于項目進(jìn)村之前。在項目爭取與分配階段，參與項目運(yùn)作的主體主要有中央部門、地方政府、基層政府以及村干部，并形成折曉葉等［8］所講的“國家部門‘發(fā)包’、地方政府‘打包’和村莊‘抓包’的分級運(yùn)作機(jī)制”。在“以縣為主”的項目供給制度安排下，項目指標(biāo)的分配、項目工程的規(guī)劃設(shè)計以及實施管理都以縣及其職能部門為主，鄉(xiāng)村干部在項目運(yùn)作中處于失語狀態(tài)，主要負(fù)責(zé)項目實施中的矛盾協(xié)調(diào)，有學(xué)者稱其為“協(xié)調(diào)性政權(quán)”［9］。縣級政府在項目資源分配中結(jié)合自身意志及其自利性訴求，追求項目資源投入績效最大化。大體上，項目資源分配受制于兩個方面：一是政府行政推動，在政績導(dǎo)向下，地方政府會優(yōu)先考慮那些地理位置優(yōu)越、基礎(chǔ)條件好、村莊治理有序的“示范村”；二是村干部積極主動爭取，村干部的個體能力與私人關(guān)系及其爭取項目的積極性是村莊能否獲得項目的關(guān)鍵［7］。結(jié)果，作為項目執(zhí)行者的行政科層體制在按照既有邏輯對項目資源進(jìn)行分配的過程中逐漸脫離、扭曲項目設(shè)定的初衷，造成“行政吸納政治”與精英俘獲［10］?？傮w而言，在項目資源分配階段，基層精英群體（包括基層政府部門與村干部精英）基于各自的利益訴求形成“共謀”“分利”的庇護(hù)型利益結(jié)構(gòu)，共同損害項目下鄉(xiāng)的公共性目標(biāo)。

在項目實施階段，項目運(yùn)作的實踐場域從科層體制轉(zhuǎn)向村莊社會，項目落地主要面臨如何與村莊社會互動以及與農(nóng)民打交道。從村莊社會內(nèi)部來看，項目進(jìn)村主要有雙重影響：一是改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平；二是對鄉(xiāng)村秩序的重構(gòu)，激活或消解村莊原有的秩序機(jī)制。理想情況下，項目下鄉(xiāng)以期通過自上而下的財政資源分配，在改善農(nóng)村公共服務(wù)狀況的同時，激活村莊內(nèi)部的自我服務(wù)供給機(jī)制。然而，大量研究表明，項目進(jìn)村不僅沒有產(chǎn)生預(yù)期效果，反而給村莊治理帶來消極影響。一方面，項目進(jìn)村面臨農(nóng)民有效動員和參與不足的“最后一公里”困境，導(dǎo)致項目資源利用低效以及基層治理內(nèi)卷化［11］；另一方面，項目下鄉(xiāng)以資源輸入的形式激活村莊各種利益關(guān)系，引發(fā)諸多矛盾糾紛，給基層治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［12］。其中，釘子戶問題是項目落地過程中最主要的治理難題，直接影響項目工程能否順利完成。研究發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革以后由于鄉(xiāng)村治權(quán)弱化，基層組織在與釘子戶的博弈中處于相對弱勢地位，往往采取策略主義的“擺平處理”［13］?？傮w上，在項目實施階段，無論是公共品供給有效性還是鄉(xiāng)村治理秩序方面，資源輸入沒有產(chǎn)生預(yù)期效果，反而造成“資源消解自治”［14］。

既有研究對項目進(jìn)村的運(yùn)作、效果及其影響等進(jìn)行深入分析，對本文研究具有重要啟示，但較少關(guān)注項目落地的實踐機(jī)制，即項目落地環(huán)節(jié)通過何種方式方法將項目所承載的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部經(jīng)過農(nóng)民接受與認(rèn)可的在地化實踐。鄉(xiāng)村社會作為項目資源的輸入終端，是觀察項目落地實踐的重要微觀場域。項目下鄉(xiāng)在影響和重塑鄉(xiāng)村秩序的同時，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)也直接影響著項目所承載的國家政策目標(biāo)能否有效完成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“技術(shù)導(dǎo)向”的項目制運(yùn)作思維下，不同地區(qū)項目落地的具體機(jī)制有所區(qū)別，進(jìn)而對村莊治理產(chǎn)生不同影響?；诖耍疚姆謩e以蘇中X村和鄂東B村為例①經(jīng)驗材料來源于筆者及所在團(tuán)隊于2020年7—12月分別在江蘇南京X村和湖北黃岡B村的經(jīng)驗調(diào)查，文中涉及的人名地名均進(jìn)行技術(shù)化處理。，探討項目落地的具體實踐機(jī)制。作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，蘇中X村具有豐富的治理資源，形成以利益動員為核心的項目落地機(jī)制；而鄂東B村作為中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，治理資源相對薄弱，形成以社會動員為核心的項目落地機(jī)制。兩種不同的項目落地機(jī)制隱含著不同的項目資源分配邏輯，并對村莊治理帶來不同影響。

