杜力

摘要：隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術被廣泛應用于國家治理的各種場景，技術治理逐漸成為一個引人熱議的學術議題。從技術嵌入治理的基本形式來看，技術治理可以分為作為治理工具的技術治理和作為治理機制的技術治理兩種基本形態(tài)。它們或通過技術工具延伸權威主體的觸角，增強國家照看社會的能力，或借助治理技術拓展國家的權力網(wǎng)絡，以技術優(yōu)勢實現(xiàn)治理效能。但是，工具性技術與機制性技術的脫節(jié)，使得當前的技術治理存在規(guī)避風險與責任、簡化現(xiàn)實和集中權力的“技術異化”問題。對此，國家應當注重以系統(tǒng)工程學的視角重新審視技術治理，以技術工具與治理機制的有效融合，助推基層治理現(xiàn)代化。

關鍵詞：技術;治理工具;治理機制;技術治理

中圖分類號：D63? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）06-093-012

當前我國正處于全面深化改革的歷史關鍵期，社會結構發(fā)生重大變化，利益格局面臨深度調(diào)整，各種社會矛盾逐步凸顯。如何化解社會矛盾，調(diào)和利益沖突，穩(wěn)定社會秩序，實現(xiàn)社會整合，成為社會治理現(xiàn)代化的關鍵議題。[1]隨著“總體性社會”向“多元化社會”轉變，單位制被街居制和社區(qū)制替代，技術治理成為取代“總體性支配”的一種適應性社會治理模式。[2]無論是在城市社區(qū)網(wǎng)格化管理、城市流動人口管理等基層社會治理實踐中，還是在項目制、運動式治理和行政發(fā)包制等基層社會治理機制中，技術治理都發(fā)揮著總體性作用。[3]然而，這種總體性作用的發(fā)揮在基層社會治理場域中并非總是有效的，而且還存在解構國家治理基礎的危險。[4]因此，當實踐界熱衷于以技術治理這種適應性社會治理模式提高社會治理效率時，理論界應當思考這種社會治理模式是否有利于增強社會治理的有效性，進而實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。這意味著學術研究者有必要從理論層面對技術治理的基本形態(tài)及其限度作出學理解釋，以期回應實踐并影響實踐。

一、作為治理工具的技術治理

作為治理工具的技術治理是將“技術”手段視為實現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標的工具，依托技術工具展開的治理過程。因此，工具維度的技術治理更應當被稱之為“基于技術的治理”。[5]在這一維度中，“技術”僅僅是指具有物理學、工程學意義的“硬”工具，不涉及社會學、政治學意義的“軟”工具。所以，作為治理工具的技術治理是指治理主體通過應用一系列現(xiàn)代科學技術作為治理工具，來實現(xiàn)參與公共治理，提升公共管理效率和社會治理效能，即治理主體依托技術手段，實現(xiàn)有效治理。例如，北京的“接訴即辦”、上海的“一網(wǎng)統(tǒng)管，一網(wǎng)通辦”等等，都是借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術和大數(shù)據(jù)技術來提升城市治理效率和效能的典型案例。

工具維度的技術治理是伴隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展及應用而逐漸興起的。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術的發(fā)展，人們的生活更加便捷化。這種便捷化的生活方式深刻改變了公民對公共服務的期待，對政府的公共行政提出了高效、快捷和便利的現(xiàn)實要求。因此，黨和政府為了滿足人民群眾對美好生活的向往，增強社會治理的回應性，開始探索在社會治理場景和過程中運用互聯(lián)網(wǎng)技術、新媒體技術、大數(shù)據(jù)技術等新興科學技術，推動數(shù)字政府建設，為公民提供便捷高效的政務服務。例如，浙江的“最多跑一次”政務服務改革通過運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息平臺的治理工具特性和媒介功能，以技術工具撬動政務服務集成改革，破解行政科層體制的部門壁壘，提高了政務服務效率，增強了政府回應性。

除此之外，國內(nèi)多個大城市積極開展城市大腦建設，探索運用大數(shù)據(jù)技術，分析城市治理過程中的痛點、難點、堵點，將管理與服務的關口前移，增強城市治理的針對性和有效性。強化國家治理的技術支撐，探索運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興科學技術推動社會治理創(chuàng)新，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化?？梢?，互聯(lián)網(wǎng)信息技術日益成為國家治理的科技支撐，使得國家得以運用技術開發(fā)諸如遠程戰(zhàn)術指導、數(shù)字警務、城市一體化治理平臺等新興治理工具，實現(xiàn)更廣泛、更迅速、更精準、更有效地治理公共事務。[6]各地的技術嵌入基層治理的實踐創(chuàng)新也表明，依托新興科學技術有利于重塑治理結構，重構治理界面，提升治理效能，實現(xiàn)國家治理的善治目標。[7]具體而言，作為治理工具的技術治理主要通過搭建互動平臺、變革治理結構和深描治理情境三條路徑推動治理現(xiàn)代化。

