何亮亮，王鑫田

(南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211800)

近年來，金融科技發(fā)展備受矚目。零壹智庫發(fā)布的《2020年全球金融科技投融資簡報》顯示，2016—2020年全球金融科技股權(quán)融資數(shù)量由834筆提升至1 334筆。各國正進一步加快對金融科技的底層技術(shù)布局以提升風(fēng)險防范能力，推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，力圖在金融藍海中拔得頭籌。在這一背景下，金融科技被更多地在我國黨和政府的工作報告中提及。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出要“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”，并強調(diào)應(yīng)推動新興技術(shù)與實體經(jīng)濟深度融合。2019年10月，中共十九屆四中全會提出要健全現(xiàn)代金融體系，有效防范化解金融風(fēng)險。2020年10月，中共十九屆五中全會通過的《關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》中提出要完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)。

雖然政府對數(shù)字金融發(fā)展作出了頂層設(shè)計，但仍缺乏對于由信息技術(shù)升級帶來的數(shù)據(jù)價值提升所衍生的一系列風(fēng)險的防范措施，以及針對金融創(chuàng)新領(lǐng)域的監(jiān)管政策。盡管學(xué)界對此進行了大量研究討論，但目前尚欠缺統(tǒng)籌宏觀與微觀視角的、符合國情的數(shù)字化金融監(jiān)管框架的構(gòu)建建議。如有學(xué)者認為，要在細化監(jiān)管分工的同時，改變以中國人民銀行牽制各機構(gòu)人事調(diào)整為主的監(jiān)管競爭傳統(tǒng)[1]；有學(xué)者認為，當(dāng)前我國所采取的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”模式，并未實現(xiàn)區(qū)別于傳統(tǒng)金融的監(jiān)管創(chuàng)新[2]；有學(xué)者指出，科技自身存在的風(fēng)險以及監(jiān)管的滯后給了不法分子濫用金融科技的機會[3]；還有學(xué)者認為，算法等智能科技的應(yīng)用會提升風(fēng)險外部化水平進而導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈[4]。

面對我國金融科技的現(xiàn)實監(jiān)管困境及不斷衍生的風(fēng)險，本文從法律法規(guī)制定、權(quán)力框架構(gòu)建、監(jiān)管實踐應(yīng)用的角度出發(fā)，探討如何實現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新的良性互動，以助力我國金融監(jiān)管體系實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

一、數(shù)字化背景下金融科技的基本內(nèi)涵與作用

金融科技(FinTech)這一概念由英、美等國傳入我國，顧名思義，即金融與科技的融合發(fā)展。金融穩(wěn)定理事會(FSB)將金融科技定義為基于技術(shù)形成的金融創(chuàng)新，其通過創(chuàng)造新業(yè)務(wù)模式、技術(shù)應(yīng)用流程與產(chǎn)品對金融機構(gòu)、金融市場及金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響[5]。由于翻譯表達不一致，國內(nèi)學(xué)界對此概念的表述有所區(qū)別，所表達的含義也不盡相同。如有學(xué)者認為，金融科技是由科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新，在拓寬金融服務(wù)邊界的同時也帶來了全新的監(jiān)管挑戰(zhàn)[6]；另有學(xué)者指出，金融科技是借助技術(shù)力量重塑金融業(yè)，推進普惠金融與金融民主化進程的全新金融服務(wù)業(yè)態(tài)[7]；還有學(xué)者認為，金融科技在不同場景下的含義并不相同，手機銀行等業(yè)務(wù)是其對現(xiàn)行金融業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，區(qū)塊鏈、云計算等技術(shù)是其應(yīng)用于金融行業(yè)新技術(shù)的體現(xiàn)[8]。此外，也有國外學(xué)者認為金融科技不僅引入了全新的產(chǎn)品，還產(chǎn)生了足以永久改變金融格局的影響市場主體交易的新模式和全新的組織形式，并以此提出金融科技的創(chuàng)新具有“破壞性”的特征[9]。國內(nèi)部分學(xué)者對此持肯定態(tài)度，并深入探討以適應(yīng)“破壞性創(chuàng)新”為目的而衍生的各國監(jiān)管新形式對我國的借鑒意義[10]。本文認為，金融科技是在金融領(lǐng)域，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以科技為手段，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨界融合與金融業(yè)態(tài)的“破壞性創(chuàng)新”。