二、項目落地實踐機(jī)制的經(jīng)驗呈現(xiàn)

項目落地是項目目標(biāo)順利完成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心是處理好與分散農(nóng)民打交道的問題。尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興階段，農(nóng)村被賦予新的發(fā)展定位，國家建設(shè)農(nóng)村的目標(biāo)逐漸從基礎(chǔ)性公共品需求轉(zhuǎn)變?yōu)樘釞n升級的發(fā)展性需求，隨之而來的涉農(nóng)項目資源逐年增加。然而，不同地區(qū)，項目落地的實踐效果參差不齊。有研究認(rèn)為，村級組織的完整性與有效性［15］以及項目制運(yùn)行的制度設(shè)計［16］是影響項目實踐效果的關(guān)鍵變量。實際上，除了制度設(shè)計以及村莊基礎(chǔ)條件等因素，項目落地的實踐機(jī)制也影響著項目進(jìn)村的實踐效果。本文分別以蘇中X村和鄂東B村的經(jīng)驗基礎(chǔ)分析項目落地的兩種實踐機(jī)制。

（一）蘇中X村：以利益動員為核心的項目落地機(jī)制

X村位于南京市遠(yuǎn)郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部，戶籍人口約4 000人，轄21個自然村。近年來，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展的推動下，地方政府發(fā)動大規(guī)模征地拆遷，X村僅剩下4個保留村，約有600～700人。2019年地方政府推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，主要涉及亂堆亂放、廁所革命、農(nóng)村污水管網(wǎng)改造、垃圾分類以及美麗庭院5個部分，X村集中為4個保留村進(jìn)行打造，共投入項目資金約500萬元，其中政府補(bǔ)助資金200余萬元。盡管政府推行人居環(huán)境整治工作致力于通過改善農(nóng)村生活環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施條件，讓農(nóng)民過上美好生活，但農(nóng)民的參與積極性并不高。一是這類工作屬于自上而下推動的行政任務(wù)，是新時期國家對村干部的要求，而非基于農(nóng)民的需求；二是人居環(huán)境整治超越農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活需求，對農(nóng)民而言既不緊迫也不必要。然而，由于項目落地過程涉及占地、毀壞青苗或拆牛欄、廁所、房屋等地上附屬物，因而項目實施不可能越過農(nóng)民。為了獲得農(nóng)民支持與配合，以推動項目順利實施，當(dāng)?shù)夭扇±鎰訂T的方式調(diào)動農(nóng)民的參與積極性。

具體而言，利益動員主要有三個方面表現(xiàn)：一是通過利益補(bǔ)償彌補(bǔ)項目落地帶來的“利益損失”，以爭取農(nóng)民支持與配合。由于環(huán)衛(wèi)整治涉及對農(nóng)民私人生活領(lǐng)域的治理，如廁所改造、美麗庭院等，可能會破壞農(nóng)民原有利益結(jié)構(gòu)，為此，村干部采取利益擺平的治理策略。例如，露天糞坑填埋300元/個，有建筑物的補(bǔ)償500元；柴火亂堆亂放處理100元/堆；土地占用也有補(bǔ)償?？傊?，利益動員取代群眾動員成為村干部的重要工作策略。二是以利益激勵調(diào)動農(nóng)民參與具體工作過程。鑒于當(dāng)前項目下鄉(xiāng)的目標(biāo)主要圍繞農(nóng)民生活環(huán)境展開，且這類治理事務(wù)具有瑣碎性和繁雜性特點，工作量大，僅僅依靠村干部難以完全處理，也難以通過市場化的方式解決，因而需要發(fā)動群眾參與。例如，在張家村的環(huán)境衛(wèi)生整治中，村干部通過經(jīng)濟(jì)激勵動員農(nóng)民積極參與，即參加勞動者每人100元/天，主要清理村莊角落的垃圾、柴火堆，村干部負(fù)責(zé)監(jiān)督。入戶訪談時，一位60余歲的老人說他們老兩口干了10余天得到1 000余元收入，還說“沒有錢肯定不會干”。三是以利益吸納的方式調(diào)動小組長配合。2013年以來，伴隨國家治理下沉以及由此而來的治理任務(wù)增加，大量項目工程最終都要落實到自然村和小組，項目落地離不開小組長的協(xié)助與配合。為了調(diào)動小組長的工作積極性，X村開始給小組長發(fā)工資并對小組長進(jìn)行考核，小組長的基本工資為3 000元/月，根據(jù)小組長配合程度發(fā)放績效工資。若當(dāng)年該組的項目工作比較多且小組長積極配合，小組長就可以獲得更多的額外獎勵。被吸納到村級組織體系中的小組長主要負(fù)責(zé)項目落地過程中與個體農(nóng)戶的協(xié)調(diào)，正如一位小組長所言，“村里有項目進(jìn)來都要先跟隊長打招呼，由隊長先跟農(nóng)戶溝通、對接”，尤其是涉及釘子戶的問題，小組長可以利用熟人社會關(guān)系做工作?？傮w上，X村項目落地得以順利實施的關(guān)鍵在于對農(nóng)民進(jìn)行充分的利益動員，使項目進(jìn)村獲得農(nóng)民支持、參與和配合。

