李文萍
(青海省海東市互助縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)站,青海 互助 810599)
近年來(lái),隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快,互助縣大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工,部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居從事非農(nóng)工作,全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大、形式多樣、業(yè)主多元等特點(diǎn),在優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、解決人地矛盾、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民增收等方面起到了十分重要的促進(jìn)作用。但是,當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中仍存在一些不容忽視的問(wèn)題,有待進(jìn)一步完善。
互助土族自治縣是青海省農(nóng)業(yè)大縣之一,轄8 鎮(zhèn)11 鄉(xiāng)、294個(gè)行政村、2014 個(gè)村民小組,耕地面積6.88 萬(wàn)公頃,承包農(nóng)戶8.33 萬(wàn)戶,農(nóng)業(yè)人口36 萬(wàn)人,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力22.11 萬(wàn)人,占農(nóng)業(yè)人口的61.42%。截至目前,全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)累計(jì)面積達(dá)1.528萬(wàn)公頃,占總耕地面積的22.2%,涉及農(nóng)戶5.79 萬(wàn)戶。簽訂流轉(zhuǎn)合同3.73 萬(wàn)份,簽訂流轉(zhuǎn)合同面積0.661 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的43.26%。
按流轉(zhuǎn)方式分。轉(zhuǎn)包(出租)面積為1.345 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的88.02%;轉(zhuǎn)讓面積為0.025 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的1.64%;互換面積為0.095 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的6.22%;股份合作面積為0.001 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的0.07%;其他形式面積為0.062 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積4.05%。
按流轉(zhuǎn)去向分。流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為0.574 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的37.57%;流轉(zhuǎn)入合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的面積為0.536萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積35.08%;流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為0.179 萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的11.71%;流轉(zhuǎn)入其它主體的面積為0.239萬(wàn)公頃,占總流轉(zhuǎn)面積的15.64%。
(1)農(nóng)民有很強(qiáng)的戀地情結(jié)
一方面,農(nóng)民擔(dān)心土地規(guī)模流轉(zhuǎn)后打破了原有的土地界限,經(jīng)營(yíng)業(yè)主一旦虧損不愿再經(jīng)營(yíng),重新分割怕自己的好地塊換成等級(jí)差的地,因而不愿意流轉(zhuǎn)。另一方面,農(nóng)戶認(rèn)為外出務(wù)工不是長(zhǎng)久之計(jì)且收入不穩(wěn)定,上了年紀(jì)還是會(huì)回來(lái)靠種地生活,到時(shí)候流轉(zhuǎn)出去的地萬(wàn)一要不回來(lái)生活沒有保障,因而不愿意流轉(zhuǎn)。
(2)農(nóng)民將惠農(nóng)補(bǔ)貼作為增收渠道
近年來(lái),隨國(guó)家“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)”政策加強(qiáng),耕地地力保護(hù)、良種、農(nóng)機(jī)購(gòu)置、蔬菜種植等補(bǔ)貼不斷增加,農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后享受不到這部分補(bǔ)貼,家庭收入減少,因而大多數(shù)農(nóng)民寧愿選擇粗放經(jīng)營(yíng)、親朋鄰舍代耕代種、臨時(shí)轉(zhuǎn)包,甚至不惜撂荒,也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。目前,大部分農(nóng)民有“小富即安”的思想,滿足于守土經(jīng)營(yíng),自覺流轉(zhuǎn)土地的意識(shí)不強(qiáng),對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不重視、不支持,阻礙了互助縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
(1)土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范
目前,農(nóng)戶間私下土地流轉(zhuǎn)多以口頭約定,簽訂文字協(xié)議或書面合同的少,有的即使簽訂了協(xié)議或合同,但不符合土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同要求。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定,以互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)的,需當(dāng)事人雙方及時(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更、注銷或重新發(fā)包等手續(xù),尤其是轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包還須經(jīng)發(fā)包方同意。但是大部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)時(shí)既沒有經(jīng)發(fā)包方同意,也沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行合同鑒證和備案,更沒有辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)。這為發(fā)生土地糾紛埋下隱患,出現(xiàn)糾紛時(shí)難以解決。
(2)土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
一些土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流入多家承包戶承包地時(shí)圖省事,在沒有農(nóng)戶委托書的情況下,直接與村委會(huì)統(tǒng)一簽訂流轉(zhuǎn)合同[1],與政策相違背,容易產(chǎn)生糾紛。
(1)人員和經(jīng)費(fèi)沒有保障