作為一種“破壞性創(chuàng)新”，金融科技的作用主要表現(xiàn)為：第一，建立了全新的金融服務(wù)模式，依靠信息技術(shù)不斷滲透傳統(tǒng)金融市場體系，影響各方主體的交易習(xí)慣、交易方式，逐步實現(xiàn)金融服務(wù)模式的數(shù)字化與智能化。以智能投顧為例，作為一種軟件算法，它能夠依據(jù)不同投資產(chǎn)品的風(fēng)險，結(jié)合投資者的需求，智能化地推薦符合投資者風(fēng)險偏好的投資組合。第二，提升了金融市場的整體效率。針對傳統(tǒng)金融業(yè)經(jīng)營方式不佳、效率低下、成本高昂等缺陷，金融科技公司采用深度挖掘金融消費者信息數(shù)據(jù)的方式替代傳統(tǒng)金融機構(gòu)費時、費力的人工篩選方式，公司以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，勾勒出不同客戶全面、立體的畫像，并通過算法在終端向客戶提供與其風(fēng)險偏好相匹配的金融服務(wù)方案。

二、科技化視域下的金融風(fēng)險

中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會主席郭樹清強調(diào)，對當(dāng)下科技公司進入金融領(lǐng)域，驅(qū)使金融業(yè)跨界混業(yè)經(jīng)營所引起的復(fù)雜外溢性風(fēng)險，必須予以及時規(guī)范，以消除新的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患。金融科技在帶來突破性創(chuàng)新的同時，也催生出了更為隱蔽、更易擴散的新型金融風(fēng)險。

(一)傳統(tǒng)金融風(fēng)險

金融科技作為科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新活動，因現(xiàn)代信息技術(shù)的深度參與，更容易引發(fā)法律合規(guī)風(fēng)險、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險等傳統(tǒng)金融風(fēng)險，且各類風(fēng)險的表現(xiàn)形式也日趨復(fù)雜與隱蔽。

從宏觀金融視角看，系統(tǒng)性風(fēng)險依舊存在。系統(tǒng)性風(fēng)險即整個金融市場或部分金融機構(gòu)因經(jīng)濟沖擊遭受損害，導(dǎo)致金融服務(wù)中斷，金融市場多米諾骨牌式崩潰，最終嚴重危害實體經(jīng)濟的風(fēng)險[11]。金融科技公司充分運用云計算、人工智能、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)為金融機構(gòu)提供創(chuàng)新金融服務(wù)，伴隨金融科技市場規(guī)模的迅速膨脹，以阿里巴巴、騰訊等行業(yè)巨頭為首的金融科技公司逐漸擁有了重要的地位。以第三方支付為例，支付寶與微信的線上支付功能不僅重塑了行業(yè)內(nèi)的金融服務(wù)理念與金融格局，為我國邁入“無 現(xiàn)金社會”起到了重要的推動作用，也奠定了阿里、騰訊兩家公司在行業(yè)內(nèi)的優(yōu)勢地位。但此種融合也存在一定的風(fēng)險，即科技公司會將自身風(fēng)險帶入金融機構(gòu)與金融系統(tǒng)。若無有效監(jiān)管約束，科技風(fēng)險與金融風(fēng)險交叉融合，可能誘發(fā)更具突發(fā)性與隱蔽性的金融風(fēng)險并放大為系統(tǒng)風(fēng)險。

(二)新型金融風(fēng)險

金融科技的創(chuàng)新給金融行業(yè)帶來的風(fēng)險并不局限于傳統(tǒng)金融風(fēng)險，還會帶來信息不對稱、金融數(shù)據(jù)權(quán)屬、網(wǎng)絡(luò)安全、消費者權(quán)益保護等新型風(fēng)險。