（二）鄂東B村：以社會動員為核心的項目落地機(jī)制

B村位于湖北東部山區(qū)，該村共有11個村民小組，445戶1 682人，耕地面積1 402.5公頃，山林面積28 038公頃。由于村莊內(nèi)部利益稀薄，中青年大多外出務(wù)工，在村群體以老年人為主。B村于2018年開始美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，包括道路硬化拓寬、綠化、地面裝修、池塘整治、環(huán)境整治等工作，共投入項目資金300萬元。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及占用農(nóng)民土地、損壞青苗以及拆除豬欄、旱廁等，其中道路拓寬綠化涉及110余戶，地面裝修（道路兩旁）涉及90余戶。然而，與X村不同的是，B村的項目建設(shè)只提供建設(shè)資金，沒有預(yù)留額外的征占補(bǔ)償款。面對自上而下的項目任務(wù)壓力，又無可利用的外部資源，村干部只能最大程度激活村莊社會來分?jǐn)傊卫沓杀荆_(dá)到以小資源撬動大建設(shè)的目的。通過與農(nóng)民溝通、做工作，最后在沒有任何補(bǔ)償?shù)那闆r下，村干部成功拆除100余戶的豬欄、廁所等附屬物設(shè)施，且無償占用農(nóng)民土地和溝渠修路。

很顯然，B村項目落地的過程呈現(xiàn)出與X村全然不同的實踐機(jī)制，即以群眾工作為基礎(chǔ)、以村莊內(nèi)部人情關(guān)系面子為行動策略的社會動員機(jī)制，從而以較少資源完成項目建設(shè)任務(wù)。概言之，這一社會動員的過程和內(nèi)涵主要有三個層面：一是動員黨員和村民代表，達(dá)成精英內(nèi)部協(xié)商。凡涉及項目建設(shè)等大型村莊公共事務(wù)，村里都會召開黨員和村民代表會議，以在村干部的引導(dǎo)下達(dá)成共識，然后再讓這些黨員和村民代表回去給村民做工作。B村書記說：“會議是個統(tǒng)一思想的形式，目的是讓所有人有一個共識，實質(zhì)工作在前頭就做好。如涉及到工作難度較大的那一片，就先給那片的黨員和代表做工作，只有先做通他們的工作，村民的工作才好做?！雹俨牧蟻碜詫村書記的訪談記錄。這也是項目實施中釘子戶比較少的重要原因。二是動員小組長，協(xié)調(diào)項目推進(jìn)。項目落地最終要進(jìn)村入戶，固然離不開小組長；缺乏小組長協(xié)助，村干部難以單獨推進(jìn)項目順利開展。B村的小組長待遇是2 000元/年，吸引力不大，當(dāng)小組長主要是因為村民信任。正因為小組長具有一定的群眾基礎(chǔ)，做群眾工作就比村干部更有優(yōu)勢、更接地氣。在內(nèi)部資源匱乏的情況下，村干部對小組長的動員策略：第一，基于村莊熟人社會性質(zhì)以及村組干部同時作為村莊“當(dāng)家人”的身份使村干部能夠以私人關(guān)系對小組長進(jìn)行動員。第二，村里一些大大小小的資源和機(jī)會向小組長傾斜，如承包村里的垃圾清運(yùn)工作、讓組長親屬在村部做飯等。因此，項目落地時村干部就先把任務(wù)分給小組長，先由組長跟村民打交道，協(xié)調(diào)項目實施中的各種矛盾糾紛，只有當(dāng)小組長處理不了時村干部才出面。三是利用社會輿論，制約釘子戶。實際上，通過動員黨員、村民代表和小組長，基本上能夠動員90%的農(nóng)民，只有少數(shù)釘子戶的工作比較難做通。在這少數(shù)釘子戶中，一些“軟釘子”仍然能夠通過找親戚熟人和村里有威望的老干部幫忙做工作解決。對于那些實在做不通工作的“硬釘子”，在大多數(shù)人都支持村莊建設(shè)的情況下，這些釘子戶已經(jīng)構(gòu)成對本村大多數(shù)人主導(dǎo)的公共利益與公共規(guī)則的挑戰(zhàn)，村莊輿論等社會性懲罰機(jī)制自發(fā)啟動，形成對釘子戶的邊緣化和社會排斥。