（一）搭建互動平臺

技術治理運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術搭建國家與社會的互動平臺，拓寬了公民的政治參與渠道。在超大的治理規(guī)模與層級分化的治理結構的雙重影響下，傳統(tǒng)的國家治理存在地域分割和信息不對稱的痼疾。隨著信息社會的來臨，社會空間得到極大地拓展，在物理空間的基礎上，互聯(lián)網(wǎng)信息技術創(chuàng)造出一個具有流動性和交互性的網(wǎng)絡虛擬空間，使得信息溝通得以跨越科層結構的信息壁壘，拓展了公民、社會與國家的溝通渠道。具體而言，技術治理通過直接或間接聯(lián)結互聯(lián)網(wǎng)中的傘狀信息節(jié)點，跨越地理空間和組織結構的邊界，重構信息和治理界面。[8]

一方面，技術治理能夠通過技術賦能，提高政府的公共服務能力。例如，通過運用大數(shù)據(jù)技術，政府能夠有效梳理并分析出居民的服務需求偏好，掌握公共服務資源的空間分布狀況，實現(xiàn)資源與需求的精準對接，增強居民的獲得感、幸福感和滿意度。另一方面，技術治理能夠通過技術賦權，增強公民政治參與的效能感，強化政府的問責壓力，實現(xiàn)“自上而下”的信息傳遞向“上下互通”的信息溝通轉變。[9]這主要體現(xiàn)在增強公民的主觀感知和行動能力兩個方面?，F(xiàn)代信息技術通過廣泛的信息渠道、快速的信息傳播速度，增強了公民個體對社會生活的主觀感知能力，從而提升了個體對社會事件的敏感性和影響力。[10]與此同時，便捷的信息發(fā)布端口和廣泛存在的網(wǎng)絡社群，通過增進公民個體之間的對話溝通和公共交往，提升了公民群體的集體行動能力和信息傳播能力。[11]可見，技術嵌入治理場景中，不僅以技術賦能助推政府的行政有效，而且以技術賦權推動公民、社會與國家的互動有效。技術工具正是在此基礎上搭建起國家與社會的互動平臺，為推動單向度的行政化治理向雙向度的合作治理轉變奠定基礎。

（二）變革治理結構

技術治理通過給治理場域增加新的技術要素，推動治理結構的深刻變革，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。科層組織以其規(guī)范的治理程序，專業(yè)的治理手段，被廣泛應用于現(xiàn)代社會的多個治理場景。但是科層組織的專業(yè)化分工是建立在分散化的組織結構基礎上的。隨著風險社會的來臨，跨界公共事務越來越繁雜，科層組織的分散化結構以部門主義、條塊分割等組織特征極大地消解了國家治理的有效性?，F(xiàn)代社會亟需彌合政府的組織縫隙，以整體性政府和高效的政社合作，增強治理回應性和有效性。隨著信息社會的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術被廣泛應用于不同的治理界面，以技術滲透的方式推動治理結構的變革。

一方面，通過建設城市大腦、一體化指揮平臺等方式，現(xiàn)代信息技術以數(shù)據(jù)共享機制彌合政府體系的碎片化組織結構，打造無縫隙政府，減少條塊結構之間的組織摩擦和職能矛盾，提高政府的整體性治理能力。另一方面，現(xiàn)代信息技術的組織滲透過程并非簡單的技術應用過程，而是一系列復雜的組織與技術的互動過程。在這個過程中技術工具重構了科層組織的治理程序。[12]這主要體現(xiàn)在常態(tài)化治理場景中的重心下移和非常態(tài)治理場景中的應急協(xié)調(diào)兩個方面。在常態(tài)化治理場景中，政府通過運用現(xiàn)代信息技術建立網(wǎng)格化治理處置平臺，以扁平化的組織形態(tài)將政府主導的管控程序轉變?yōu)榛貞罕姷姆粘绦?。除此之外，在非常態(tài)治理場景中，政府以現(xiàn)代信息技術為抓手，構建“智調(diào)應急”平臺補充議事協(xié)調(diào)機制的不足，實現(xiàn)突發(fā)事件處置的應急過程通暢，行動及時有序和資源調(diào)配恰當。[13]總之，技術工具嵌入治理過程中，不僅以技術再造虛擬空間的方式，拓展了科層結構的彈性空間，而且以技術重構治理界面的方式，實現(xiàn)了治理程序的重塑。

（三）深描治理情境

技術治理以現(xiàn)代信息技術為治理工具，實現(xiàn)對治理情境的深描，增強城市治理的清晰性。在傳統(tǒng)國家，由于治理規(guī)模和治理技術的限制，因而國家對社會的干預往往是簡單粗暴的和自相矛盾的。[14]隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展與應用，現(xiàn)代國家越來越擅于運用技術工具，獲取廣泛的信息，以實現(xiàn)對治理圖景的清晰描繪，進而提高治理效能。[15]

