劉麗紅

（吉林省雙遼市永加鄉(xiāng)綜合服務(wù)中心，吉林 雙遼 136412）

前言

2016年，我國發(fā)布了《關(guān)于促進國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的實施意見》，明確提出“到2020年完善國土資源數(shù)據(jù)資源體系及數(shù)據(jù)共享制度”。意見提出了持續(xù)完善國土資源數(shù)據(jù)資源體系、持續(xù)完善國土資源數(shù)據(jù)資源體系、大力推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享服務(wù)、穩(wěn)步推進國土資源數(shù)據(jù)向社會開放、有效提升國土資源決策支持能力、加強地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害分析預(yù)警與信息服務(wù)、大力推進地質(zhì)調(diào)查信息服務(wù)、培育智能化國土資源調(diào)查評價監(jiān)測應(yīng)用新業(yè)態(tài)等八大任務(wù)，并明確了進度安排。

意見提出，到2018年底，在統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，豐富與完善統(tǒng)一的國土資源數(shù)據(jù)資源體系。初步建成國土資源數(shù)據(jù)共享平臺和開放平臺，實現(xiàn)一定范圍的數(shù)據(jù)共享與開放。各級國土資源主管部門在國土資源形勢分析、決策支持和信息服務(wù)等領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用取得初步成效。到2020年，國土資源數(shù)據(jù)資源體系得到較大豐富與完善。國土資源數(shù)據(jù)實現(xiàn)較為全面的共享和開放。基于數(shù)據(jù)共享的國土資源治理能力不斷提高，基于數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)能力全面提升。國土資源大數(shù)據(jù)在資源監(jiān)管和公共服務(wù)等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。國土資源大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)初步形成。在國土資源數(shù)據(jù)資源體系逐漸完善進程中，大數(shù)據(jù)為國土資源工作的創(chuàng)新應(yīng)用提供了充足支持。而土地資源管理是國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要方面。因此，從國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用入手，研究土地資源管理模式的創(chuàng)新方案具有非常突出的現(xiàn)實意義。

1.國土資源大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及意義

國土資源數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)國情數(shù)據(jù)，源于國土資源監(jiān)測、調(diào)查、管理、評價等環(huán)節(jié)。而國土資源大數(shù)據(jù)則是上述環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)過程中積累的海量地質(zhì)礦產(chǎn)、基礎(chǔ)地理、地質(zhì)環(huán)境、土地、地質(zhì)災(zāi)害防治、海洋等數(shù)據(jù)，與不同級別政府部門的調(diào)控、規(guī)劃、監(jiān)管以至社會各界參與活動緊密相關(guān)。

國土資源大數(shù)據(jù)的共享開放，不僅可以為自然資源的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理提供充足驅(qū)動力，而且可以助力國家自然資源綜合管理效能朝著更高水平發(fā)展。同時國土資源大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，可以支撐公共普惠、便捷高效的民生服務(wù)體系構(gòu)建，為資源產(chǎn)權(quán)管理、保護以及經(jīng)濟運行狀態(tài)精準(zhǔn)分析提供幫助，奠定政府決策針對性、宏觀調(diào)控時效性打下基礎(chǔ)。

2.土地資源管理現(xiàn)狀

2.1 土地配置現(xiàn)狀

由于長期城市土地使用的“無償使用、無限期使用、無流動性”制度，各地以“攤大餅”的方式擴展，城市土地開發(fā)呈現(xiàn)出向外部延伸、平面擴張趨勢，對內(nèi)涵式開發(fā)、立體式利用不夠關(guān)注，導(dǎo)致當(dāng)前我國普遍為單中心圈式密集結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)緊湊型地區(qū)、較為緊湊但具有若干分散發(fā)展態(tài)勢城市占比較大。同時在土地使用管理方面，社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益也無法實現(xiàn)統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為應(yīng)作為城市窗口的地段卻用作工業(yè)用地，城市中心區(qū)工業(yè)用地、倉儲用地占比偏高等。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控現(xiàn)狀