一位50多歲的釘子戶，占用20多平方米空地建豬欄（但沒有養(yǎng)豬），村里拆了他的豬欄和廁所，他想要補(bǔ)償未果，就一直和村干部作對，隔三差五去上訪告狀。村里修水管，需要每戶交400元錢，他也不交。他仗著兒子胡攪蠻纏，但父子倆在村里人緣都不好。2019年兒子回來結(jié)婚，結(jié)果沒有一個鄉(xiāng)親來送禮。

三、項目落地實踐機(jī)制差異化的內(nèi)在邏輯

利益動員和社會動員構(gòu)成項目如何落地的兩種重要機(jī)制，兩者隱含不同的實踐邏輯。利益動員的前提條件在于資源充裕，但由此形成的項目實踐遵循“行政導(dǎo)向”的邏輯，利益動員有助于加快項目任務(wù)的實施進(jìn)度。社會動員則是村干部面對外部資源缺失時不得已選擇，形成“村莊本位”的項目實踐邏輯，將自上而下的項目任務(wù)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部公共事務(wù)，以較低成本完成項目目標(biāo)。

（一）“行政主導(dǎo)”的普惠性分配與外部導(dǎo)向的行動邏輯

在項目運(yùn)作過程中，項目資源的性質(zhì)影響村干部的行動邏輯及其工作策略，進(jìn)而形塑出不同的項目實踐機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊發(fā)展已然成為地方政府的基本共識。面對這一重大發(fā)展任務(wù)，東部地區(qū)相對于中西部地區(qū)顯然具有更強(qiáng)的財政資源優(yōu)勢，并將村莊發(fā)展納入政府行政體制之中。也就是說，政府以其充分的財政資源保障和推動農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，農(nóng)村發(fā)展不只是村莊的事情、農(nóng)民的事情，更是政府的工作目標(biāo)。地方政府強(qiáng)力推動村莊發(fā)展建設(shè)，與其說是為了提升農(nóng)民的生活品質(zhì)（這些話語恰恰是地方政府推動村莊建設(shè)時獲取民意合法性的基礎(chǔ)），倒不如說是受“錦標(biāo)賽體制”［17］的驅(qū)動。在項目資源分配中，地方政府將各種涉農(nóng)項目與其自利性訴求相結(jié)合，通過資金整合提高項目資源投入的行政績效。例如，將村莊人居環(huán)境整治納入鎮(zhèn)街創(chuàng)建工作，而人居環(huán)境整治項目又是整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、婦聯(lián)、水務(wù)、城管等多個部門的項目資源。如此一來，這些項目就成了名副其實的行政任務(wù)。

作為行政任務(wù)的項目下鄉(xiāng)，不同于一般意義上的項目下鄉(xiāng)，前者具有項目資源體量大、范圍廣等特點，項目資源分配不再是自下而上的競爭性分配，而是自上而下的普惠性分配。X村的人居環(huán)境整治項目并非村干部利用私人關(guān)系和個人能力積極爭取的結(jié)果，而是行政指令性分配的結(jié)果，且覆蓋整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12個村居。地方政府輸入項目資源和治理任務(wù)，并借助行政體制內(nèi)部的壓力傳導(dǎo)機(jī)制和激勵機(jī)制對村干部進(jìn)行行政動員，調(diào)動村干部的積極性。項目做得怎么樣、村干部態(tài)度是否積極以及是否努力協(xié)調(diào)推進(jìn)項目落地，這些不僅影響項目實踐效果，而且直接影響村干部的年終考核以及村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系①當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)對村的管控比較強(qiáng)，通過村財鎮(zhèn)管、村莊選舉、后備干部制度以及村干部職業(yè)化等方式形成控制-依附型鄉(xiāng)村關(guān)系，村干部完全被納入行政科層體制內(nèi)部。因此，村干部對自上而下輸入的行政任務(wù)具有較強(qiáng)的內(nèi)在動力積極完成。。因此，面對自上而下的項目任務(wù)，村干部不僅沒有消極應(yīng)付，反而積極爭取在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個“錦標(biāo)賽”體制中做到最好。為此，村里需要配套相應(yīng)的項目資金，正如X村為了把人居環(huán)境整治項目做好，集體投入資金約250萬元。