一方面，政府借助現(xiàn)代信息技術延伸了照看社會的觸角。它通過運用智慧手段，廣泛獲取空間場域中的信息，對社會事實進行編碼，從而將信息轉化為數(shù)據(jù)和符號，并依托大數(shù)據(jù)平臺進行加工、存儲和分析，實現(xiàn)對社會圖景的清晰化描繪。這種利用技術工具廣泛獲取信息的方式，使得治理對象更加清晰，有效減少了治理盲點。例如，國內(nèi)各大城市通過實施“雪亮”工程，織牢織密“天眼網(wǎng)絡”，延伸了政府監(jiān)管社會的觸角，提高了政府獲取治理數(shù)據(jù)的時效性和精準性。另一方面，技術工具嵌入治理情境，增強了治理過程的透明度和清晰性。技術治理通過運用智慧手段，實現(xiàn)治理需求與治理資源的精準適配，在治理對象與治理主體之間進行有效的節(jié)點控制、冗余整合，實現(xiàn)治理流程的清晰化再造和精細化銜接。[16]正是通過這種技術與治理相結合的方式，政府的治理行動越來越標準化，從而將政府治理社會的圖景清晰地描繪出來，為權力的運用留下了可追溯的痕跡。除此之外，政府借助大數(shù)據(jù)和機器學習等技術工具，能夠進行決策模擬，實現(xiàn)對公共決策的有效評估，為研判政策后果提供可靠的技術支撐，從而提高治理過程的精準度?？傊?，技術工具廣泛應用于不同治理場域，有利于提升治理的清晰化和精細化水平。

二、作為治理機制的技術治理

如果說作為治理工具的技術治理，主要體現(xiàn)的是“硬”技術如何嵌入治理情境，引發(fā)治理變革的過程。那么，作為治理機制的技術治理，主要展現(xiàn)的是“軟”技術如何通過創(chuàng)新機制，實現(xiàn)治理革新。因此，與工具性的“硬”技術相比，機制性的“軟”技術更側重于組織層面和行為層面的治理創(chuàng)新。所以，作為治理機制的技術治理是指治理主體通過制度變革、機制革新，實現(xiàn)國家治理的理性化和專業(yè)化。從歷史變遷的角度來看，追求管理科學化、規(guī)范化和程序化的技術治理主要源自應對20世紀30年代美國經(jīng)濟大蕭條的現(xiàn)實需要。它將社會治理和公共管理視為一種技術性事務，應當由具備專業(yè)知識的技術專家和工程師進行科學管理。[17]它力圖將對社會公共事務的管理抽象為標準化的技術性操作程序，從而賦予技術專家和知識精英相應的治理權力。因而，作為治理機制的技術治理可以被視為運用治理技術提高國家治理效率的過程。[18]它主要包含了科學管理和專家政治兩大基本原則。[19]其中，科學管理是指運用具有科學依據(jù)的管理手段和技術方法來治理社會;專家政治是指依靠接受了現(xiàn)代自然科學和社會科學教育的知識精英對社會進行有效治理。可見，就技術治理的本質(zhì)而言，它體現(xiàn)的是一種技治主義理念，強調(diào)依靠知識精英掌握治理權力，對治理規(guī)則和程序進行科學設計，以提高現(xiàn)代政治和公共行政的專業(yè)化水平，實現(xiàn)國家治理體系的高效運轉。

從我國的治理實踐來看，隨著服務型政府建設的深入推進，國家的經(jīng)營性行為逐漸受到一系列制度、體制和規(guī)則的約束。與此同時，以稅費改革為切口，國家逐步在基層社會中退場，使得汲取型政權轉變?yōu)閼腋⌒驼唷20]這一轉變進一步解構了基層治理的權力基礎。為了增強國家基礎性權力，提升基層治理效能，維護基層社會穩(wěn)定，國家開始通過治理重心下移和公共資源下沉的方式，推動基層治理變革。在這一過程中，國家通過延續(xù)科層制的治理傳統(tǒng)，運用數(shù)目字管理技術，以法治化、規(guī)范化、標準化和技術化的治理流程，助推治理機制創(chuàng)新，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。具體而言，以國家為中心的技術治理主要通過行政技術和權力技術兩條路徑實現(xiàn)行政和政治的有效化。[21]

（一）科層，還是反科層：科層組織內(nèi)部的行政技術

技術治理作為一種治理手段應用于科層組織內(nèi)部，主要是通過一系列治理機制實現(xiàn)權責的有效劃分、組織管理的清晰化和規(guī)范化。[22]它強調(diào)以目標責任制和數(shù)目字管理對政府的治理績效進行評估考核。在我國的治理實踐中主要表現(xiàn)為項目制、清單制和晉升錦標賽體制。這種形式的技術治理將焦點匯聚于科層組織內(nèi)部，主要涉及政府之間的層級關系和條塊關系。它希望通過理性化的行政技術，以標準化的操作程序和規(guī)范化的治理規(guī)則，創(chuàng)造出穩(wěn)定有序的組織秩序，從而實現(xiàn)科層組織的有效運轉。[23]但是，科層組織自身的結構性張力，使行政技術在科層組織內(nèi)部呈現(xiàn)出兩種截然相反的運作邏輯，即科層邏輯和反科層邏輯。

