李治琴

一、國民經(jīng)濟動員工作的主要瓶頸和困難

（一）基層國民經(jīng)濟動員體制機制不完備

在省市層面，國民經(jīng)濟動員編制少，并且以領(lǐng)導為主，從事國民經(jīng)濟動員工作的實際業(yè)務工作人員少。地方在推進國民經(jīng)濟動員時，地方機構(gòu)設(shè)置上存在問題，有的地方國民經(jīng)濟動員辦與交戰(zhàn)辦等其他國防動員辦公室合二為一進行工作推進，有的地方國民經(jīng)濟動員仍舊保留在發(fā)改部門，導致國民經(jīng)濟動員辦在實際工作中地位尷尬。在地方發(fā)改委的工作體系中，國民經(jīng)濟動員處于較為邊緣化的位置，地方領(lǐng)導在發(fā)改委各項工作中，相對而言，對國民經(jīng)濟動員工作重視程度比較低，或者說國民經(jīng)濟動員工作推進取決于領(lǐng)導重視程度，未能從體制設(shè)計上，實現(xiàn)工作的激勵。在縣級及以下基層，國民經(jīng)濟動員辦沒有相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和人員編制，在市一級推進工作的時候，縣級及以下的基層沒有工作對接和落實任務的相關(guān)人員安排，使得國民經(jīng)濟動員工作在基層難以推進。

（二）國民經(jīng)濟動員體系人才培養(yǎng)不足

首先，地方國民經(jīng)濟動員整體工作隊伍年齡偏大，平均業(yè)務能力相對較低，隊伍缺乏年輕化力量，整體隊伍的素質(zhì)和能力難以滿足“戰(zhàn)時應戰(zhàn)，急時應急，平時服務”需求。其次，在專業(yè)能力上難以滿足國民經(jīng)濟動員工作要求。目前地方國民經(jīng)濟動員辦存在大量兼任工作人員，或者是從其他部門轉(zhuǎn)入的工作人員，缺乏國民經(jīng)濟動員的知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗，不了解國民經(jīng)濟動員工作應該如何推進。第三，人員流動快。國民經(jīng)濟動員工作人員由于兼任、缺乏固定編制等問題，人員變動大。即便對現(xiàn)有工作人員組織固定的業(yè)務培訓，由于流動性大，培訓以后，可能已經(jīng)離開該崗位，既導致了培訓資源的浪費，也難以解決在崗人員專業(yè)能力不足問題。第四，缺乏吸引人才和留住人才的激勵機制。對于現(xiàn)有工作人員，缺乏相應的能力績效評價機制，缺乏個人長遠發(fā)展的晉升通道。由于經(jīng)濟動員工作推進難，崗位難以出成績，留不住人才，進一步導致崗位缺乏人才吸引力。

（三）工作機制對接不順暢

國民經(jīng)濟動員的任務是“戰(zhàn)時應戰(zhàn)，急時應急，平時服務”。但是在實際工作中，無論是應戰(zhàn)還是應急，工作推進都存在困難。在國民經(jīng)濟動員為應戰(zhàn)做準備上，基層國民經(jīng)濟動員辦與軍隊對接不順暢，沒有渠道獲取軍隊的需求，難以根據(jù)需求進行潛力調(diào)查、預案編制等工作;同時，在供給動員上，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展比較薄弱的西部地區(qū)，可以動員的企業(yè)和社會力量有限。在應急工作推進上，國民經(jīng)濟動員與應急管理工作融合不足。比如西部戰(zhàn)區(qū)，邊境管控和地區(qū)維穩(wěn)均需要長久可持續(xù)推進，國民經(jīng)濟動員在長期中發(fā)揮應急支撐作用不明顯。首先，在機構(gòu)設(shè)置上融合不足。國民經(jīng)濟動員辦設(shè)置在發(fā)改委，而實際上無論是中央還是地方，都有應急管理體系，國民經(jīng)濟動員辦在這個體系之外。在新一輪的機構(gòu)改革以后，中央層面成立應急管理部，應急管理體制機制更加體系化，國民經(jīng)濟動員與應急管理工作尚處分立，從頂層設(shè)計上，未能實現(xiàn)二者的融合發(fā)展，再加上長期工作中橫向協(xié)作思維不強，國民經(jīng)濟動員很難在應急領(lǐng)域發(fā)揮應有的作用。其次，在工作機制設(shè)計上，國民經(jīng)濟動員需要根據(jù)突發(fā)事件等級進行響應，主要應對特重大和重大突發(fā)事件，在較大和一般突發(fā)事件時，需要應急管理相關(guān)部門發(fā)出請求。這種響應機制在實際工作中，具有操作困難性，一方面，目前圍繞“一案三制”為核心的應急管理體系已經(jīng)建立，在應急保障領(lǐng)域也進行了人力、物力、財力、科技力等多方面的保障建設(shè)，而國民經(jīng)濟動員相關(guān)工作力度尚存在較大差距。在某種程度上，現(xiàn)在國民經(jīng)濟動員能力，對應急工作的支持力度有限，比如在應急隊伍力量上，面對特重大和重大突發(fā)事件時，需要調(diào)動的力量實際上是軍隊力量，而國民經(jīng)濟動員辦作為一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，并沒有這個權(quán)限，相對而言，應急管理部門可以根據(jù)《軍隊參與搶險救災條例》向軍隊發(fā)出請求，軍隊會直接響應應急需求，沒有國民經(jīng)濟動員方面的工作。總而言之，國民經(jīng)濟動員在應戰(zhàn)和應急方面的對接不暢，造成了重復建設(shè)和資源浪費。

