李沛霖

一、前言

英國的工業(yè)革命使倫敦快速發(fā)展，出現(xiàn)了中心商務(wù)區(qū)、城郊、城市系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代道路、環(huán)境問題等現(xiàn)代城市特征，而二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)階段也經(jīng)歷著空間上重新配置開敞空地、控制城市蔓延、安排工業(yè)增量，社會上改善居住條件、降低居住成本和控制人口增長、解決交通擁堵等需求。從理論上講，倫敦的規(guī)劃體系沿襲傳統(tǒng)英國人對自然的美好向往，基于田園城市理論，因地因時制宜地對空間增長理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論印證的空間和社會經(jīng)濟(jì)矛盾進(jìn)行創(chuàng)新性的解答，創(chuàng)造性的提出并規(guī)劃了綠帶、新城，并在互聯(lián)網(wǎng)和提倡健康低碳的時代在休閑、生活保障、居住等功能和交通、生態(tài)、公共服務(wù)等支撐上在都市圈范圍內(nèi)根據(jù)新的時代需求進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。而部分實(shí)踐的成功落實(shí)，除了空間上規(guī)劃的得體，還來源于其規(guī)劃體系的三個重要組成部分：富有彈性的立法、嚴(yán)格的空間執(zhí)法和積極主動的公眾參與。倫敦都市圈建設(shè)生活功能的諸多經(jīng)驗(yàn)，值得我國都市圈借鑒。

二、倫敦都市圈最先經(jīng)歷國際超特大城市社會問題

（一）19世紀(jì)出現(xiàn)最初的空間生活品質(zhì)分化

從公元50年凱爾特人和羅馬人在泰晤士河畔建立工事開始，倫敦城市形態(tài)和規(guī)模不斷發(fā)生變化。文藝復(fù)興時期（公元14世紀(jì)至16世紀(jì)），倫敦形成幾何形城區(qū)，構(gòu)筑圍墻作為界限，古羅馬棋盤式布局被引入部分街區(qū)。殖民地時期和維多利亞前期（公元16世紀(jì)至19世紀(jì)初）倫敦空間在在伊麗莎白一世女王限制空間擴(kuò)展策略和19世紀(jì)分區(qū)制影響下，城市發(fā)展水平與市政配套出現(xiàn)空間不均衡，形成房價分布不均，部分外來低收入群體涌入倫敦東部，形成東區(qū)貧民區(qū)，空間生活品質(zhì)和貧富分化日益嚴(yán)重，貧民區(qū)成為產(chǎn)生一系列社會問題的溫床。

（二）工業(yè)革命后期人口過速集聚出現(xiàn)“大城市病”

隨著后維多利亞時期（公元19世紀(jì)中期至20世紀(jì)初）工業(yè)化的迅猛發(fā)展，倫敦地區(qū)城市化水平迅猛提升，成為世界上第一個人口超過200萬的城市，并在二戰(zhàn)爆發(fā)前的1939年超過860萬人。以煤炭為燃料的工業(yè)迅速在城市擴(kuò)張，帶來日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，大量農(nóng)村勞動人口涌入城市，城市交通運(yùn)能、供水、供能、醫(yī)療供需錯配加劇;國際貿(mào)易興盛推動產(chǎn)能擴(kuò)張使城市用地快速向外蔓延，市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)在空間上出現(xiàn)嚴(yán)重錯配，城市高收入群體不再滿足于兩點(diǎn)一線的工作和居住要求，二戰(zhàn)后倫敦的損毀面貌加速倫敦居民對系統(tǒng)構(gòu)建品質(zhì)生活環(huán)境的向往。

（三）二戰(zhàn)后城市蔓延和疏散形成諸多負(fù)外部性

倫敦決策者在二戰(zhàn)后大力開發(fā)衛(wèi)星城并對倫敦市中心限制豎向發(fā)展，在某種意義上耽誤了對倫敦市中心的開發(fā)，形成了三大負(fù)面影響。一是倫敦東部和南部一些占據(jù)優(yōu)越地理位置的區(qū)域成為非法移民和難民的聚居地。二是早期倫敦政府致力于將科技金融產(chǎn)業(yè)布局在新城或者遠(yuǎn)郊，使倫敦在參與全球高技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭中失去對相當(dāng)一部分追求高品質(zhì)生活人才吸引力。三是二戰(zhàn)后快速機(jī)動化趨勢疊加《大倫敦規(guī)劃》中前兩輪新城建設(shè)無法擺脫城市中心強(qiáng)大磁力場而“自立失敗”，使小汽車出行成為倫敦都市圈相當(dāng)一部分交通出行類型的主要分擔(dān)方式，加重了空氣污染和碳排放。