一方面，技術治理通過運用目標責任制和數(shù)目字管理的行政技術，實現(xiàn)對治理責任的分解和治理績效的量化考核。所謂目標責任制是指上級政府通過將治理總任務進行分解和細化，形成一整套可量化操作的治理目標和考核指標體系，并以此為基礎建構治理責任體系和行政考核體系，形成目標管理網(wǎng)絡，以期實現(xiàn)行政和治理雙重有效化的科學管理方法。[24]它通過將治理目標和行政責任層層分解，實現(xiàn)責任到人。同時，輔之以屬地管理原則推動責任屬地化和利益一體化，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)“條”與“塊”目標責任的制度性聯(lián)結，從而減少條塊結構的組織摩擦。所謂數(shù)目字管理是指通過治理手段的技術化，而非治理工具的技術化，以可計算的規(guī)則和可量化的指標，提升組織管理的效能。[25]因此，數(shù)目字管理可以被視為目標責任制的具體運作方式，是一組可以通過有效計算實現(xiàn)治理績效評估的組織管理程序，具有鮮明的非人格化、去政治化特征。[26]正是通過目標責任制和數(shù)目字管理的有效結合，以行政技術為作用機制的技術治理在科層組織內(nèi)部成功實現(xiàn)了問責壓力的有效傳導，實現(xiàn)組織權威的集中化。

另一方面，由于治理資源的有限性與問責政治下的無限責任之間存在結構性張力，政府在很多時候需要打破科層組織的常規(guī)化運作，以項目制和運動式治理的方式，集中有限的治理資源，將組織內(nèi)部的各種要素重新排列組合，以期實現(xiàn)組織的治理目標。這種治理機制通過自上而下的政治動員克服了科層體制在非常態(tài)情境下的組織惰性，增強了政府應對突發(fā)事件和特定行政的靈活性和高效性。就項目制而言，它以項目為中心，通過建立一套嚴密的項目運作系統(tǒng)，運用項目申報、立項、評估、驗收等規(guī)范化操作程序，在科層組織內(nèi)部建構起項目發(fā)包—項目承包—項目抓包權責關系，從而能將中央到地方的積極性充分調(diào)動起來，以項目資源的集中化實現(xiàn)特定行政的治理目標。[27]以運動式治理為例，它通過政治動員機制破解條塊結構引發(fā)的治理碎片化問題，實現(xiàn)資源整合和行動一體，提高了政府完成特定任務的治理效率。[28]可見，呈現(xiàn)反科層邏輯的項目制和運動式治理并非科層化管理的替代方式，而是為了應對科層化管理下的責任政治興起的一種適應性治理技術。

因此，科層組織中的行政技術無論是以科層邏輯運作，還是以反科層邏輯運行，本質(zhì)上都是為了高效完成組織目標，實現(xiàn)對下級政府的有效規(guī)制和干預，確?？茖咏M織的有效運轉。

（二）控制，還是服務：國家治理中的權力技術

作為一種治理機制，技術治理不僅被應用于科層組織內(nèi)部，以行政技術為手段，使組織高效地運轉起來，而且被廣泛應用于科層組織外部，以權力技術為手段，實現(xiàn)國家向社會的有效滲透。它通過一系列政治結構、治理機制和操作程序等制度設計，運用權力技術推動現(xiàn)代國家建設，實現(xiàn)技術對治理過程的重塑。這種治理機制的基本原理是，以國家能力建設為切口，運用政治經(jīng)濟學的基本原理實現(xiàn)國家權力的復雜運作。[29]當權力的復雜運作被置于基層社會的治理場景中，國家基于汲取政治合法性的現(xiàn)實需要，必須不斷切換系統(tǒng)功能以滿足公民和社會的多元化需求。因此，國家權力既需要創(chuàng)造穩(wěn)定有序的社會環(huán)境，維護公共安全，也需要滿足公民的基本需求，編織幸福美好生活。這意味著國家在運用權力技術實現(xiàn)社會滲透，推動現(xiàn)代國家能力建設的過程中，不僅需要控制社會，而且需要服務社會。