（四）在國民經(jīng)濟動員工作任務推進上存在困難

國民經(jīng)濟動員工作任務主要在三個方面：潛力調(diào)查、預案編制和演練。在國民經(jīng)濟動員潛力調(diào)查方面推進困難，第一，缺乏對地方國民經(jīng)濟動員潛力調(diào)查的指導和培訓。地方國民經(jīng)濟動員辦工作人員很少有統(tǒng)計學背景，缺乏調(diào)查和統(tǒng)計的相關(guān)知識和能力培訓。第二，潛力調(diào)查對接難。由于縣級及以下基層沒有國民經(jīng)濟動員專職人員，因此負責該項工作對接的人員經(jīng)常變動，難以動態(tài)跟進和對接。第三，潛力指標設(shè)計上，指標體系是全國范圍的，其中有的地方不具備相應的潛力，落實過程缺乏有區(qū)域針對性的潛力調(diào)查設(shè)計。第四，在潛力調(diào)查數(shù)據(jù)獲取上，與統(tǒng)計局、衛(wèi)健委等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)共享共用上缺乏相應的制度規(guī)范，相關(guān)部門缺乏為國民經(jīng)濟動員提供數(shù)據(jù)的激勵。第五，在進行企業(yè)潛力調(diào)查上難以實現(xiàn)動態(tài)跟蹤，在目前競爭激烈的市場環(huán)境下，企業(yè)的生存發(fā)展變化大，技術(shù)的變革也更加迅猛，國民經(jīng)濟動員跟進市場上企業(yè)和技術(shù)變動需要大量的人力物力財力的投入，目前不具備各方面的條件，難以動態(tài)掌握企業(yè)資源的潛力變化。第六，缺乏對潛力調(diào)查一線工作人員的激勵，相比于統(tǒng)計局、價格監(jiān)測等工作人員，在進行潛力數(shù)據(jù)調(diào)查和收集時困難重重，也沒有相應的工作補貼和激勵，影響工作的積極性。第七，網(wǎng)絡(luò)共享不足。由于目前的密級管理規(guī)定等，網(wǎng)絡(luò)連接不通，通過信息化獲取相關(guān)數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)，增加了國民經(jīng)濟動員辦在潛力調(diào)查中獲取數(shù)據(jù)的難度和工作量，同時通過人工進行大大降低了效率。

在國民經(jīng)濟動員預案編制方面，地方國民經(jīng)濟動員相關(guān)業(yè)務能力缺乏，預案編制難以實現(xiàn)與時俱進。軍隊保障和需求在變化，民營企業(yè)在變化，但是目前預案的編制工作難以跟上，在實際中，操作性不強。最后，在國民經(jīng)濟動員演練上，與實戰(zhàn)貼合程度有待提高，與應對重大突發(fā)事件的聯(lián)合演練不足。比如在西部戰(zhàn)區(qū)，新疆和西藏等地區(qū)都在邊境維穩(wěn)中發(fā)揮著重大作用，但在實際應急工作中，也暴露出國民經(jīng)濟動員演練與實際脫節(jié)的問題。