（四）在城市國際化、老齡化中經(jīng)歷融合陣痛

數(shù)百年的海外殖民和現(xiàn)代化建設(shè)時期國際金融和消費(fèi)中心的建設(shè)，使倫敦最早成為國際化大都市，城市種族、階層、社區(qū)、文化多元性高。人口種族結(jié)構(gòu)上，根據(jù)2011年英國人口普查數(shù)據(jù)，倫敦817萬人口中，44.9%是英國白色人種，13.3%為黑色人種，18.4%為亞洲人種。37%居住在倫敦人口出生在英國之外，包括24.5%出生在歐洲之外。宗教信仰上，根據(jù)2011年英國人口普查，基督徒人數(shù)占比已低于半數(shù)，為48.4%，穆斯林為12.39%，印度教為5%，猶太教為1.5%，錫克教為1%，佛教為0.6%，超過20%的人不信教。多樣人口集聚帶來較大的飲食、社交、作息及生活上的習(xí)慣差異，在社區(qū)、學(xué)校、餐廳、商務(wù)、生產(chǎn)、休閑等不同場景中極易由于習(xí)慣、宗教和價值觀的差異造成群體沖突，或由于食物多樣性和供應(yīng)穩(wěn)定性不足造成對政府不滿。如由于一戰(zhàn)后勞動力過剩，白色人種在就業(yè)市場競爭力出現(xiàn)下降，推動了1919年倫敦等多地少數(shù)族裔工人受到暴力襲擊和歧視;1981年白人警察與黑人青年沖突引發(fā)規(guī)模達(dá)5000人的倫敦布里克斯頓暴亂。同時，倫敦老齡化不斷加重，到2035年，倫敦地區(qū)超過60歲老年人數(shù)量將比2017年增長48%，80歲及以上老年人將比2017年增長70%。到2041年，倫敦65歲及以上老年人將達(dá)到165萬，為屆時全市人口的16%。

三、倫敦首都生活功能圈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

針對這些問題，倫敦通過立法，科學(xué)規(guī)劃和公眾參與，提出了改善地區(qū)居民生活的空間優(yōu)化措施;同時，因時制宜，隨著全球化、交通升級及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展等外部因素產(chǎn)生的世界大都市新的競爭格局，調(diào)整詳細(xì)的空間規(guī)劃，力圖通過良好的生活功能支撐，來吸引世界上最具競爭力的人才，并保持本地多元多彩的文化和美好的生活感受，其首都生活功能建設(shè)可以總結(jié)為“四圈”。

（一）打造近悅遠(yuǎn)來的休閑生活圈

1、利用綠色空間培育休閑運(yùn)動功能

都市圈運(yùn)動與康養(yǎng)功能發(fā)展正式始于20世紀(jì)70年代。其發(fā)展可以總結(jié)為里應(yīng)外合，相得益彰。一是利用綠帶發(fā)展都市圈外圍的休閑運(yùn)動功能。倫敦非常注重利用綠帶進(jìn)行運(yùn)動場所的布局與開發(fā)，鼓勵學(xué)校、俱樂部的運(yùn)動場建于綠帶中，開發(fā)出運(yùn)動俱樂部、高爾夫、足球場、網(wǎng)球場等標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動場地，培育社交休閑功能。同時，在綠帶中開辟各式游憩道路，使綠帶成為居家日常與周末游憩、放松、運(yùn)動的良好去處。二是在倫敦市中心區(qū)創(chuàng)造綠色開放空間。綠色開放空間或大或小，鑲嵌在各處，是城市居民日常聚會、午間休息、周末節(jié)事活動舉辦的重要場所。三是以“大倫敦國家公園”為建設(shè)理念推動區(qū)域整體優(yōu)化。倫敦將都市圈內(nèi)300個公園，3萬多塊菜地，超過300萬個大小各異的花園整合成一個優(yōu)良的生態(tài)旅游系統(tǒng)，將城市景觀、居民休閑、增加碳匯、優(yōu)化空氣四個目標(biāo)有機(jī)融合。