在我國，無論是土地征收、稅費汲取，還是人口管理、計劃生育等，其背后的基本邏輯是通過強化國家汲取能力和管控能力，實現(xiàn)對社會的有效控制。這意味著國家政權建設運用一整套制度安排，不斷完善國家治理社會的基本范式，借助權力技術實現(xiàn)對社會的有效控制。[30]從中華人民共和國成立以來的制度變遷來看，為了汲取資源，推動國家現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)政治合法性和治理有效性的雙提升，國家根據(jù)社會環(huán)境的變化不斷調(diào)整權力技術穿透社會的方式，以確保國家在基層社會中的權威地位。在計劃經(jīng)濟時代，國家在城鄉(xiāng)二元管理結構的基礎上，根據(jù)城市和農(nóng)村的生產(chǎn)特點，分別以單位制和人民公社體制實現(xiàn)對基層社會的整合和管理。一方面，國家通過單位制將分散在城市社會中的個體組織起來，構建起總體性社會，并通過全能主義的社會福利分配方式培養(yǎng)“單位人”的依賴型人格，從而實現(xiàn)對城市社會的高度控制。[31]另一方面，國家依靠人民公社體制將鄉(xiāng)村社會中的農(nóng)民組織起來，以組織擴張、政治動員和命令管理的方式實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的規(guī)訓。[32]在后單位時代，國家又通過加強基層黨組織建設，以政黨補位的方式增強國家基礎性權力建設，借助執(zhí)政黨的政治吸納機制和組織動員機制，實現(xiàn)政黨整合并引領社會。[33]

就國家的基本職能來看，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務是統(tǒng)治者獲取政治合法性的關鍵策略。因此，在現(xiàn)代國家能力建設過程中，如何運用權力技術，推動公共服務的高質(zhì)量發(fā)展成為統(tǒng)治者必須予以充分考慮的政治任務。進入新世紀以來，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，我國逐漸從一個汲取型國家轉變?yōu)橐粋€給予型國家。[34]一種強調(diào)“我能為你做什么”的服務邏輯開始主導國家治理社會的過程。改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，人口的區(qū)域流動性和城鄉(xiāng)流動性逐漸加劇，鄉(xiāng)村社會的空心化、貧困化問題日益突出。對此，國家通過實施精準扶貧和鄉(xiāng)村振興，運用國家權力動員政治和社會力量組建駐村幫扶工作隊，以權力技術實現(xiàn)資源整合，從而重塑鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡。通過依托這種幫扶工作隊的治理與服務機制，國家有效實現(xiàn)返場，與社會重新構建起溝通機制，形成國家與社會的“互見”。[35]同時，在城市社會中，隨著人口規(guī)模擴大和空間拓展，城市老舊小區(qū)逐漸成為國家城市治理場景中的“牛皮癬”。臟亂差的生活環(huán)境，陳舊的基礎設施和潛在的公共安全問題，成為影響城市居民幸福感、獲得感和安全感的重要因素。對此，國家積極履行兜底責任，實施老舊小區(qū)改造計劃，以期改善城市底層居民的生活條件。在這個過程中，國家通過權力的空間生產(chǎn)機制，以“硬件改造”帶動治理升級，推動社區(qū)公共性再生產(chǎn)，從而有效實現(xiàn)社會整合。[36]

總之，國家在治理過程中的權力技術，無論是遵循控制社會的邏輯，還是體現(xiàn)服務社會的邏輯，其本質(zhì)是國家期望以權力影響社會，運用技術治理的手段汲取治理資源和政治合法性，以維護國家的權威性。

三、技術治理的限度與弊端

盡管技術治理通過工具性技術和機制性技術，實現(xiàn)治理圖景的清晰化，鞏固國家的權威地位。但是，它本身存在泛政治化的可能，從而以政治邏輯主導技術工具和治理技術的運用方式，導致技術治理難以實現(xiàn)向社會和公民的有效賦能和賦權。[37]因此，技術可能被科層組織和職業(yè)官僚當作拓展權力網(wǎng)絡的工具，以技術治理強化對社會的控制和規(guī)訓，從而產(chǎn)生技術異化的風險。

就我國的實際而言，單位制解體以后，國家專斷性權力逐步從市域社會中退場，單位的社會性職能也逐步剝離。但是，國家對市域社會的治理能力并未實質(zhì)性削弱，只是治理方式由“總體性社會”下的總體性支配轉變?yōu)橐劳袊一A性能力的科層化技術治理。[38]城市基層政府越來越注重數(shù)目字管理，通過運用技術化和科層化的治理工具和機制，實現(xiàn)治理過程的程序化、精細化和標準化，以期提升社會治理的有效性。[39]然而，技術治理作為一種依靠理性化技術推進國家治理和社會治理現(xiàn)代化的治理模式，并不能簡單地等同于將各種數(shù)字化技術、民主技術和組織技術等嵌入到基層社會治理過程中，也不必然提升社會治理的有效性。更重要的是，在理論邏輯上，技術治理也不能與治理現(xiàn)代化簡單地劃上等號。[40]因此，在社會治理過程中，技術治理雖然有其獨特的治理優(yōu)勢，相應地，也會有其治理限度和弊端。具體而言，技術治理的限度與弊端主要體現(xiàn)在規(guī)避責任邏輯、化約主義邏輯和集權主義邏輯三個方面。