（五）地方國民經(jīng)濟動員工作缺乏相關(guān)保障

一方面，在資金投入上缺乏保障。國民經(jīng)濟動員在開展相關(guān)工作時缺乏資金保障，比如進行潛力調(diào)查工作，沒有相關(guān)的調(diào)查經(jīng)費保障。并且經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型相對落后，部分地區(qū)還以第一產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，地方企業(yè)有限，甚至缺乏提供相應需求物品的生產(chǎn)企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)上缺乏國民經(jīng)濟動員基礎(chǔ)，地方財政收入相對較低，對國民經(jīng)濟動員的資金投入支持更是拮據(jù)。而在申報國家相關(guān)項目經(jīng)費時，對經(jīng)濟相對落后地區(qū)傾斜不夠，獲取經(jīng)費保障難。

另一方面，國民經(jīng)濟動員法律法規(guī)和制度規(guī)范保障不夠完備。地方國民經(jīng)濟動員工作無論在縱向還是橫向推進上，法律法規(guī)和制度安排都不夠完備合理。國民經(jīng)濟動員在軍隊需求對接上，缺乏橫向暢通的溝通機制和相應的權(quán)責制度規(guī)范，難以獲取軍隊需求;國民經(jīng)濟動員與縣級及以下基層的縱向?qū)尤狈σ?guī)范，難以實際掌握動員情況。實踐中，征用補貼缺乏制度規(guī)范，也沒有相關(guān)資金保障。

（六）國民經(jīng)濟動員中心利用率低

在市場經(jīng)濟條件下，軍用與民用技術(shù)差距縮小，產(chǎn)品通用性增強，為了充分發(fā)揮市場配置資源作用，提高企業(yè)參與國民經(jīng)濟動員的積極性和創(chuàng)造性，各地建立了一批以企業(yè)為依托的國民經(jīng)濟動員中心，根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)能力和技術(shù)水平，形成了多層級的國民經(jīng)濟動員中心布局體系。建立國民經(jīng)濟動員中心的初衷在于降低國民經(jīng)濟動員成本，利用企業(yè)在市場競爭中對商譽與品牌效應等無形資產(chǎn)價值的看重，通過盡量少的資金投入，激勵企業(yè)參與國民經(jīng)濟動員生產(chǎn)，將戰(zhàn)時需求預先融入到企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中，在企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)技術(shù)時實現(xiàn)動員潛力的集聚，提升經(jīng)濟動員高效持續(xù)的保障能力。同時，對企業(yè)而言，借助國民經(jīng)濟動員中心的影響，實現(xiàn)知名度的提升，拓寬市場，增加市場占有率和競爭力。從而形成經(jīng)濟戰(zhàn)備兼容、互動雙贏的格局。在國民經(jīng)濟動員中心實際建設(shè)和推廣中，以“寧波模式”為代表，依據(jù)本地整體資源優(yōu)勢，通過國民經(jīng)濟各行業(yè)主管部門整合動員資源，形成行業(yè)動員中心，動員機構(gòu)抓協(xié)調(diào)，政府部門為主導，行業(yè)組織為主線，動員企業(yè)為主力，充分利用行業(yè)協(xié)會和重點龍頭企業(yè)的帶動作用，從而實現(xiàn)整體各個行業(yè)的動員。

但以企業(yè)為依托的國民經(jīng)濟動員中心在全國范圍內(nèi)的推廣和建設(shè)也帶來了重復建設(shè)、布局不合理，建設(shè)后沒有動員任務，法律責任與權(quán)力難以落實，缺少監(jiān)督和檢查機制等問題。實際上，國民經(jīng)濟動員中心掛牌以后，長時間沒有承擔任務，逐漸形同虛設(shè)。國民經(jīng)濟動員建立了大量的行業(yè)動員中心，但軍隊和應急管理體系也建立了自己的采購企業(yè)庫，相互又未能實現(xiàn)融合共享，導致重復建設(shè)的同時，也使得動員中心沒有發(fā)揮實際工作作用，僅限于掛牌，在采購等方面沒有實際作用，使得企業(yè)喪失了最初的積極性。行業(yè)協(xié)會和重點龍頭企業(yè)本身的商譽或者品牌效應已經(jīng)建立，通過建設(shè)國民經(jīng)濟動員中心能夠獲得的社會影響力不大，并不能夠充分調(diào)動企業(yè)參與國民經(jīng)濟動員工作。