互助縣當(dāng)前設(shè)立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心沒有編制,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員兼職。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)農(nóng)經(jīng)站撤銷合并,農(nóng)經(jīng)編制縮減,加之農(nóng)經(jīng)工作繁雜,很多農(nóng)經(jīng)工作人員更換頻繁,業(yè)務(wù)水平參差不齊,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)、服務(wù)工作嚴(yán)重滯后,檔案資料整理不規(guī)范甚至丟失。村級(jí)確定的土地流轉(zhuǎn)信息員一般由村主任兼任,因沒有額外報(bào)酬工作積極性不高。
(2)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理比較薄弱
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心沒有專職人員,對(duì)土地法規(guī)和政策了解不充分,只能承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、鑒證合同簽字蓋章、土地流轉(zhuǎn)資料收集等基礎(chǔ)工作,無(wú)法進(jìn)一步提供價(jià)格咨詢、合同審核、供求信息、糾紛調(diào)處等服務(wù)。同時(shí),縣級(jí)尚未搭建土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái),沒有制定不同區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格,無(wú)法有效保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。
大力宣傳土地承包、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策,通過(guò)給農(nóng)民算經(jīng)濟(jì)賬,引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)、打消顧慮,主動(dòng)將土地向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中流轉(zhuǎn),通過(guò)規(guī)?;?jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
出臺(tái)優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)、引導(dǎo)更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行土地適度規(guī)?;?jīng)營(yíng)。與農(nóng)民建立有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,進(jìn)行多種形式的聯(lián)合和合作,如優(yōu)先為流轉(zhuǎn)農(nóng)民提供務(wù)工崗位,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民的雙贏。
規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同,使用縣級(jí)制作的土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本。
堅(jiān)持政策原則。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)“依法、自愿、有償、規(guī)范”原則,不下達(dá)指標(biāo)、不強(qiáng)制推行,充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?;?jīng)營(yíng),促進(jìn)農(nóng)民增收,任何組織和個(gè)人不得從中截留農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益。
做好登記備案??h、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)要履行職責(zé),做好對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的登記、備案及檔案管理,及時(shí)掌握本轄區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)情況,依法調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)中的糾紛[2]。
(1)健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度
加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè),配齊工作人員,給村級(jí)信息員發(fā)放適當(dāng)?shù)墓ぷ餮a(bǔ)助,促使其履行職責(zé),積極提供有關(guān)政策咨詢、供求信息、合同審查、合同鑒證、登記備案、檔案管理等服務(wù)。縣級(jí)主管部門要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督管理工作,工作中發(fā)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)共性問(wèn)題及時(shí)研討、制定措施,形成配套的土地流轉(zhuǎn)管理辦法。
(2)不斷完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制
縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障”的工作職責(zé),堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛“調(diào)解為主,仲裁為輔”的工作原則,積極發(fā)揮縣土地承包仲裁委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地糾紛調(diào)解委員會(huì)的作用,認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛排查化解工作。同時(shí),逐步完善、建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處制度、程序,不斷提高處理土地糾紛的能力和水平。各相關(guān)部門加強(qiáng)溝通協(xié)作,構(gòu)建協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道土地流轉(zhuǎn)糾紛解決工作機(jī)制。
(3)建立健全市場(chǎng)機(jī)制
充分利用產(chǎn)權(quán)改革建立的互助縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心,開展土地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作,探索制定分區(qū)域土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)[3]。
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,要堅(jiān)持政策支持和引導(dǎo),同時(shí)需加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管,規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?;?jīng)營(yíng),從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收與農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。