首先，隨著各金融科技公司研發(fā)力度的提升，新興技術(shù)呈百花齊放、交叉融合之勢。一方面，金融業(yè)務(wù)對科技的依賴性大幅增加；另一方面，金融科技內(nèi)部的架構(gòu)日趨復(fù)雜，算法在經(jīng)濟決策中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。然而，算法本身的運行邏輯與規(guī)則于多數(shù)人而言并不具有可視性，一個復(fù)雜且不透明的技術(shù)黑箱正在形成。在黑箱內(nèi)，數(shù)據(jù)的處理、評估與分析等操作都是由算法進行自動化處理的，并針對不同場景計算出“最優(yōu)解”[12]。我們無從得知信息來源的真?zhèn)闻c過濾過程，只能被動接受由大數(shù)據(jù)、云計算分析得出的結(jié)果。因此，增強算法透明度以避免技術(shù)黑箱風(fēng)險是當(dāng)前監(jiān)管機構(gòu)需要解決的一大難題。

其次，相較于傳統(tǒng)金融機構(gòu)，多數(shù)金融科技公司不承擔(dān)全面信息披露義務(wù)，致使信息透明度顯著降低，信息不對稱風(fēng)險增加[13]。信息不對稱存在于交易行為發(fā)生前，容易引發(fā)逆向選擇風(fēng)險；存在于交易行為發(fā)生后，則容易引發(fā)道德風(fēng)險[14]。由于缺少足夠的信息披露，一旦發(fā)生金融風(fēng)險，市場參與主體便難以準確判斷出交易對手的風(fēng)險承受能力。此外，信息不對稱并非只存在于金融消費者與金融科技公司中，科技產(chǎn)品“去中心化”的特征與金融科技公司復(fù)雜的運行機制都會影響監(jiān)管機構(gòu)的管控效率，這意味著監(jiān)管機構(gòu)也面臨著信息不對稱的挑戰(zhàn)。

最后，數(shù)字化背景下，數(shù)據(jù)作為金融行業(yè)的核心競爭要素存在獨特的法律風(fēng)險。第一，金融數(shù)據(jù)收集的風(fēng)險。當(dāng)前，傳感技術(shù)的廣泛應(yīng)用極大拓寬了各企業(yè)機構(gòu)獲取用戶個人身份、定位、消費等信息的范圍，但企業(yè)在利益的驅(qū)動下往往會超范圍收集個人信息數(shù)據(jù)，更有甚者利用市場優(yōu)勢地位強制客戶進行一攬子授權(quán)，完全剝奪市場主體的平等議價權(quán)。第二，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的風(fēng)險。雖然中國人民銀行在2020年發(fā)布的《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》和《個人金融信息保護技術(shù)規(guī)范》中就金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)對個人金融信息的收集、儲存、共享、轉(zhuǎn)讓、委托處理等行為提出了細致的技術(shù)要求，但對金融機構(gòu)與金融科技公司在金融數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬的分配上仍缺乏明確的法律規(guī)范[15]。

三、金融科技監(jiān)管之現(xiàn)實困境

傳統(tǒng)監(jiān)管手段的靜態(tài)性與滯后性使得監(jiān)管機構(gòu)難以準確定位風(fēng)險，從而弱化對市場及參與主體的監(jiān)管。此外，現(xiàn)有的金融科技公司大多具有繁雜的運營機制，信息不透明會降低監(jiān)管者對金融科技公司各階段運營狀態(tài)的了解程度，導(dǎo)致監(jiān)管者在履行監(jiān)管職責(zé)時受到極大的約束，金融監(jiān)管的有效性難以得到保障[16]。