由此可見，村干部作為項目進(jìn)村的“新代理人”［18］，在項目落地過程中具有明顯的外部行政導(dǎo)向，即村干部積極推動項目落地并不是基于村莊內(nèi)部發(fā)展需求，而是為了完成上面布置的行政任務(wù)，且村干部希望通過項目建設(shè)中的積極表現(xiàn)獲取更多行政獎勵。這些行政獎勵不僅直接影響村干部的工資待遇，而且對村干部個人發(fā)展具有重要影響?；谶@種完成任務(wù)的導(dǎo)向，村干部在項目落地中追求工作效率，故而傾向于通過利益擺平的方式解決問題，而不是做群眾工作，后者相對而言需要花更多時間和精力。換言之，村干部并不在意項目進(jìn)村對村莊內(nèi)部治理機(jī)制的影響，只追求項目本身的推進(jìn)與完成，進(jìn)而以較好的表現(xiàn)和成績獲得政府的行政認(rèn)可。概言之，在這類項目資源落地過程中，其項目資源分配、項目的性質(zhì)以及村干部的行動邏輯均表現(xiàn)出明顯的行政主導(dǎo)作用。首先，項目資源分配是行政發(fā)展規(guī)劃的自然結(jié)果，村莊在項目資源分配中處于被動地位。其次，項目下鄉(xiāng)成為一種自上而下的行政任務(wù)。最后，村干部積極推動項目落地的動力源于外部行政激勵。

（二）“村莊本位”的競爭性分配與內(nèi)部治理的行動邏輯

相比于東部地區(qū)雄厚的財政實力，B村所在的中部地區(qū)屬于資源匱乏型地區(qū)，無論是地方政府還是村莊社會，都是一種維持型經(jīng)濟(jì)，沒有額外的資源用于開展農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。20世紀(jì)90年代分稅制改革后，基層財權(quán)逐漸上收甚至難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，直到稅費(fèi)改革后，中央以轉(zhuǎn)移支付的形式下?lián)苜Y金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)才有所緩解。隨后，為了解決農(nóng)村公共品供給問題，國家向農(nóng)村輸入大量項目資源。在分級治理的項目運(yùn)作體系下，項目資金成為基層政府預(yù)算外收入的重要來源。由于項目資金一般需要地方政府有相應(yīng)的配套，這對于財政實力本就捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言具有一定挑戰(zhàn)性，從而削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取項目資源的動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于讓行政村自行向上申請項目，由行政村作為項目業(yè)主承擔(dān)項目資金配套與實施責(zé)任。盡管村莊也無額外資源用于項目配套建設(shè)，但在內(nèi)生性資源匱乏的情況下，村莊要發(fā)展就只能依靠自上而下的項目資源。

在地方財政資源匱乏的情況下，項目資源作為村莊發(fā)展的重要稀缺資源，具有較強(qiáng)的競爭性。如B村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目，其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年也只有1～2個名額。在這種情況下，項目進(jìn)村呈現(xiàn)出明顯的“私人化運(yùn)作”［19］，村莊能否獲得項目資源很大程度上取決于村干部的治理能力與人脈關(guān)系等個人特質(zhì)。村干部私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、項目經(jīng)營能力強(qiáng)的村在項目資源申請中具有更強(qiáng)的競爭力?？梢?，B村的項目運(yùn)作隱含著“村莊本位”的競爭性分配邏輯，即以行政村作為項目申請、競爭與實施的責(zé)任主體，參與項目競賽。因此，項目進(jìn)村以后，村干部具有較強(qiáng)的動力充分激發(fā)村內(nèi)主體，利用村莊內(nèi)部的治理機(jī)制承擔(dān)和化解項目落地的外溢成本，諸如各種補(bǔ)償款問題以及矛盾糾紛等。基于此，村干部便將自上而下的項目任務(wù)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部公共事務(wù)，村莊發(fā)展建設(shè)被高度內(nèi)部化，并通過多方面動員與做工作，形成多數(shù)人主導(dǎo)的利益分配秩序，從而推動項目資源順利落地。在外部資源缺失的情況下，村莊內(nèi)部社會關(guān)系成為村干部推動項目落地可利用的唯一策略，同時，這一實踐策略也對村莊社會產(chǎn)生重要影響。