二、對國民經(jīng)濟動員工作的對策與建議

（一）加強國民經(jīng)濟動員宣傳和教育，形成全民共識

要提升對國民經(jīng)濟動員的重視程度，加大宣傳力度，使國民經(jīng)濟動員工作為人所知，提升動員的積極性、主動性和廣泛性，形成全民共識，人人有責。首先，增強國民經(jīng)濟動員領(lǐng)導層和業(yè)務人員對國民經(jīng)濟動員工作重要性的認識，定時組織國民經(jīng)濟動員相關(guān)講座、研討交流等活動。其次，增強企業(yè)對國民經(jīng)濟動員工作的必要性認識。針對不同所有制經(jīng)濟實體，采用不同的方式貫徹經(jīng)濟動員政策法規(guī)，公有制企業(yè)采用行政方式動員，而私有制企業(yè)在確定擔負的動員任務后，除了由各級政府進行宏觀調(diào)控外，還應該深入企業(yè)有針對性進行經(jīng)濟動員法規(guī)和政策宣講，使企業(yè)充分認識到國民經(jīng)濟動員工作的重要性和必要性，增強工作的自覺性和責任感。最后，增強大眾國民經(jīng)濟動員宣傳和教育，形成全民共識。比如在不涉密的情況下，將目前國家邊境形勢等進行大眾教育，增強憂患意識，增強保家衛(wèi)國責任感和自覺性。

（二）國民經(jīng)濟動員要緊貼實戰(zhàn)，緊跟世界形勢和科技發(fā)展

一方面，國民經(jīng)濟動員必須要緊貼實戰(zhàn)才能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)爭保障。在和平時期，國民經(jīng)濟動員應結(jié)合邊境管控、地區(qū)維穩(wěn)等相關(guān)重大軍事行動，結(jié)合參與重大突發(fā)事件應急救援，進行實踐檢驗，發(fā)現(xiàn)解決問題。另一方面，現(xiàn)代戰(zhàn)爭是信息化智能化條件下可實現(xiàn)遠程可控、精確打擊的高科技戰(zhàn)爭。國民經(jīng)濟動員工作必須與時俱進，關(guān)注世界形勢和科技發(fā)展，增強對新技術(shù)、新理念的關(guān)注，增強對民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)注，增強對科研機構(gòu)成果轉(zhuǎn)化的關(guān)注。

（三）精簡機構(gòu)，完善激勵，提升國民經(jīng)濟動員體系隊伍整體能力和素質(zhì)

首先，在國防動員體制改革背景下，要完善各級國民經(jīng)濟動員的體制編制，完善績效考核與待遇提升。人員配置和機構(gòu)設(shè)置應該因地制宜，在邊境等需求大的地區(qū)充實國民經(jīng)濟動員工作人員，同時精簡國民經(jīng)濟動員工作需求低的地區(qū)的機構(gòu)設(shè)置，避免崗位虛設(shè)。其次，加大對國民經(jīng)濟動員工作人員的激勵，推廣國民經(jīng)濟動員工作人員待遇除了按照職務，還進行職稱評定、提升待遇的做法。第三，增強國民經(jīng)濟動員新同志培養(yǎng)培訓。關(guān)注縣級及以下基層國民經(jīng)濟動員相關(guān)人員培訓，將理論培訓與實踐相結(jié)合，延續(xù)培訓班專業(yè)和專家課程，在進行動員工作內(nèi)容和形勢相關(guān)培訓的同時適當增加實地考察學習。

（四）抓放結(jié)合，推進國民經(jīng)濟動員潛力調(diào)查工作

根據(jù)《國防動員法》第十九條，“縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)和有關(guān)部門應當根據(jù)國防動員的需要，準確及時地向本級國防動員委員會的辦事機構(gòu)提供有關(guān)統(tǒng)計資料。提供的統(tǒng)計資料不能滿足需要時，國防動員委員會辦事機構(gòu)可以依據(jù)《中華人民共和國統(tǒng)計法》和國家有關(guān)規(guī)定組織開展國防動員潛力調(diào)查專項統(tǒng)計調(diào)查。”可見，在推進國民經(jīng)濟動員潛力調(diào)查工作上，現(xiàn)在面臨的難以從統(tǒng)計機構(gòu)和相關(guān)部門獲取統(tǒng)計資料的問題，應該轉(zhuǎn)變思維，抓放結(jié)合，將能夠通過統(tǒng)計機構(gòu)和有關(guān)部門獲取的潛力指標，交由相關(guān)部門管理，國民經(jīng)濟動員負責統(tǒng)計資料不能滿足需求的專項潛力調(diào)查，推進分工合作，避免重復統(tǒng)計。