(一)監(jiān)管依據(jù)之困：法律制度尚不完善

科技的發(fā)展拓寬了人類生活空間，優(yōu)化了社會基礎(chǔ)設(shè)施，但已有政策往往缺乏對一些新興技術(shù)及其衍生出的新型社會關(guān)系等的調(diào)控。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了公民的通信自由和秘密受法律保護；《中華人民共和國刑法》中雖列有侵害個人金融信息的罪名，但對情節(jié)輕微未構(gòu)成犯罪的一般違法行為僅適用行政處罰或民事責(zé)任追究，且對金融科技蘊藏的刑事風(fēng)險也并未給予足夠的重視，如操控證券、期貨市場罪的客觀行為尚未涵蓋濫用人工智能交易的方式；《消費者權(quán)益保護法》中對經(jīng)營者獲取消費者個人信息的程序與正當(dāng)性進行嚴格限制，并強調(diào)適用相應(yīng)的保密舉措以預(yù)防信息數(shù)據(jù)的泄露；《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》明確界定了個人金融信息概念及個人金融信息收集的適用原則；《個人金融信息保護技術(shù)規(guī)范》從技術(shù)層面提出了個人金融信息在收集、傳輸、使用等環(huán)節(jié)的規(guī)范性要求。雖然我國有關(guān)金融數(shù)據(jù)保護的政策立法在個人信息保護的法律框架下日趨完善，但總體較“碎片化”且多為行政法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件。中國人民銀行2019年發(fā)布的《金融科技發(fā)展規(guī)劃(2019—2021)》中提出，立法機構(gòu)與政府應(yīng)對不能適應(yīng)金融科技發(fā)展要求的法律法規(guī)及政策規(guī)定作出適當(dāng)調(diào)整補充，并適時地將早期與金融科技應(yīng)用相關(guān)但處于較低位階的部門規(guī)章上升為法律法規(guī)。

放眼全球，近年來，面對金融科技的迅速發(fā)展，各國紛紛在立法與監(jiān)管方面作出回應(yīng)。如美國議會代表于2019年提交了《金融科技保護法案》與《金融科技法案2019》，旨在打擊以虛擬貨幣從事非法融資活動以及保護個人金融數(shù)據(jù)權(quán)益[17]；韓國自2018年以來先后出臺《互聯(lián)網(wǎng)銀行法》《金融創(chuàng)新法》《在線金融法》等金融特別法，以彌補傳統(tǒng)金融法律在金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域的監(jiān)管缺陷；歐盟針對數(shù)字經(jīng)濟服務(wù)和數(shù)字市場發(fā)展中數(shù)據(jù)壟斷、金融合規(guī)、數(shù)據(jù)隱私保護等問題，于2020年12月發(fā)布了《數(shù)字服務(wù)法》與《數(shù)字市場法》兩份數(shù)字監(jiān)管草案。

(二)監(jiān)管機制之困：理念模式亟需變革

當(dāng)前，國際上主要存在兩類金融監(jiān)管模式：主動型監(jiān)管與限制型監(jiān)管。

美國對金融科技業(yè)務(wù)采取以功能屬性劃分金融監(jiān)管框架進行歸口管理的限制型監(jiān)管。以第三方網(wǎng)絡(luò)支付為例，聯(lián)邦監(jiān)管層依據(jù)《反洗錢法》《銀行保密法》對各類支付平臺履行監(jiān)督職責(zé)，通過強化信息披露機制、打擊金融犯罪以實現(xiàn)保障消費者權(quán)益職責(zé)。美聯(lián)儲主導(dǎo)支付系統(tǒng)的操作與監(jiān)管細則，各州依據(jù)《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》負責(zé)制定第三方支付平臺凈資產(chǎn)、保證金等具體業(yè)務(wù)規(guī)定。由此可見，金融科技在這一框架中受到聯(lián)邦與州政府的雙重監(jiān)管。

英國一直致力于創(chuàng)新金融監(jiān)管體系與理念。通過總結(jié)2008年金融危機所暴露出的本國金融監(jiān)管體制缺陷，英政府實施監(jiān)管機構(gòu)改革，將原本實行“一元綜合監(jiān)管”的英國金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)拆分為實行“二元雙峰監(jiān)管”的審慎監(jiān)管局(PRA)與金融行為監(jiān)管局(FCA)，前者側(cè)重于實施宏觀審慎監(jiān)管職能，后者則側(cè)重對具體金融活動進行監(jiān)管，保障消費者的權(quán)益，維護金融市場秩序[18]。作為肩負著創(chuàng)新、重振英國金融使命的部門，金融行為監(jiān)管局將鼓勵“破壞性創(chuàng)新”作為推動創(chuàng)新的突破點，于 2014年啟動金融監(jiān)管創(chuàng)新項目，又于2016年在全球率先啟動“監(jiān)管沙盒”項目，該沙盒能夠為金融科技公司提供一個有效的模擬環(huán)境。