總體而言，“村莊本位”的項目實踐邏輯意味著：首先，項目資源分配是村莊（尤其是村干部）積極主動競爭的結(jié)果，村干部能力等個體性因素影響村際之間的項目資源分配。其次，項目對村干部而言是改善村容村貌、提高村干部權(quán)威的重要資源，而非行政任務(wù)。最后，村干部積極推進(jìn)項目落地的動力主要源于自下而上的內(nèi)部訴求，包括村民的發(fā)展性訴求以及村干部的私利性訴求等?；诖耍椖抠Y源進(jìn)村才能有效激活村莊內(nèi)部資源進(jìn)而促進(jìn)項目落地。

四、項目落地對村莊治理的影響

村莊作為項目資源的輸入場，村莊社會在影響項目落地實踐效果的同時，也受到項目資源的影響和重塑。一方面，村莊內(nèi)部條件，包括集體經(jīng)濟(jì)收入、產(chǎn)業(yè)特色、村莊治理、民風(fēng)文化以及村干部個人能力等，直接影響村莊的項目競爭力以及項目落地的效果；另一方面，項目資源的輸入激活村莊內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)，甚至打破原有的利益均衡狀態(tài)，對村莊利益分配格局、治理規(guī)則以及社會關(guān)系等產(chǎn)生重要影響。同時，項目落地的實踐機(jī)制不同，其對村莊治理的影響也有所區(qū)別。利益動員的實踐機(jī)制通過外部利益交換與農(nóng)民打交道，項目落地過程中的所有問題都可以通過資源來解決，導(dǎo)致村莊治理空間被消解。社會動員的實踐機(jī)制下，村干部借助項目任務(wù)重新啟動和激活村莊內(nèi)部各種非正式的治理規(guī)則，反而促進(jìn)村莊秩序與公共規(guī)則的再生產(chǎn)。

（一）資源消解治理與村莊治理失序

資源對村莊治理具有重要影響，這不僅與資源體量有關(guān)，而且與資源的性質(zhì)來源有關(guān)。X村屬于外部輸入的資源密集型村莊，地方政府通過輸入大量項目資源對村莊進(jìn)行打造，形成行政主導(dǎo)的村莊發(fā)展邏輯。項目下鄉(xiāng)固然在很大程度上改善村莊發(fā)展面貌，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，回應(yīng)國家對鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略性要求，但這種以利益動員為核心的項目落地機(jī)制在推動項目本身順利落地的同時也給村莊治理帶來諸多問題，在治理效果、治理能力以及農(nóng)民參與等方面造成“資源消解治理”，導(dǎo)致村莊治理陷入去政治化的無序狀態(tài)。

一是從治理績效來看，治理成本增加，且公共資源沒有轉(zhuǎn)化為治理效能，造成資源浪費(fèi)。以利益動員為核心的項目落地機(jī)制為農(nóng)民提供利益預(yù)期，強(qiáng)化農(nóng)民的要價能力，尤其是為釘子戶要價提供機(jī)會空間。村干部以利益擺平的策略應(yīng)對釘子戶，結(jié)果消解村莊內(nèi)部的社會正義與公共規(guī)則，導(dǎo)致村莊社會輿論失效：釘子戶不再是違反村莊公共規(guī)則的邊緣人，而是敢于積極爭利的“勇士”。結(jié)果，釘子戶成為村莊的中心人物，大家競相效仿，人人都當(dāng)釘子戶，都想從項目落地中“分一杯羹”。當(dāng)每個農(nóng)民都出來要價時，項目落地就面臨極高的治理成本，大量治理資源被作為治理工具和治理策略轉(zhuǎn)化為私人利益，沒有發(fā)揮應(yīng)有的公共效能。盡管項目資源能夠順利落地，但這個過程不僅沒有對農(nóng)民進(jìn)行教育和引導(dǎo)，反而助長農(nóng)民的“釘子戶”心理，項目下鄉(xiāng)有服務(wù)卻無治理，為以后的基層治理埋下隱患。

二是從干群關(guān)系來看，資源投入沒有轉(zhuǎn)化為基層治理能力，干群關(guān)系虛化。項目落地涉及村莊內(nèi)部利益秩序的重新調(diào)整，包括外部輸入的利益如何分配以及村莊內(nèi)部既有利益秩序如何重塑，并由此產(chǎn)生各種矛盾糾紛。這就要求村干部既要堅持一定的原則和底線，又要積極回應(yīng)農(nóng)民需求，解決新的問題。正是在處理這些矛盾和新問題的過程中，村干部的治理能力得以提升，并與群眾建立新的情感聯(lián)系。當(dāng)村干部以利益動員取代群眾動員時，不但村干部的治理能力沒有得到鍛煉，而且使群眾對村干部做的好事無感，甚至?xí)騻€體私利訴求沒有得到滿足而對村干部不滿。利益動員在表面上形塑出一種積極互動的服務(wù)型干群關(guān)系，實際上卻弱化和虛化干群關(guān)系的政治內(nèi)涵。