（一）規(guī)避責任邏輯

規(guī)避責任邏輯認為，技術治理是基層政府規(guī)避社會風險和政治責任的理性化選擇?！帮L險社會”的不確定性和社會變遷過程中的各種矛盾為基層社會治理帶來了一定的社會風險;壓力型體制和“晉升錦標賽”體制帶來的行政考核壓力和問責政治為基層政府的社會治理帶來了一定的政策性風險。在這種“雙風險”壓力下，如何規(guī)避社會風險和政治責任是基層政府面臨的現(xiàn)實性問題，也成為了基層政府采納技術治理模式的動機。因此，在推進治理改革的過程中，基層政府往往更傾向于將制度性結構問題化約為行政性技術問題;將“存量”改革替代為“增量”創(chuàng)新;將事關價值與關懷的制度安排轉變?yōu)橐猿杀?、收益衡量的機制設置。[41]所以，技術治理是一種以風險控制為優(yōu)先原則的治理模式。它將治理創(chuàng)新長期地鎖定于專業(yè)型治理技術革新，而不切入體制改革的制度層面，從而規(guī)避政治責任。正是基層政府這種“避重就輕”的改革策略，使得技術治理日益忽略治理本身，而不斷強調(diào)技術創(chuàng)新的重要性，妄圖以治理技術的變革代替治理結構的革新，從而形成了基層社會治理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”和“諾斯悖論”現(xiàn)象。[42]同時，這種技治主義通過治理技術的創(chuàng)新往往容易形成“技術萬能的幻象”和“技術替代的幻象”[43]，從而使治理結構更加僵化，加劇治理技術靈活性與治理結構穩(wěn)定性之間的矛盾。

（二）化約主義邏輯

技術治理的化約主義邏輯使其難以有效實現(xiàn)整體性治理，從而推進治理現(xiàn)代化。技術治理的化約主義邏輯是將復雜的、系統(tǒng)的社會問題轉化為簡單的、可行的技術性問題，并依托科層組織實現(xiàn)對基層社會的有效治理。技術治理的這種問題轉化方式在實際運作過程中體現(xiàn)為事本主義，主張通過就事論事，不觸及根本性問題，而采取工具性層面的改革，依托行政科層體制，實現(xiàn)社會治理的規(guī)范化，以完成標準化項目任務的生產(chǎn)。[44]以項目制為例，項目設計往往著眼于解決某一地區(qū)、某一領域的特定問題，而非一攬子綜合性問題的解決方案。[45]這種技術治理長于簡化與可測量，卻陋于統(tǒng)籌兼顧與整體治理。[46]因此，技術治理作為一種手段，若無法從本質(zhì)上解決科層組織的內(nèi)在結構性困境[47]，不僅將難以實現(xiàn)社會治理的有效化，而且將使基層治理在折疊型治理模式向科層壓力型模式轉變過程中衍生出類型多樣的形式主義問題。[48]除此之外，技術治理“以技術發(fā)展行政，以行政吸納政治”的治理模式[49]，在壓力型體制和晉升錦標賽體制下，部門之間通過技術應用以信息壟斷的方式形成“電子孤島”，從而阻礙了多元主體協(xié)同治理格局的形成。[50]

（三）集權主義邏輯

技術治理的集權主義邏輯使其長于控制社會矛盾而非有效解決社會矛盾。盡管現(xiàn)代信息技術逐漸被廣泛應用于社會治理場域，以其程序的嚴謹性和規(guī)范化，實現(xiàn)化繁為簡，以數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)給基層政府。但是，數(shù)據(jù)獲得與分析過程中化簡的方向性則是由操作者決定，這就意味著基層政府可以利用治理工具的技術化實現(xiàn)對民意的篩選和屏蔽。[51]這種以“技術吸納政治”的手段，使得公民訴求被曲解甚至忽視，社會矛盾被掩蓋而非被解決。[52]因此，在社會治理過程中過度依賴技術嵌入實現(xiàn)治理工具現(xiàn)代化，并不必然帶來治理現(xiàn)代化。技術發(fā)展的不確定性使得社會治理存在由“數(shù)字民主”滑向“賽維坦”的潛在風險。[53]通過在政府與社會以及個人之間的選擇性賦權和非均衡賦權，進一步實現(xiàn)“行政吸納社會”，促進國家集權。[54]將技術嵌入到社會治理過程中，在實現(xiàn)精細化治理的同時，也可能會加劇社會裂隙。一方面，技術運用能力的差異會帶來“技術索權”[55]，造成公民個體政治參與平等性和有效性的非均衡;另一方面，傳統(tǒng)官僚制結構很難主動推進數(shù)據(jù)和信息共享，從而形成技術專家的寡頭統(tǒng)治?？梢?，過度依賴于技術嵌入，而忽視善治的最終目標，不僅會解構現(xiàn)代民主政治，而且會消解人的主體性。因此，技術治理應當在注重治理技術革新的同時，協(xié)調(diào)推進央地關系、國家—社會關系和國家政權建設，從而促進技術向國家和社會、高層政府與基層政府、以及政府和公民的三維雙向賦權。[56]