就限制型監(jiān)管而言，以功能屬性劃分雖有利于金融科技公司依據(jù)規(guī)定開展金融業(yè)務(wù)，但若出現(xiàn)不屬于現(xiàn)行規(guī)范框架內(nèi)的創(chuàng)新產(chǎn)品，監(jiān)管的有效性便會大打折扣。加上監(jiān)管者對推動金融創(chuàng)新持被動態(tài)度，僅依靠公司自身的創(chuàng)造性以及市場競爭推進金融科技創(chuàng)新，顯然會束縛金融科技的發(fā)展。反觀主動型監(jiān)管，政府將宏觀審慎監(jiān)管與微觀行為監(jiān)管從監(jiān)管系統(tǒng)中分離出來，在實現(xiàn)差異化監(jiān)管的同時，監(jiān)管機構(gòu)在各自領(lǐng)域主動進行監(jiān)管手段創(chuàng)新。為了在鼓勵金融創(chuàng)新與避免金融風(fēng)險之間找到良好的平衡，政府也主動提供稅收優(yōu)惠、投融資便利等。

我國目前采取的是中央政府統(tǒng)一管理，由中央下設(shè)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(以下簡稱金融委)、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會(以下簡稱證監(jiān)會)、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀保監(jiān)會)的“一委一行兩會”體制履行監(jiān)管職責(zé)，且上述機構(gòu)都設(shè)有各自的金融消費者權(quán)益保護部門。但由金融監(jiān)管者履行消費者權(quán)益保護職能存在著一些天然不足，當(dāng)行業(yè)整體利益與消費者權(quán)益出現(xiàn)沖突時，后者就會淪為前者的附庸。此外，金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營已是不可阻擋的趨勢，在分業(yè)監(jiān)管體制下，一旦消費者金融數(shù)據(jù)的流動超出監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)界限，就會出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管套利等情形，不利于金融數(shù)據(jù)風(fēng)險的預(yù)防。

(三)監(jiān)管技術(shù)之困：技術(shù)壁壘有待突破

就實踐來看，不論是資金借貸還是股票交易，任何金融業(yè)務(wù)都離不開技術(shù)的輔助，特別是經(jīng)過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)賦能的金融科技產(chǎn)品，這也印證了恩格斯“科學(xué)是一種在歷史上起推動作用的、革命的力量”的觀點。科技背景下的監(jiān)管是在依據(jù)算法篩選出與行業(yè)相關(guān)的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行的[19]，毫無疑問，這能幫助監(jiān)管者決斷監(jiān)管方向、監(jiān)管形式等，但仍存在一定的缺陷。