土地是解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題的基礎(chǔ)，以往土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控主要選擇隨機統(tǒng)計、抽樣調(diào)查的方式，積累的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出龐大雜亂特點，給數(shù)據(jù)發(fā)掘分析人員造成了較大的壓力，操作難度較大，也無法保證土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控準(zhǔn)確性。特別是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度力度進一步加大背景下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)“三權(quán)分置”辦法得到了進一步落實，而農(nóng)村承包土地確權(quán)范圍的擴大，引發(fā)了差異甚大的土地使用權(quán)變動問題，牽連面較廣，以往產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控方法無法發(fā)揮良好效果。

2.3 土地衛(wèi)片執(zhí)法現(xiàn)狀

作為一種特殊的自然資源，土地是其他不同類別自然資源的空間載體，其執(zhí)法監(jiān)察效果對自然資源開發(fā)力度、保護維度具有直接的影響。近幾年，在我國城市化進程迅猛推進背景下，土地資源開發(fā)利用趨于緊張，土地資源開發(fā)與法律違背案件的數(shù)量、類型呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢，以往土地衛(wèi)片執(zhí)法模式已無法滿足當(dāng)前需要，存在執(zhí)法效率低下、執(zhí)法精度不足等情況，不僅影響了土地執(zhí)法效能，還對土地資源保護管理也造成了負面影響。

3.基于國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用的土地資源管理模式創(chuàng)新方案

3.1 土地優(yōu)化配置

土地優(yōu)化配置是土地資源管理的重要組成部分，特指在現(xiàn)行社會經(jīng)濟條件下，利用行政、經(jīng)濟、技術(shù)手段，進行土地生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一調(diào)整，保證土地配置科學(xué)性。在國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用背景下的土地優(yōu)化配置管理時，可以數(shù)據(jù)采集為基礎(chǔ)，綜合考慮視頻、文字?jǐn)?shù)據(jù)、圖片等資源形式，利用大數(shù)據(jù)感知、分布式虛擬、預(yù)處理以及無人機技術(shù)，打造海量異構(gòu)數(shù)據(jù)集。在異構(gòu)數(shù)據(jù)集打造后，可以利用數(shù)據(jù)篩選、整合措施，抽取有價值數(shù)據(jù)，合并、剔除多余信息。同時考慮到時空、地域因素導(dǎo)致的數(shù)據(jù)差問題，需要利用分類存儲管理技術(shù)，依據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、類型存在的差別進行數(shù)據(jù)的擴展處理，滿足大數(shù)據(jù)高吞吐量要求。進而利用虛擬化技術(shù)，依據(jù)高效、集約、安全原則，打造集應(yīng)用層、軟硬件層、管理層、數(shù)據(jù)層為一體的國土業(yè)務(wù)云平臺，面向政務(wù)、自然資源部、社會提供服務(wù)。