四、超越工具與機制：技術如何有效融入治理

既然技術治理有其治理限度和固有弊端，那么如何優(yōu)化技術治理以推動社會治理有效化？有學者指出，應當通過找回“米提斯”，回歸地方性實踐知識，實現(xiàn)治理的清晰化和技術化。[57]但是，這種強調(diào)尊重基層社會主體地位的改革思路，依然無法破解系統(tǒng)性和統(tǒng)一性的傳統(tǒng)官僚體制弊端。因為，基層社會的治理樣態(tài)雖有所差異，但造成這些差異的邏輯卻是相同的。若要實現(xiàn)有效回應劇烈社會變遷中的深層次社會問題，應當通過理念更新與制度變革相結合、構建包容性治理模式來推動社會治理現(xiàn)代化。[58]因此，要讓技術治理回歸治理的本質(zhì)，避免技術的異化帶來新的社會風險，就需要以社會治理社會化超越科層體制下的技術政治的發(fā)展邏輯。[59]通過系統(tǒng)性改革權力結構，推動權力下放和重心下移，實現(xiàn)向下賦權和向社會賦權，構建多元主體有效參與的公共領域，推動技術工具與治理機制的有效銜接，構建基層社會中的整體性技術治理。[60]可見，在應對技術治理的限度與弊端時，應當將作為治理工具的專業(yè)性技術與作為治理機制的制度性技術視為一個連續(xù)統(tǒng)一，運用系統(tǒng)性思維，超越工具與機制，實現(xiàn)技術與治理的有效融合。[61]

（一）強化技術工具的賦權功能，實現(xiàn)公民政治參與有效化

技術治理本身具有一種技治主義的價值傾向。它強調(diào)發(fā)揮工程師、專家等知識精英和技術官僚的作用，將工具性技術和機制性技術視為延伸其感官和拓展自身權力網(wǎng)絡的工具，從而將公民排除在政治過程之外。因此，有許多研究在反思技術治理的限度和弊端時，都將公眾參與作為超越技術治理的改革方向。[62]所以，在技術治理的運轉過程中，不僅要發(fā)揮技術賦能科層組織，增強國家照看社會的能力，更要強化技術工具的賦權功能，拓展公民的政治參與渠道，實現(xiàn)有效參與。首先，推進透明政府建設，增強公共數(shù)據(jù)的可獲得性。在信息時代，網(wǎng)絡空間是公民政治參與的新興場域，為保障公民知情權、參與權開拓了新的渠道，是強化公民、社會與國家政治溝通的重要媒介。若缺乏必要的信息公開和數(shù)據(jù)開放，人為地運用技術手段制造“利維坦”，擴大“信息鴻溝”，強化國家控制，公民便難以獲得公共事務的必要信息，最終讓公民的政治參與流于形式?？梢姡矓?shù)據(jù)的開放性是實現(xiàn)公民政治參與有效化的基礎。其次，暢通信息溝通渠道，增強公民的話語能力。公民獲得公共事務的必要數(shù)據(jù)和信息只是保障了公民的知情權，要實現(xiàn)有效的政治參與，必須保障信息溝通渠道的暢通，以促進公民與政府的有效互動。這意味著要適應信息時代的網(wǎng)絡參與要求，不斷完善政治參與的制度保障，做好技術工具與治理機制的有效銜接，以增強公民在政策過程中的話語能力。[63]

（二）發(fā)揮政黨組織的整合功能，實現(xiàn)技術賦能的有效化

從歷史變遷的角度來看，技術治理先后經(jīng)歷了“專家治國”“技術官僚”“信息技術”和“微觀政治”層層疊加，逐漸深入的四個發(fā)展階段。[64]在這個過程中，技術邏輯與制度邏輯相互交織，一方面使基層治理越來越標準化、精細化和技術化，另一方面，由于技術工具的使用未能推動治理體系的組織變革，只是遵循既有的制度邏輯展開運作，導致基層治理圖景越來越復雜化，從而產(chǎn)生技術治理的悖論，未能實現(xiàn)技術賦能的有效化。[65]因此，在推進技術治理的過程中，應當注重調(diào)整治理結構，適應技術要求，推動技術工具與治理機制的有效融合，構建整體性技術治理框架。但是，在這種整體性技術治理框架中，誰來協(xié)調(diào)多元治理主體，發(fā)揮“元治理”功能，從而避免技術治理的固有弊端，以系統(tǒng)思維整體推進治理現(xiàn)代化？運用政黨跨領域、跨體系的組織優(yōu)勢，發(fā)揮黨員嵌入社會生活場域的支點作用，從而發(fā)揮政黨的社會整合和利益表達功能，以政黨聯(lián)結社會，以黨建整合碎片化治理結構，構建執(zhí)政黨領導下的合作治理體系，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。具體而言，黨的組織體系具有“縱向到底，橫向到邊”[66]的網(wǎng)絡特征，通過發(fā)揮區(qū)域化黨建的政治整合功能，能夠有效打破“單位化”黨建的組織壁壘，促進資源互補、組織互聯(lián)、信息互通，構建社會治理共同體。在此基礎上，運用技術工具搭建社會治理一體化數(shù)字平臺才能有效實現(xiàn)技術賦能，提升國家的治理效能。