第一，從數(shù)字化的根基——算法出發(fā)。首先，算法雖可參照法律規(guī)定與監(jiān)管者的需求量身定做，但由于其具有獨特的編程語言結(jié)構(gòu)，在編程語言對法律語言轉(zhuǎn)譯的過程中難免會出現(xiàn)辭不達意的問題。其次，算法內(nèi)嵌的模型都是由人所編入的，不可避免會嵌入某種價值理念，或者是基于金融市場效率至上的理念，將經(jīng)濟利益設(shè)計為數(shù)據(jù)產(chǎn)出的唯一依據(jù)[20]。最后，算法基于概率的數(shù)據(jù)運算與人類建立在直覺和經(jīng)驗基礎(chǔ)上的認知構(gòu)造不同，因而在特定場合下，算法會得出與人類判斷截然不同的結(jié)論。第二，從監(jiān)管科技角度出發(fā)。監(jiān)管科技(RegTech)最早由英國政府科學(xué)辦公室在2015年提出，意指在金融與科技交叉融合的背景下，利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)為數(shù)據(jù)分析、行業(yè)監(jiān)管、風(fēng)險防范等領(lǐng)域提供高效的監(jiān)管手段[21]。國外有學(xué)者認為，狹義的監(jiān)管科技是從企業(yè)合規(guī)角度出發(fā)，由金融機構(gòu)主動將經(jīng)營戰(zhàn)略的重點轉(zhuǎn)向?qū)Υ髷?shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)的投入，通過提升金融業(yè)務(wù)水平、探索新的合規(guī)機制以有效降低合規(guī)成本，例如利用非結(jié)構(gòu)性語言數(shù)據(jù)分析業(yè)務(wù)行為的合規(guī)性[22]。另有學(xué)者指出，廣義的監(jiān)管科技還包括由金融與科技聯(lián)合推動的監(jiān)管機構(gòu)對技術(shù)創(chuàng)新的利用，例如監(jiān)管者通過設(shè)置兼容的應(yīng)用程序接口(API)提升監(jiān)管能力[23]。國內(nèi)部分學(xué)者也提出了將監(jiān)管科技劃分為應(yīng)用于監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管科技以及應(yīng)用于金融機構(gòu)的合規(guī)科技[24]。

受數(shù)字化時代網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)的影響，傳統(tǒng)線下交易逐漸被線上虛擬交易取代，對監(jiān)管者而言，這會使被監(jiān)管主體及其交易行為、時間、方式與過程缺少透明度與可識別性。而金融科技公司在去中心化金融服務(wù)領(lǐng)域中創(chuàng)建的平臺與傳統(tǒng)金融機構(gòu)看似提供同等服務(wù)，但兩者存在本質(zhì)區(qū)別，即平臺僅充當(dāng)為市場與金融機構(gòu)搭建互通渠道的“金融組織”角色。因此，傳統(tǒng)監(jiān)管理論并不適用于這一去中心化的技術(shù)，盲目套用會導(dǎo)致監(jiān)管混亂，影響市場穩(wěn)定并挫敗金融創(chuàng)新的積極性[25]。將科技與金融監(jiān)管融合是數(shù)字化時代的必然趨勢與應(yīng)然選擇。作為回應(yīng)，非實體技術(shù)正在逐步取代市場參與主體成為金融監(jiān)管的重心，而這一轉(zhuǎn)變無論是對監(jiān)管者還是對已有技術(shù)手段的使用者都提出了更高的要求。

四、金融科技監(jiān)管之完善路徑

(一)加強金融科技監(jiān)管基礎(chǔ)立法

完善金融監(jiān)管法律法規(guī)是為由金融科技創(chuàng)新失靈所引發(fā)的壟斷、數(shù)據(jù)隱私保護、信息披露不足等問題提供法治保障的制度基礎(chǔ)與根本出發(fā)點[26]。

一方面，傳統(tǒng)金融與科技交叉融合產(chǎn)生的業(yè)務(wù)，通常由國務(wù)院及各部門出臺的行政法規(guī)與部門規(guī)章進行規(guī)范。例如，為規(guī)范人工智能技術(shù)在智能投顧領(lǐng)域的應(yīng)用，2018年4月，中國人民銀行等四部門出臺《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》。而對于金融科技業(yè)務(wù)，可在《證券法》或《商業(yè)銀行法》等金融基本法律中增設(shè)相應(yīng)的原則性規(guī)定予以規(guī)制，這能在一定程度上解決法律“滯后性”難題，提升法律穩(wěn)定性與監(jiān)管效率。