2、利用多樣生態(tài)資源打造均等共享游憩功能

倫敦作為英國首都和旅游資源最為豐富的城市，吸引了超過一半的到英游客。倫敦市長辦公室制定“倫敦旅游業(yè)行動計(jì)劃”，將多元化的良好生態(tài)資源進(jìn)行利用，兼顧城市休閑功能的多樣性、均衡性和公平性。一是以分散與多樣性為原則促進(jìn)圈內(nèi)各地共享旅游紅利。在市中心舉世聞名歷史景點(diǎn)和節(jié)事基礎(chǔ)上，倫敦鼓勵新企業(yè)開發(fā)都市圈外圍地區(qū)更多的旅游景觀，形成不同類型旅游目的地在不同區(qū)域較為均勻分配的空間格局。二是注意景區(qū)在不同季節(jié)均能保持其休閑功能的發(fā)揮。設(shè)立新旅游區(qū)域開發(fā)淡季旅游項(xiàng)目，大力提升訪客數(shù)量，鼓勵企業(yè)和行業(yè)組織將在倫敦等地舉辦的商務(wù)活動和展會等選擇在旅游淡季舉辦，為淡季帶來更多客源。三是注重以社會正效益為績效評判標(biāo)準(zhǔn)。通過提供培訓(xùn)，讓邊緣地區(qū)居民通過參與旅游業(yè)，提高穩(wěn)定就業(yè)和發(fā)展能力。

3、有序組織打造多彩購物娛樂功能

除了琳瑯滿目的各類日常購物場所，倫敦對城市集市及市郊打折賣場（奧特萊斯）進(jìn)行設(shè)計(jì)和開發(fā)，滿足城市居民和游客多樣的購物和游憩雙重需求。一是巧用存量空間發(fā)展周末集市。盤活都市圈各地超過350個市集，做到既無需謀劃新土地建設(shè)，又為既有地點(diǎn)提供新的IP，為倫敦市民周末游憩提供了源源不斷的興趣點(diǎn)。二是在棕地、低收入或低商業(yè)效率村鎮(zhèn)等發(fā)展能力不足遠(yuǎn)郊地區(qū)打造打折賣場。位于倫敦西北部的比斯特購物村顯著提升了查爾維地區(qū)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)效率，該奧特萊斯打折賣場模式已廣泛為世界各地所效仿。三是對夜間娛樂進(jìn)行規(guī)劃和文化引導(dǎo)。倫敦提出了加強(qiáng)夜間業(yè)態(tài)的規(guī)劃，如延長咖啡館、劇院日間業(yè)態(tài)的營業(yè)時間，將日間及夜間營業(yè)的業(yè)態(tài)聯(lián)系起來，提升城市活力。

（二）打造高效安全低碳公平的生活保障圈

1、提升都市圈食品供給的本地性、安全性、低碳性

英國倫敦從2006年實(shí)施“倫敦市長食品策略”以來，從食品安全性、經(jīng)濟(jì)型、環(huán)境友好型、社會文化支撐性四個維度入手，提供安全、足量、新鮮的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。一是推行“足食倫敦”計(jì)劃，增加本地供給，提高食物新鮮度的同時降低碳足跡。這包括在倫敦綠帶和大倫敦地區(qū)超過3萬塊大小菜地中推行農(nóng)產(chǎn)品種植，推廣在河流兩岸、鐵路沿線的非傳統(tǒng)種植鼓勵，培育都市圈內(nèi)專業(yè)食品生產(chǎn)商等。二是打造韌性生活產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。包括支持大型基礎(chǔ)食物生產(chǎn)商維持適當(dāng)利潤水平以提升倫敦都市圈食品加工行業(yè)抵抗經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)端風(fēng)險(xiǎn)能力，在進(jìn)行食品銷售商業(yè)審批時注重在數(shù)量和空間上培育區(qū)域內(nèi)食品零售商的多樣性。

2、提升生活品供給在社會、經(jīng)濟(jì)、空間上的公平性

一是以食物供給多樣性滿足不同社區(qū)不同種族食品文化需求。重視不同社區(qū)間對于合適本地文化農(nóng)產(chǎn)品和食物需求的滿足。二是結(jié)合城市購物情景兼顧不同收入群體和出行習(xí)慣居民購物需求。如在車輛難以到達(dá)的、停車位較少的狹窄街區(qū)，支持銷售較小尺寸的商品，使得居民步行或者使用自行車即可方便購物，實(shí)現(xiàn)可步行街區(qū)格局高度融合。

（三）打造“一日”和“一生”美好居住圈

倫敦通勤居住和養(yǎng)老居住規(guī)劃，考慮到居民“一日”對居住、生活、服務(wù)的需求和“一生”不同節(jié)點(diǎn)對于居住需求的差異，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)與市場手段相結(jié)合，推動市政交通和公共服務(wù)圍繞人的宜居宜業(yè)設(shè)施布局，得到全球各地效仿。