（三）融合技術網(wǎng)絡與治理網(wǎng)格，推動基層治理的現(xiàn)代化

從技術治理的實踐狀況來看，技術嵌入治理過程的化約邏輯，使得技術網(wǎng)絡傾向于平面化、標準化和模式化的呈現(xiàn)社會問題[67]，從而簡化了基層社會的復雜性、多樣性和真實性。因此，在以技術治理推動基層治理現(xiàn)代化的過程中，應當注重線上技術網(wǎng)絡與線下治理網(wǎng)格的有效融合。一方面，在變革治理結構的基礎上，依托技術網(wǎng)絡推動治理界面重構，實現(xiàn)信息需求與治理行動的有效銜接。另一方面，要推動治理重心下移，通過治理資源和力量下沉的方式，強化基層社會治理網(wǎng)格的行動能力，從而提升政府回應公民和社會的能力。例如，北京市通過將“接訴即辦”、“街鄉(xiāng)吹哨，部門報道”和網(wǎng)格化管理相融合的方式，有效增強了基層政府的治理能力。[68]首先，北京市通過運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，構建一體化數(shù)據(jù)平臺，并接入12345市民服務熱線和社區(qū)網(wǎng)格，促進社會與政府的信息溝通。在這個過程中，基層自治組織和公民可以通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)和服務熱線，向上反饋需求信息，經(jīng)過一體化數(shù)據(jù)平臺匯總分析形成任務清單，從而實現(xiàn)技術網(wǎng)絡與治理網(wǎng)格的互動。其次，北京市為適應技術網(wǎng)絡，積極推動組織變革，成立基層治理協(xié)調(diào)指揮中心，對一體化數(shù)據(jù)平臺中的任務清單進行針對性派單，重構基層治理的行動界面，推動技術網(wǎng)絡與治理網(wǎng)格的融合。

五、結語

無論是作為治理工具的技術治理，還是作為治理機制的技術治理，都在一定程度上通過延伸治理主體的權力網(wǎng)絡，增強了國家照看社會的能力。一方面，它通過發(fā)揮技術的治理優(yōu)勢，能夠促進國家與社會的互動，彌合科層組織縫隙，深描治理情境，調(diào)適中央與地方的關系，從而推動國家政權建設。另一方面，它又存在規(guī)避風險與責任、化簡現(xiàn)實和集中權力的“技術治理悖論”。這意味著工具性技術與機制性技術的復雜交織，在促進國家治理清晰化的同時，也在制造著復雜性和風險性。因此，國家在利用技術照看社會的同時，也需要照看自身。[69]所以，國家需要以系統(tǒng)工程學的視角重新審視技術治理，通過做好工具性技術和機制性技術的銜接與融合工作，實現(xiàn)技術治理場景化。[70]首先，既要注重技術賦能政府，也要強化技術賦權公民和社會，通過技術工具增強公民在政策過程中的話語能力。其次，要立足于我國基層治理場景的特殊性，結合執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，構建政黨領導的多元主體合作治理框架，增強技術賦能的有效性。最后，要結合治理結構的變革，重塑治理流程，推進技術網(wǎng)絡與治理網(wǎng)格的有效融合。

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The Tool or Mechanism： The Basic Forms and Limits of

Technological Governance

Du li

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai，200030）

Abstract： With the extensive use of such technologies as the Internet， Big Data and Artificial Intelligence in various scenarios of governance，technological governance gradually becomes an equally hot academic issue. From the perspective of the basic forms of technology embedded in governance，technological governance can be divided into two basic forms： governance using technology as a tool and governance? ?using technology as a mechanism.Technological tools are used to extend the tentacles of the authorities， strenghten the states capacity to look after society as a whole， or expand the powers of the state with the aid of governance technology，eventually to achieve governance efficiency with technology advantages. However，due to disconnection between instrumental technology and mechanism technology， the current technological governance has the problem of “technological alienation”，which avoids risks and responsibilities，simplifies reality and centralizes power. In this regard， the state should pay attention to re-examine the technology governance from the perspective of systems engineering， and promote the modernization of grass-roots governance by the effective integration of technology tools and governance mechanism.

Keywords： Technology;Governance Tool;Governance Mechanism;Technological Governance

責任編輯：吳 靜

作者簡介：杜 力（1994- ），男，湖北武漢人，上海交通大學國際與公共事務學院2021級博士研究生，主要從事城市治理、基層政治研究。