在國土業(yè)務(wù)云平臺建立之后，可以研發(fā)集物化探、野外調(diào)查、鉆探、分析測試為一體的地質(zhì)工作手段，推動數(shù)字地質(zhì)調(diào)查系統(tǒng)朝著智慧化、智能化方向發(fā)展，在土地數(shù)據(jù)快速采集、匯聚、實時傳輸、建模等方面實現(xiàn)以大數(shù)據(jù)為支撐的智能土地服務(wù)。同時可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，根據(jù)土壤、空間、氣候、社會經(jīng)濟等信息間聯(lián)系，分析自然、社會經(jīng)濟對生態(tài)土地配置的影響，為土地資源配置提供充足支持。比如，為城市居民服務(wù)是土地配置的主要目的，通過國土資源大數(shù)據(jù)可以了解居民時空行為，為規(guī)劃決策水平提高提供依據(jù)。以城市道路密度低造成的交通擁堵問題為例，其包括因運動型瞬間共存導(dǎo)致的岔路口交通擁堵、因運動型持續(xù)共存導(dǎo)致的線路交通擁堵兩種類型，利用國土資源大數(shù)據(jù)，可以居民出行時空路徑為對象，進行研究，結(jié)合各單元土地上居民活動聯(lián)系強度，分析土地空間布局優(yōu)化方案，預(yù)先控制降低居民出行過程中運動型持續(xù)共存的概率。除此之外，城市建設(shè)用地空間擴張是土地資源管理的重要內(nèi)容，在傳統(tǒng)城市建設(shè)用地空間擴展模擬中，坡度、高程與中心城區(qū)距離、與中心城鎮(zhèn)交通優(yōu)勢度為首要考慮因素，未考慮大型超市、地鐵站點、圖書館、學(xué)校、醫(yī)院等對城市空間擴張的影響。利用國土資源大數(shù)據(jù)可以便捷提取地鐵、學(xué)校、大型超市等設(shè)施位置信息，并對不同時間尺度數(shù)據(jù)的周期性進行分析，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)低效土地所在位置，評價存量建設(shè)用地活躍度，為城市空間擴張的細致分析提供依據(jù)。

3.2 土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控模式創(chuàng)新

透過國土資源大數(shù)據(jù)反映的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，可以提高農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)判定準(zhǔn)確性，為新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化推進提供充足支持。國土資源大數(shù)據(jù)在土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控方面的應(yīng)用主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地政策階段性特征監(jiān)控、土地確權(quán)變化監(jiān)控、土地流轉(zhuǎn)關(guān)注監(jiān)控、土地法律適用以及土地流轉(zhuǎn)管理需求監(jiān)控等。

由國土資源大數(shù)據(jù)可知，關(guān)于“農(nóng)村土地政策”的詞匯出現(xiàn)頻率變化幅度較大，在近幾年逐漸進入高峰期。這主要是由于2021年新修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）實施，對土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、土地分配、宅基地建設(shè)加強了管控，引發(fā)了農(nóng)村居民的高度關(guān)注，具體體現(xiàn)在“土地歸屬權(quán)利”“買房和賣方”“土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)紛爭”“征地程序”等幾個方面。

由國土資源大數(shù)據(jù)可知，在2021年，關(guān)于土地所屬確權(quán)的內(nèi)容呈現(xiàn)增多趨勢，這主要是由于最新修正的《土地管理法》對土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)進行了明確，如需要制定方案、需要征求農(nóng)民意見、不得批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田等?；诖耍谕恋亓鬓D(zhuǎn)監(jiān)控過程中，可以由國土資源大數(shù)據(jù)匯總主體，從土地確權(quán)含義、土地登記與拿證步驟、土地征收維權(quán)等幾個方面，進行監(jiān)控。在這個基礎(chǔ)上，可以結(jié)合國土資源大數(shù)據(jù)近年數(shù)據(jù)波動情況，以土地改革、土地改革政策以及土地流轉(zhuǎn)進行監(jiān)控。同時從土地流轉(zhuǎn)入手，監(jiān)測流轉(zhuǎn)中出租、承包、反租倒包、互換等方法實施情況，探明本地農(nóng)戶可接受的土地流轉(zhuǎn)方法，細化利益分配條例，降低土地流轉(zhuǎn)管理過程中出現(xiàn)的糾紛概率。

此外，國土資源大數(shù)據(jù)在監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)新思路與新想法方面也具有良好效用。因此，在土地流轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的背景下，土地管理部門可以從農(nóng)村土地經(jīng)營中計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的相互作用、承包責(zé)任制的缺陷與改進等方面，尋找當(dāng)前政策思路的漏洞，探明土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化規(guī)律，制定針對性政策輔導(dǎo)方案，為未來土地流轉(zhuǎn)施政提供支持。