三是從農(nóng)民參與來看，利益動員不僅沒有實現(xiàn)對農(nóng)民積極有效的主體性動員，反而削弱農(nóng)民的責(zé)任意識，結(jié)果導(dǎo)致政府做得越多，農(nóng)民態(tài)度越冷漠。利益動員以經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)農(nóng)民參與，強(qiáng)化農(nóng)民個體的利益觀念，農(nóng)民參與是以個體利益為導(dǎo)向而非基于村莊發(fā)展的整體利益導(dǎo)向。結(jié)果，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村改造發(fā)展變得與農(nóng)民沒有關(guān)系，農(nóng)民的責(zé)任意識消解，參與村莊公共事務(wù)的動力不強(qiáng)。例如，X村干部動員農(nóng)民參與村莊環(huán)境整治的過程中，一位農(nóng)戶坦言，雖然村莊環(huán)境改善是其共同參與的結(jié)果，但“平時也不會去管，如果亂了下次村里再組織大家一起搞，還能拿錢?！雹俨牧蟻碜詫村調(diào)查的入戶訪談。

（二）資源激活治理與村莊秩序再造

如何處理好外部資源輸入與村莊內(nèi)部治理之間的關(guān)系是當(dāng)前項目下鄉(xiāng)必須面對的重要現(xiàn)實問題。項目下鄉(xiāng)的意義不僅在于通過資源輸入改善村容村貌，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，更在于以公共事務(wù)為契機(jī)，激活村莊內(nèi)部治理能力以及村民的熱情和參與意識，形成村莊公共性治理的長效機(jī)制［20］。資源輸入對村莊治理有效的關(guān)鍵在于激活村級組織的角色和功能，通過村級組織去激活村莊內(nèi)部治理機(jī)制。從B村的經(jīng)驗來看，資源激活治理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是村組治理結(jié)構(gòu)的激活，二是村莊治理規(guī)則的激活。

首先，村組結(jié)構(gòu)是村莊治理的基本組織結(jié)構(gòu)，是維系村莊社會秩序的基層框架。后稅費(fèi)時期全國各地普遍推行合村并組之后，行政村的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，村干部與村民之間的熟悉程度減弱；同時，在國家治理下沉與村干部職業(yè)化背景下，村干部承擔(dān)越來越多自上而下的行政性和政策性任務(wù)，無暇顧及村莊內(nèi)部事務(wù)，村民小組的角色作用更加凸顯。小組基于其熟人社會關(guān)系資源，相對于村干部在村莊治理中更有優(yōu)勢。然而，小組作為村級治理結(jié)構(gòu)組成部分的有效性并不意味著小組長在任何階段都發(fā)揮積極作用。實際上，小組長的角色作用伴隨整體社會變遷而有所不同。稅費(fèi)時期，小組長的工作除了常規(guī)性上傳下達(dá)、糾紛調(diào)解以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的公共事務(wù)，還協(xié)助村干部完成收稅等國家任務(wù)。稅費(fèi)改革后，基層治理進(jìn)入懸浮期，村莊公共性事務(wù)減少，小組長的作用也日漸消退。在務(wù)工經(jīng)濟(jì)背景下，B村普遍出現(xiàn)小組長自動解任和自然消失等現(xiàn)象。隨著國家涉農(nóng)項目資源輸入加大以及行政任務(wù)下沉，村級治理事務(wù)大大增加，作為村級治理最低層級的小組建制被重新激活和啟動。小組長越來越多地參與到村莊項目實施涉及的各種矛盾糾紛調(diào)解過程，承擔(dān)越來越多的治理責(zé)任。小組的激活完善了村莊治理結(jié)構(gòu)的完整性，為村莊以后的日常治理與常規(guī)秩序維持奠定重要的組織基礎(chǔ)。

