戚永福

為服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六?！焙徒?jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，最高檢于2020年3月啟動(dòng)企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作，在首批6家基層檢察院試點(diǎn)探索基礎(chǔ)上，于2021年3月將試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至10個(gè)省份，并于6月出臺(tái)《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。在推進(jìn)這項(xiàng)改革工作的過(guò)程中，對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制成為理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其在第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管理委員會(huì)的職責(zé)定位、第三方機(jī)制專業(yè)人員名錄庫(kù)運(yùn)行規(guī)則、第三方監(jiān)督評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)防控等方面存在諸多認(rèn)識(shí)分歧，亟待在試點(diǎn)探索中加以研究解決。

根據(jù)最高檢《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱第三方機(jī)制）是指人民檢察院在辦理涉企犯罪案件時(shí)，對(duì)符合企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)適用條件的，交由第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱第三方機(jī)制管委會(huì)）選任組成的第三方監(jiān)督評(píng)估組織（以下簡(jiǎn)稱第三方組織），對(duì)涉案企業(yè)的合規(guī)承諾進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督和考察，考察結(jié)果作為人民檢察院依法處理案件的重要參考。上述定義有效區(qū)分了檢察機(jī)關(guān)和第三方機(jī)制在企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)中的職責(zé)定位，即檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)企業(yè)合規(guī)適用條件認(rèn)定和司法處理，第三方機(jī)制則承擔(dān)具體的涉案企業(yè)合規(guī)調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督和考察等，這種模式實(shí)現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的適度分離，有利于企業(yè)合規(guī)監(jiān)督評(píng)估工作的客觀公正。