1、圍繞宜居宜業(yè)布局市政和公共服務(wù)功能

和其他國際大都市城市一樣，倫敦都市圈公共服務(wù)的提供水平較高且總體均衡。主要有兩個特點(diǎn)。一是以毛細(xì)化的公共服務(wù)供給理念打造終身社區(qū)。倫敦政府提出“終身社區(qū)”的概念，旨在為不同年齡階段和具有不同背景的人提供熱情，方便、富有吸引的街區(qū)生活，并參與社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會活動。終身社區(qū)的形成使得地區(qū)在氣候變化、交通服務(wù)、住房、公共服務(wù)、市政空間和設(shè)施方面更具彈性和可持續(xù)性。二是秉持“職服均衡”理念推動公共服務(wù)緊貼就業(yè)機(jī)會需求布局。在本地工作機(jī)會較多的都市圈邊緣區(qū)，倫敦規(guī)劃體系仍然確保企業(yè)和公共服務(wù)在空間上充分組合匹配，政府致力于推動特定的公共服務(wù)資源往產(chǎn)城融合較好的地區(qū)傾斜，強(qiáng)調(diào)對企業(yè)經(jīng)營者的貼心服務(wù)，為居住在都市圈邊緣地區(qū)居民提供可負(fù)擔(dān)兒童保育設(shè)施，為新開發(fā)項(xiàng)目提供培訓(xùn)設(shè)施，確保使用慢行或公共交通工具就能在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)找到就業(yè)和培訓(xùn)設(shè)施。一系列舉措幫助消除本地就業(yè)障礙，增加了企業(yè)和居民留在本地繼續(xù)經(jīng)營和就業(yè)的意愿。

2、均衡政府、開發(fā)商和老人的養(yǎng)老居住體系

面對不斷提升的老齡化，倫敦近幾年提升城市功能對養(yǎng)老居住的支持。主要體現(xiàn)在養(yǎng)老房屋供給、建成環(huán)境改善和交通配套三方面。一是完善老年居住房屋供給政策體系。包括鼓勵老年人的居住“縮寸”，根據(jù)需求種類和等級不同對養(yǎng)老居住進(jìn)行庇護(hù)住宿、額外護(hù)理住宿、住院/護(hù)理三檔明確分類，明確提出養(yǎng)老住房的數(shù)量增長要求及指標(biāo)。二是重視養(yǎng)老住房選址的“心理療傷”功能。如南倫敦的住房規(guī)劃則將養(yǎng)老住房開發(fā)在熱鬧的街區(qū)，通過與鄰里、學(xué)校兒童和其他群體共享空間，以達(dá)到消除老年人日常孤獨(dú)感的目的。三是推動建成環(huán)境和交通系統(tǒng)進(jìn)行老年友好改造。倫敦市政府基于世界衛(wèi)生組織清單及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推動公共停車位、公共汽車、公共座位、公共廁所市政基礎(chǔ)設(shè)施適老化改造。

（四）打造有力引導(dǎo)低碳出行的便捷交通圈

作為政策助推理論的積極實(shí)踐地，倫敦對推動都市圈低碳交通發(fā)展采取三大有為舉措，大幅提升慢行和公交等綠色出行模式比重。一是設(shè)計(jì)多模式和高集成的公共交通系統(tǒng)。倫敦地鐵實(shí)現(xiàn)地鐵、市郊鐵路和路面巴士、小汽車、跨境鐵路接駁順暢，特別是郊區(qū)地鐵站提供了完善的停車換乘功能，使得公共交通有著更大的吸引力，為都市圈綠色通勤提供強(qiáng)有力的支撐。二是基于使用者出行習(xí)慣規(guī)劃多層次的都市圈自行車網(wǎng)絡(luò)。2016年新版的倫敦規(guī)劃中，倫敦市政府聯(lián)通交通局對自行車基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化，推出由三種道路組成的自行車道系統(tǒng)，分別是自行車高速路、自行車安靜騎行道和市中心自行車優(yōu)先道，將自行車出行系統(tǒng)延伸至都市圈縱深，而不僅拘泥于市中心區(qū)。三是通過擁堵收費(fèi)價格調(diào)整機(jī)制塑造低碳出行。倫敦于2003年2月開始在市中心區(qū)征收5英鎊的擁堵費(fèi)，2003—2006年二氧化碳（CO2）、氮氧化物（NOx）和可吸入懸浮粒子（PM10）的水平分別減少16%、13%和16% 。