另一方面，頒布特別法能夠有效緩解執(zhí)法過程中因部門規(guī)章法律位階較低而導(dǎo)致的問題[27]，因此，可借鑒美、韓、歐盟等域外立法經(jīng)驗，由全國人大或其常委會牽頭，聯(lián)合中國人民銀行、銀保監(jiān)會等部門共同制定金融數(shù)據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域的特別法，并由特別法授權(quán)國家金融監(jiān)管機構(gòu)制定相應(yīng)的實施細則，發(fā)布各類技術(shù)標準以完善配套規(guī)范。在立法內(nèi)容上，應(yīng)明確金融機構(gòu)在數(shù)據(jù)合法運用及安全存儲中的責(zé)任邊界，健全責(zé)任劃分制度，加大對因數(shù)據(jù)全生命周期管理缺陷導(dǎo)致的數(shù)據(jù)泄露、濫用等行為的懲治力度。可從保護金融消費者數(shù)據(jù)安全、隱私的角度出發(fā)，明確各金融機構(gòu)數(shù)據(jù)風(fēng)險評估與數(shù)據(jù)隱私保護的強制性義務(wù)，以及不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的后果。在實踐中，立法者已有所行動。如為滿足廣大人民群眾在信息化時代的網(wǎng)絡(luò)安全需求，2016年，全國人大常委會通過了第一部對虛擬網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)及國家、社會、公民利益進行保障的基礎(chǔ)性法律——《網(wǎng)絡(luò)安全法》。又如2021年9月實施的《數(shù)據(jù)安全法》，強調(diào)了從事數(shù)據(jù)活動、數(shù)據(jù)新技術(shù)開發(fā)者及重要數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)。

(二)設(shè)立適配式監(jiān)管權(quán)力框架

由于金融科技監(jiān)管領(lǐng)域存在一定的缺陷，需要重點思考如何突破傳統(tǒng)監(jiān)管架構(gòu)、重新分配權(quán)力，以適應(yīng)金融業(yè)的迅速發(fā)展[28]。

一方面，對監(jiān)管權(quán)力進行統(tǒng)合。在金融產(chǎn)品跨行業(yè)融合以及金融集團不斷涌現(xiàn)的趨勢下，分業(yè)監(jiān)管存在著的監(jiān)管滯后、監(jiān)管效率低下等缺陷[29]。對金融科技的監(jiān)管，可借鑒前述英、美監(jiān)管模式，宏觀上由金融委、中國人民銀行實施審慎協(xié)調(diào)監(jiān)管，強化金融數(shù)據(jù)監(jiān)管的跨部門信息交流與協(xié)作能力；微觀上由證監(jiān)會、銀保監(jiān)會以功能監(jiān)管為邏輯起點，以構(gòu)建多元化金融數(shù)據(jù)監(jiān)管體系為目標實施監(jiān)管，不僅可以分別對銀行、證券等領(lǐng)域的金融數(shù)據(jù)進行監(jiān)管，還可以通過媒體宣傳等手段提升用戶保護數(shù)據(jù)安全與保障自身權(quán)利的意識。此外，另設(shè)統(tǒng)一的金融消費者保護機構(gòu)，以健全數(shù)據(jù)監(jiān)管的靈活度，從而推動市場公平和金融穩(wěn)定的有效實現(xiàn)。

另一方面，我國應(yīng)積極推行合作式監(jiān)管理念。在公權(quán)力機關(guān)之間，實現(xiàn)數(shù)字金融監(jiān)管機構(gòu)與傳統(tǒng)金融消費者權(quán)益保障機構(gòu)的聯(lián)動。前者負責(zé)對金融領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全實施監(jiān)管，后者負責(zé)對侵犯消費者數(shù)據(jù)權(quán)益的行為進行懲戒。金融監(jiān)管的最終目的是建立良性的金融市場秩序，保障金融穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展[30]，而這一目標的實現(xiàn)不僅要求監(jiān)管者了解大數(shù)據(jù)、人工智能等金融創(chuàng)新業(yè)態(tài)，還需要金融市場參與主體主動配合監(jiān)管，以提升監(jiān)管有效性。故金融科技企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨立的數(shù)據(jù)保護人員或聘請符合條件的專業(yè)第三方機構(gòu)，對本單位各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)金融數(shù)據(jù)的技術(shù)處理進行風(fēng)險評估，有效規(guī)避風(fēng)險，降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。

(三)構(gòu)建“技術(shù)驅(qū)動型”金融監(jiān)管體系

金融科技的數(shù)字化、智能化所帶來的技術(shù)風(fēng)險迫使世界各國紛紛實行以監(jiān)管為目標、技術(shù)為手段的金融監(jiān)管變革，“監(jiān)管科技”“監(jiān)管沙盒”等理念被各國廣泛接納和運用，我國也不例外。