其次，以人情面子關(guān)系為核心的非正式規(guī)范是維系村莊社會秩序的公共規(guī)則，是農(nóng)業(yè)型村莊治理有效的重要本土性資源。在內(nèi)部資源緊缺又面臨繁重的村莊發(fā)展建設(shè)任務(wù)時，村干部只能將外部輸入的治理任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f內(nèi)部公共事務(wù)。項目落地涉及環(huán)境整治、垃圾清理以及占用土地等，在村莊利益調(diào)整過程中，村干部沒有其他資源回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求，只能通過人情面子關(guān)系等私人性資源與農(nóng)民溝通、做工作，爭取獲得農(nóng)民對村莊公共事務(wù)的理解與支持。在這個過程中，村莊內(nèi)部公共性治理反而被激活，一方面，項目任務(wù)作為村莊內(nèi)部公共事務(wù)的性質(zhì)，在人情關(guān)系面子等社會動員機(jī)制的作用下，很容易獲得大部分農(nóng)民的支持與配合。另一方面，當(dāng)少數(shù)釘子戶以不合作行為表達(dá)反抗時，村莊社會以斷絕往來的方式對其進(jìn)行懲罰。也就是說，項目落地的過程通過激活村莊社會內(nèi)部治理機(jī)制實現(xiàn)村莊價值規(guī)范的再生產(chǎn)，強(qiáng)化村莊社會規(guī)范對個體行為的制約，從而為以后的村莊治理提供強(qiáng)有力的公共準(zhǔn)則。

五、結(jié)論與討論

項目下鄉(xiāng)是當(dāng)前國家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要實踐形式，項目資源進(jìn)村一般承載著國家與地方政府對農(nóng)村的某些政治性目標(biāo)。這種自上而下的政治意圖能否實現(xiàn)以及在多大程度上實現(xiàn)，不僅與項目運(yùn)作的制度設(shè)計有關(guān)，更取決于作為項目資源輸入終端的村莊社會，即項目實施環(huán)節(jié)。本文集中于項目落地的具體實踐機(jī)制，發(fā)現(xiàn)村莊場域內(nèi)的項目實施存在兩種實踐機(jī)制，即利益動員和社會動員。利益動員主要是以利益補(bǔ)償、利益激勵和利益吸納等方式調(diào)動村莊內(nèi)部不同主體的積極性，包括普通村民的支持、小組長的積極協(xié)調(diào)以及釘子戶的配合等，從而以較高效率推進(jìn)項目落地。社會動員則是指村干部利用人情關(guān)系面子等本土性社會資源獲得村莊主體的支持與配合，從而推進(jìn)項目任務(wù)順利完成。這兩種不同的項目落地機(jī)制源于項目資源的不同分配邏輯，后者影響村干部的行動策略及其治理效果。在行政主導(dǎo)的普惠性分配模式下，項目資源以行政任務(wù)的方式進(jìn)村，村干部形成任務(wù)導(dǎo)向的行動邏輯，傾向于以利益動員的方式推進(jìn)項目落地。社會動員則根源于地方財政資源匱乏，村莊本位的競爭性項目資源分配方式強(qiáng)化了村集體在項目落地中的責(zé)任，村干部不得不動用各種人情關(guān)系面子資源，調(diào)動村內(nèi)主體的積極性，從而以較低成本推進(jìn)項目落地。

值得注意的是，資源匱乏地區(qū)項目進(jìn)村雖然在一定程度上激活了村莊自治，并重塑村莊內(nèi)部公共規(guī)則，但這種以行政村為主體的競爭性項目資源分配方式也給村莊治理帶來新的困境和難題。一方面，項目下鄉(xiāng)加大村級負(fù)債壓力，村莊發(fā)展陷入“集體債務(wù)之路”［21］。以B村為例，由于內(nèi)部資源極度匱乏，項目建設(shè)又要求項目主體必須有相應(yīng)的資源配套，為此，村集體只能以負(fù)債的方式推動項目運(yùn)作，通過不斷跑項目來做項目，在解決舊債務(wù)的過程中不斷生成新的集體債務(wù)，形成“舉債發(fā)展”的現(xiàn)象。另一方面，村莊本位的競爭性項目資源分配實質(zhì)上是憑借村干部個人的能力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，項目進(jìn)村強(qiáng)化了村民對村干部個人能力的認(rèn)可，形成村干部的個人權(quán)威，反而為村干部的私人治理埋下隱患。換言之，項目資源下沉增加村干部的私人政治資本，卻無益于村莊公共性與國家治理規(guī)則重塑。因此，項目下鄉(xiāng)既要充分發(fā)揮村級組織的角色作用，激活村民自治，也要避免村干部私人化運(yùn)作導(dǎo)致項目資源的精英俘獲，后者往往會損害項目資源的公共效益。同時，項目落地過程還要充分調(diào)動農(nóng)民的參與積極性，從而實現(xiàn)項目之政策目標(biāo)與村莊社會需求的有效銜接和轉(zhuǎn)化。