四、倫敦都市生活圈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒及對我國都市圈建設(shè)的啟示

（一）休閑生活圈：將分散資源開發(fā)與空間公平發(fā)展目標(biāo)高度融合

在大多數(shù)超特大城市進(jìn)行存量甚至減量發(fā)展的時代，倫敦“國家公園城市”生態(tài)休閑系統(tǒng)建設(shè)理念具有較強(qiáng)借鑒意義。一是將整個都市圈作為“大公園”系統(tǒng)進(jìn)行開發(fā)。一方面做到化零為整，將各類分散生態(tài)資源和綠色空間納入到生態(tài)系統(tǒng)中。另一方面做到軟硬兼施，避免將“花園城市”建設(shè)浪潮變?yōu)樾乱惠喨Φ睾图兇獾木G色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過發(fā)揮基層社區(qū)居民參與，形成“百花齊放，百花不同”的可生長模式。二是兼顧都市圈邊緣地區(qū)的發(fā)展。當(dāng)前我國都市圈生態(tài)保育任務(wù)較重，固碳功能較強(qiáng)地區(qū)往往是欠發(fā)達(dá)板塊。應(yīng)充分利用當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、碳交易市場運(yùn)行等有利機(jī)制，通過文旅購?qiáng)实韧ǖ劳诰蚨际腥吘壍貐^(qū)吸引點(diǎn)，重視通過本地IP培育提升吸引資本下鄉(xiāng)能力，助力一二三產(chǎn)融合發(fā)展。三是為優(yōu)化休閑資源空間和時間組織提供機(jī)制保障。允許綠帶和城市生態(tài)空間中開辟服務(wù)于生態(tài)游憩的公共廁所、社交場所等必要建設(shè)用地，推出適用于軌道交通站點(diǎn)周邊高混合度開發(fā)的更靈活建設(shè)用地類型，推動對擁擠城市核心區(qū)空曠場地和娛樂區(qū)域的分時差異化定位，支撐24小時精彩城市和周末活力城市建設(shè)。

（二）美好居住圈：以職住均衡與全齡友好為核心建設(shè)都市圈

一是要從全生活周期的角度系統(tǒng)推進(jìn)住房保障工程。以機(jī)會可達(dá)性均等作為標(biāo)準(zhǔn)謀劃中心城市人口疏解和新城新區(qū)居住功能建設(shè)，在有條件的社區(qū)以距離為尺度布局高混合度業(yè)態(tài)和基本公共服務(wù)，在人口密度較小的成長型地區(qū)以時間為尺度提升沿線社區(qū)軌道交通可達(dá)性。二是新城新區(qū)選址要放在中心城區(qū)引力場視角下慎重考慮。根據(jù)城市發(fā)展定位決定是選擇倫敦凱恩斯通過總部經(jīng)濟(jì)建立自立新城的模式還是選擇東京都市圈“業(yè)務(wù)核都市”一樣和都心仍然保持較強(qiáng)通勤關(guān)系的專業(yè)協(xié)作城市。三是將老年居住作為推進(jìn)超特大城市治理的重要試驗(yàn)田。我國超特大城市應(yīng)當(dāng)對明確政府、社會、市場在適老養(yǎng)老品質(zhì)社會建設(shè)中的定位，明晰養(yǎng)老公共產(chǎn)品空間安排和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，充分激勵社會資本參與。四是將食品安全、低碳發(fā)展和城鄉(xiāng)融合目標(biāo)有機(jī)融合。在都市圈外圍地區(qū)發(fā)展多品種、多層次的品質(zhì)都市農(nóng)業(yè)。

（三）便捷交通圈：推動多模式便捷互換和低碳導(dǎo)向出行需求管理

一是要優(yōu)化都市圈交通出行模式間銜接水平。推動都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施、各級樞紐和公共交通服務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化服務(wù)樞紐周邊的多式換乘設(shè)施和服務(wù)，支持有條件的超特大城市實(shí)施憑飛機(jī)、高鐵、列車票免費(fèi)使用路面公交、城市共享自行車，鼓勵有條件的企業(yè)開展都市圈軌道交通站點(diǎn)周邊的汽車租賃業(yè)務(wù)，提升都市圈中心—邊緣雙向軌道交通使用率。二是市場化和信息化手段并舉分類推進(jìn)城市出行模式的低碳化轉(zhuǎn)型。發(fā)揮制度優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，提升城市大腦對城市交通運(yùn)行效率的支持，通過智慧信號燈系統(tǒng)使城市在現(xiàn)有路網(wǎng)建成環(huán)境下獲得更高的容車率和行車效率，并以此改善熱島效應(yīng)和空氣質(zhì)量，推動低碳協(xié)同發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）