但試點(diǎn)實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)引入第三方機(jī)制，特別是第三方機(jī)制管委會(huì)作為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依托聯(lián)席會(huì)議機(jī)制或常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，賦予其一定的案件決策權(quán)限，如可由第三方機(jī)制管委會(huì)在啟動(dòng)第三方機(jī)制環(huán)節(jié)開(kāi)展必要的審查，對(duì)第三方組織出具的企業(yè)合規(guī)考察書面報(bào)告進(jìn)行驗(yàn)收審查等。依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》第六條規(guī)定，國(guó)家層面的第三方機(jī)制管委會(huì)職責(zé)范圍主要限于研究制定規(guī)范性文件、研究論證重大法律政策問(wèn)題以及專業(yè)人員名錄庫(kù)的入庫(kù)條件和管理辦法、第三方組織工作保障激勵(lì)和監(jiān)督檢查等方面內(nèi)容，第八條規(guī)定試點(diǎn)地方的第三方機(jī)制管委會(huì)主要負(fù)責(zé)建立和管理專業(yè)人員名錄庫(kù)，負(fù)責(zé)對(duì)第三方組織及其成員的選任、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督檢查和懲戒建議等，上述均未明文規(guī)定第三方機(jī)制管委會(huì)對(duì)具體案件具有決策權(quán)限。對(duì)此，筆者認(rèn)為，第三方機(jī)制管委會(huì)作為第三方機(jī)制的監(jiān)督和管理平臺(tái)，是檢察機(jī)關(guān)和第三方組織之間有序銜接的“橋梁紐帶”，其職責(zé)更加側(cè)重于組織管理，而不宜介入具體案件辦理。一方面，第三方機(jī)制管委會(huì)與第三方組織并非職能隸屬關(guān)系，也無(wú)具體業(yè)務(wù)上的上下指導(dǎo)關(guān)系，第三方組織對(duì)其參與涉案企業(yè)合規(guī)調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督和考察承擔(dān)獨(dú)立、完整的專業(yè)責(zé)任，其監(jiān)督評(píng)估結(jié)論無(wú)需提交管委會(huì)審議決策。另一方面，如果賦予第三方機(jī)制管委會(huì)在合規(guī)程序啟動(dòng)、合規(guī)報(bào)告驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的審查權(quán)限，將會(huì)導(dǎo)致司法責(zé)任歸屬混亂，一定程度上又將出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”混同的問(wèn)題。即使《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確第三方機(jī)制管委會(huì)應(yīng)當(dāng)組建巡回檢查小組，也是從對(duì)第三方組織及其成員履職情況進(jìn)行監(jiān)督的角度考慮，這與直接介入案件開(kāi)展審查具有本質(zhì)區(qū)別。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確由第三方機(jī)制管委會(huì)建立第三方機(jī)制專業(yè)人員名錄庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，管委會(huì)根據(jù)案件情況和涉案企業(yè)類型，從名錄庫(kù)中分類隨機(jī)抽取人員組成第三方組織。關(guān)于名錄庫(kù)如何組建和管理，《指導(dǎo)意見(jiàn)》并未具體規(guī)定。試點(diǎn)實(shí)踐中，名錄庫(kù)的專業(yè)類別主要結(jié)合本地案件實(shí)際設(shè)置，人員組成一般包括行政監(jiān)管部門專業(yè)人員、法學(xué)專家學(xué)者、律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師、技術(shù)專家等。這其中，行政監(jiān)管部門專業(yè)人員參與涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估，因其具備豐富的專業(yè)知識(shí)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，能夠準(zhǔn)確識(shí)別企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)并有效督促整改落實(shí)，對(duì)于提升企業(yè)合規(guī)監(jiān)督評(píng)估的針對(duì)性、有效性具有重要意義。但同時(shí)也帶來(lái)身份混同的問(wèn)題，即其作為專業(yè)人員參與涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估的同時(shí)，也在履行作為公職人員的行政監(jiān)管職責(zé)，在特定情形下可能發(fā)生角色沖突，影響客觀中立性。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)第三方組織組成人員系律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師等中介組織人員的利益回避作出了明確規(guī)定，即在履行監(jiān)督評(píng)估職責(zé)期間不得接受可能有利益關(guān)系的業(yè)務(wù)，在履職結(jié)束后一年內(nèi)不得接受涉案企業(yè)、個(gè)人或者其他有利益關(guān)系的單位、人員的業(yè)務(wù)。但對(duì)行政監(jiān)管人員參與第三方組織的回避制度，《指導(dǎo)意見(jiàn)》未作明確規(guī)定，而僅在第三方組織選任公示環(huán)節(jié)規(guī)定了相應(yīng)的異議、調(diào)查核實(shí)和人員調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，參與第三方組織的行政監(jiān)管人員，履職活動(dòng)中可能面臨以下兩種情形：一是先前參與過(guò)對(duì)涉案企業(yè)違法違規(guī)行為的行政執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)涉案企業(yè)容易形成“先入為主”的偏見(jiàn);二是在其履行監(jiān)督評(píng)估職責(zé)結(jié)束回歸本職工作后，作為行政監(jiān)管公職人員，對(duì)涉案企業(yè)后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)其新發(fā)生的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰。對(duì)于前一種情形，依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》可在第三方組織選任環(huán)節(jié)作出相應(yīng)調(diào)整。對(duì)于后一種情形，筆者認(rèn)為，可以參照中介組織人員，對(duì)參與第三方組織的行政監(jiān)管人員，在作為公職人員身份對(duì)涉案企業(yè)后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政監(jiān)管、執(zhí)法過(guò)程中實(shí)行任職回避制度，避免行政監(jiān)管人員因參與第三方監(jiān)督評(píng)估而影響后續(xù)行政監(jiān)管、執(zhí)法的客觀中立性，同時(shí)亦可消除其因身份混同而可能出現(xiàn)的對(duì)執(zhí)法責(zé)任的顧慮和壓力。