針對“監(jiān)管科技”，首先，應(yīng)明確技術(shù)中立原則。金融科技的本質(zhì)是利用金融創(chuàng)新產(chǎn)品提升金融服務(wù)效率與質(zhì)量，因此，監(jiān)管機構(gòu)在運用技術(shù)輔助監(jiān)管的同時必須確保其能夠以合理、理性的態(tài)度履行職責(zé)。其次，應(yīng)強化金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)加大對金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，一方面，可向騰訊、阿里等依托技術(shù)優(yōu)勢積累大量金融數(shù)據(jù)的機構(gòu)發(fā)放金融牌照，對涉足金融領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出臺相應(yīng)政策以支持金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，應(yīng)積極建設(shè)金融數(shù)據(jù)安全中心、大數(shù)據(jù)管理中心等平臺，依靠數(shù)字技術(shù)加強網(wǎng)絡(luò)安全管理、金融數(shù)據(jù)監(jiān)管服務(wù)等。

針對“監(jiān)管沙盒”，第一，可適度降低其申請門檻。目前，我國“監(jiān)管沙盒”的申請只對持牌的金融機構(gòu)開放，科技公司若想單獨申報，必須保證其應(yīng)用于金融場景的產(chǎn)品在信息保護、交易安全等領(lǐng)域具有過硬的科技實力[31]，這種嚴格的準入門檻扼殺了相當(dāng)數(shù)量的非持牌機構(gòu)入場的可能。監(jiān)管者可適當(dāng)降低沙盒的入場門檻，為國內(nèi)具有一定資質(zhì)與優(yōu)質(zhì)科技產(chǎn)品的非持牌機構(gòu)提供更為寬松的發(fā)展環(huán)境。第二，應(yīng)實現(xiàn)“監(jiān)管沙盒”與監(jiān)管機制的有機協(xié)調(diào)。如前所述，我國現(xiàn)處于金融分業(yè)監(jiān)管狀態(tài)，尚無統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)。除了中央的“一委一行兩會”，各省市區(qū)都設(shè)立了地方監(jiān)管部門，而中央與各地方監(jiān)管部門在職責(zé)分工、風(fēng)險處置等方面又存在尺度、規(guī)則不一致的情況[32]。因此，在“監(jiān)管沙盒”推行過程中，應(yīng)統(tǒng)一由中央監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)，明確地方各部門的監(jiān)管職責(zé)，做好跨地區(qū)監(jiān)管合作工作。

結(jié) 語

金融科技的浪潮為我國的金融監(jiān)管體系帶來了巨大挑戰(zhàn)，如何在金融創(chuàng)新發(fā)展與金融新老風(fēng)險間找到平衡已成為金融監(jiān)管部門重點關(guān)注的問題。風(fēng)險既是挑戰(zhàn)，也是機遇。對此，我國應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)運用與金融業(yè)發(fā)展規(guī)律為根基，構(gòu)建符合國情的金融科技監(jiān)管框架，實現(xiàn)“彎道超車”。其路徑主要有三：一是從監(jiān)管法律體系看，可通過在現(xiàn)行法上“打補丁”或頒行適用于金融數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域的基本法的方式優(yōu)化監(jiān)管制度；二是從監(jiān)管權(quán)力體系看，應(yīng)以合作式、協(xié)同式、開放式的監(jiān)管理念為引導(dǎo)，賦予金融委明確的法律地位與職權(quán)，以統(tǒng)合監(jiān)管權(quán)力并充分發(fā)揮核心機構(gòu)的監(jiān)管作用；三是從監(jiān)管手段看，應(yīng)秉持“以科技治理科技”的理念，完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升對數(shù)據(jù)風(fēng)險監(jiān)管的敏感度與精準度，構(gòu)建契合國情的“監(jiān)管沙盒”機制，使金融科技在創(chuàng)新與監(jiān)管的平衡中穩(wěn)步前進。