（五）推動國民經(jīng)濟動員中心與軍隊、政府采購對接

一方面，處理好領(lǐng)導和協(xié)調(diào)關(guān)系。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)追求利潤最大化，與經(jīng)濟動員工作的政治性存在矛盾，并且國民經(jīng)濟動員受地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)程度、所有制經(jīng)濟管理方式、行業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平不一等因素制約，應堅持對經(jīng)濟動員工作的強有力領(lǐng)導，在統(tǒng)一領(lǐng)導下，建立和完善各種協(xié)調(diào)機制，共同抓好經(jīng)濟動員中心建設(shè)。另一方面，充分發(fā)揮已建國民經(jīng)濟動員中心作用，提升企業(yè)積極性。推動以企業(yè)為依托的國民經(jīng)濟動員中心與軍隊物資采購和政府應急管理體系物資采購相對接，尤其是與政府應急管理體系應急物資采購的對接，二者同在政府管理體系中，統(tǒng)籌解決國民經(jīng)濟動員中心掛牌企業(yè)任務少、積極性不高等問題。

（六）推動國民經(jīng)濟動員與應急管理融合發(fā)展

推動國民經(jīng)濟動員與應急管理體系對接，進行互補建設(shè)，避免重復建設(shè)，減少資源浪費。首先，充分發(fā)揮創(chuàng)新性和靈活性進行融合。在《國防動員法》、應急管理相關(guān)法律中，對國民經(jīng)濟動員參與應急工作均是原則性規(guī)定，缺乏細則和規(guī)范，在實際工作中，應遵互補原則進行建設(shè)。其次，要建立國民經(jīng)濟動員與應急管理體系常態(tài)化的工作對接，保障國民經(jīng)濟動員能夠及時獲取應急管理需求，在潛力調(diào)查與預案編制工作中進行落實。第三，建立物資聯(lián)儲聯(lián)運聯(lián)用。建立兩用物資信息數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建合理的物資儲備結(jié)構(gòu)和布局，推動應急管理采購與國民經(jīng)濟動員中心相對接。第四，建立共享信息平臺，實現(xiàn)應急保障與國民經(jīng)濟動員在人力、物力、財力、科技力等全方位的信息化共享共用。第五，整合力量隊伍建設(shè)，將應急保障隊伍與國民經(jīng)濟動員保障力量進行系統(tǒng)整合，避免兩大體系下，隊伍力量的重復建設(shè)。

（七）完善國民經(jīng)濟動員工作的保障

首先，完善國民經(jīng)濟動員對企業(yè)資源的征用的補償機制等相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，規(guī)范國民經(jīng)濟動員工作，讓國民經(jīng)濟動員在實際操作中有章法可循，解決國民經(jīng)濟動員橫向和縱向協(xié)同問題。其次，完善資金投入保障，在建立國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金時充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展差異，從國家層面對經(jīng)濟薄弱地區(qū)和邊境等國民經(jīng)濟動員需求大的地區(qū)進行傾斜。第三，制定和完善地方可操作的任務清單。政策出臺常常是方向性的，地方在推進過程之中具有自主性和不確定性，建議指定貼合實際工作的任務清單，強化任務落實。

（八）創(chuàng)新國民經(jīng)濟動員工作路徑

國民經(jīng)濟動員建設(shè)要大膽嘗試走社會之路。充分發(fā)揮社會的作用，通過企事業(yè)單位的參與、通過各種經(jīng)濟體的參加，調(diào)動全社會資源，推進國民經(jīng)濟動員建設(shè)向縱深發(fā)展。同時，國民經(jīng)濟動員建設(shè)要堅定不移走創(chuàng)新之路。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前推進，一個大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的全新局面已經(jīng)形成，創(chuàng)新將成為推動生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步的新引擎。國民經(jīng)濟動員建設(shè)要取得長足進步，必須在體制機制上、在方式方法、在范圍領(lǐng)域上持續(xù)創(chuàng)新，才能更高質(zhì)量滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求、國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)需要。

（作者為國家發(fā)展改革委經(jīng)濟與國防協(xié)調(diào)發(fā)展中心助理研究員）