企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)是在服務(wù)保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的形勢(shì)任務(wù)要求下，對(duì)涉罪企業(yè)及其主管人員貫徹落實(shí)從寬司法政策的有效平衡，本質(zhì)上是對(duì)企業(yè)犯罪的一種司法規(guī)制，旨在更好預(yù)防企業(yè)再犯。但在試點(diǎn)實(shí)踐中，一些人對(duì)改革試點(diǎn)的上述功能定位存在一定的認(rèn)識(shí)偏差，對(duì)企業(yè)特別是企業(yè)家通過(guò)合規(guī)“出罪”的質(zhì)疑聲不斷，一定程度上影響了改革的順利推進(jìn)。為提升改革試點(diǎn)公信力，最大程度消弭公眾質(zhì)疑，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在第三方監(jiān)督評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)防控上可謂“層層加碼”，既在組織層面對(duì)第三方組織組成人員的利益回避、職業(yè)操守以及相應(yīng)的退出、懲戒機(jī)制作出全面規(guī)定，同時(shí)也在程序?qū)用嬖O(shè)置巡回檢查、備案審查、申訴救濟(jì)等機(jī)制，對(duì)第三方組織履行監(jiān)督評(píng)估職責(zé)進(jìn)行有效監(jiān)督制約。

在推進(jìn)企業(yè)合規(guī)改革的過(guò)程中，第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制成為理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)（圖/視覺(jué)中國(guó)）

如前所述，雖然第三方機(jī)制管委會(huì)在具體案件中不行使決策權(quán)，但對(duì)第三方組織及其組成人員在具體案件中的監(jiān)督評(píng)估履職情況可以進(jìn)行監(jiān)督檢查，并開(kāi)展相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)，以此確保其依法規(guī)范履行職責(zé)。簡(jiǎn)而言之，第三方機(jī)制管委會(huì)重在對(duì)“人”進(jìn)行監(jiān)督考察，而不介入具體的“案”進(jìn)行審議決策。在監(jiān)督方式上，通過(guò)設(shè)置巡回檢查機(jī)制，引入人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、退休法官、檢察官以及會(huì)計(jì)審計(jì)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，既可提升監(jiān)督專業(yè)性和公信力，也有利于監(jiān)督資源優(yōu)化配置。

在檢察機(jī)關(guān)與第三方機(jī)制的關(guān)系上，由于企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)是檢察權(quán)介入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于公權(quán)力對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的適度干預(yù)，故應(yīng)有其合理的邊界。這個(gè)邊界不僅要求檢察官應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng)，在企業(yè)合規(guī)程序中保持“必要克制”，不宜以監(jiān)管者身份進(jìn)駐企業(yè)開(kāi)展直接的監(jiān)督檢查，同時(shí)也要求對(duì)第三方組織監(jiān)督評(píng)估履職活動(dòng)應(yīng)在堅(jiān)持“相對(duì)性”原則的前提下開(kāi)展適度監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)在對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)計(jì)劃、定期書面報(bào)告、合規(guī)考察書面報(bào)告等備案審查過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)第三方組織有違反社會(huì)公德、職業(yè)倫理等足以影響監(jiān)督評(píng)估公信力的行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)向第三方機(jī)制管委會(huì)提出意見(jiàn)建議的方式啟動(dòng)糾錯(cuò)追責(zé)程序，而不能直接否定第三方組織履職行為效力。

此外，企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)作為一項(xiàng)重大改革舉措，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在推進(jìn)改革進(jìn)程中必須充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。陽(yáng)光是最好的“防腐劑”，司法公開(kāi)也應(yīng)成為企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)重點(diǎn)關(guān)注的方向，除《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的第三方組織選任公示、引入人民監(jiān)督員等外部監(jiān)督力量以及公開(kāi)聽(tīng)證機(jī)制以外，可以進(jìn)一步強(qiáng)化案件信息公開(kāi)，如企業(yè)合規(guī)承諾書、合規(guī)監(jiān)督考察決定書、企業(yè)合規(guī)計(jì)劃、合規(guī)考察書面報(bào)告和不起訴決定書等可視情以一定的形式向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督，最大程度消除公眾可能的質(zhì)疑，全面提升企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)司法公信力。

編輯：鄭賓? 393758162@qq.com