3.3 土地衛(wèi)片執(zhí)法模式創(chuàng)新

GIS、互聯(lián)網(wǎng)+、衛(wèi)星遙感是國土資源大數(shù)據(jù)搜集過程中主要科技手段。通過將上述工具應(yīng)用于土地資源管理，可以不間斷獲取全國范圍的土地全天候季度衛(wèi)片、土地利用遙感監(jiān)測影像，進而經(jīng)技術(shù)處理后獲得遙感監(jiān)測圖斑，為國土資源大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法提供足夠的數(shù)據(jù)支持，奠定“省+市+縣+鄉(xiāng)”的土地衛(wèi)片執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建基礎(chǔ)。與此同時，國土資源大數(shù)據(jù)中的土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田劃定等，也為土地衛(wèi)片執(zhí)法管理提供了參考。

在土地衛(wèi)片執(zhí)法模式實踐過程中，根據(jù)特定區(qū)域空間尺度下某一區(qū)域土地利用狀況宏觀、精準(zhǔn)、公正分析需要，土地管理部門可以選擇精準(zhǔn)的國土空間數(shù)據(jù)處理與非空間業(yè)務(wù)流數(shù)據(jù)匹配管理技術(shù)方法，以衛(wèi)星遙感圖斑檢測為要點，對區(qū)域內(nèi)土地資源數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流屬性、空間屬性進行監(jiān)測，為區(qū)域內(nèi)違背法律開發(fā)土地情況判定提供依據(jù)。同時利用互聯(lián)網(wǎng)+GIS國土資源大數(shù)據(jù)深度耦合方式，經(jīng)高度可靠安全的計算機通信網(wǎng)絡(luò)，進行違背法律開發(fā)土地情況的跟蹤。或者利用國土資源大數(shù)據(jù)動態(tài)緩存服務(wù)，借助PC端軟件系統(tǒng)以及手持終端設(shè)備，進行實地核查、整改督導(dǎo)作業(yè)，保證海量級自然資源大數(shù)據(jù)的可視化表達，奠定核實認(rèn)定、合法性初判提供依據(jù)。

在確定極少數(shù)類型后，可以依據(jù)智能精準(zhǔn)、邏輯周密的原則，從數(shù)據(jù)預(yù)處理、變化圖斑合法性初判、疑似違法圖斑舉證核查、整改臺賬動態(tài)跟蹤幾個方面，進行基于國土資源大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法工作模型構(gòu)建。其中基于國土資源大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)包括永久基本農(nóng)田、土地利用規(guī)劃、遙感監(jiān)測圖斑、土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)地類、建設(shè)用地審批以及土地供應(yīng)幾個部分；而變化圖斑合法性初判則需要在衛(wèi)星遙感監(jiān)測特定區(qū)域土地利用情況的基礎(chǔ)上，比對監(jiān)測前用地、監(jiān)測后用地情況，并將用地變化與土地利用總體規(guī)劃、永久基本農(nóng)田、勘測定界、建設(shè)用地審批、土地利用現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)疊加套合；疑似違法圖斑舉證核查需要在合法性套合的基礎(chǔ)上，由自然資源執(zhí)法部門利用內(nèi)業(yè)在線審查、外業(yè)實地核查等手段進行鑒定；整改臺賬動態(tài)跟蹤則需要利用國土資源大數(shù)據(jù)循環(huán)督導(dǎo)、立改立消的優(yōu)勢，進行整改督導(dǎo)，實現(xiàn)行政單元土地執(zhí)法效能即時評價，為摸清域內(nèi)違法用地精準(zhǔn)底數(shù)提供支持。

總結(jié)

綜上所述，國土資源大數(shù)據(jù)是實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容，在國民經(jīng)濟、社會發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在土地資源管理模式創(chuàng)新方面也具有顯著表現(xiàn)。因此，在將大數(shù)據(jù)引入國土資源之際，應(yīng)根據(jù)土地資源管理需求，構(gòu)建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制，促進土地資源管理由“依賴經(jīng)驗”的定性管理轉(zhuǎn)移到“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的精準(zhǔn)管理，提升土地資源管理實效。