章云君 潘煜雙（教授）

（嘉興南洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理分院 嘉興學(xué)院商學(xué)院 浙江嘉興 314001）

政策性融資擔(dān)保有效解決了大部分中小微企業(yè)的融資難、融資貴問題。本文對國外一些國家的政策性融資擔(dān)保體系進(jìn)行分析和比較，以期為完善我國政策性融資擔(dān)保體系提供借鑒。

一、國外政策性融資擔(dān)保體系研究

國外一些學(xué)者較早開始研究政策性融資擔(dān)保，如Levitsky（1997）[1]發(fā)現(xiàn)政策性融資擔(dān)保會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。Yuk-Shee Chan（2014）[2]、Allan L（2014）[3]認(rèn)為政府提供融資擔(dān)?？赡軙?huì)引發(fā)政府財(cái)政機(jī)會(huì)主義。與此相反，大多數(shù)學(xué)者如Ashoka Mody和Dillip Patro（1996）、Heshmati等（2009）、Stiglitz（2016）、Stefano Caselli 等（2019）[4—7]則認(rèn)為融資擔(dān)保由政府作為主體更加適合且可信。

國外一些國家如日本、韓國、美國、德國等建立了較為完善的政策性融資擔(dān)保體系，如下頁表1所示。由表1可以看出，上述國家的政策性融資擔(dān)保體系的主要特點(diǎn)如下：第一，中央、地方政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)國家都很重視中小微企業(yè)的發(fā)展，一些國家主要由中央和地方政府分擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)損失，中央財(cái)政和地方財(cái)政在中小企業(yè)融資擔(dān)保體系中發(fā)揮著重要的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用，擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)少部分風(fēng)險(xiǎn)損失，并要求貸款機(jī)構(gòu)分擔(dān)一定比例的風(fēng)險(xiǎn)損失以防止道德風(fēng)險(xiǎn)。如美國SBA、韓國信用擔(dān)?；稹⒌聡鴵?dān)保銀行、日本中小企業(yè)信用擔(dān)保協(xié)會(huì)和中小企業(yè)金融公庫等利用中央和地方財(cái)政信用向合作貸款機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)信用。第二，擔(dān)保費(fèi)率較低，擔(dān)保方式多元化。一些國家采用了較低的擔(dān)保費(fèi)率，如日本的擔(dān)保費(fèi)率為1.3%[10]，德國擔(dān)保銀行的擔(dān)保費(fèi)率是1%[20]等。同時(shí)，一些國家的擔(dān)保方式較為多元化：美國和德國的擔(dān)保貸款期限較長；日本的擔(dān)保倍率較高等。

表1 部分國家的政策性融資擔(dān)保體系

二、國內(nèi)政策性融資擔(dān)保體系研究

國內(nèi)關(guān)于政策性融資擔(dān)保體系的研究起步較晚，文學(xué)舟和吳永順（2012）、劉興亞等（2015）、薛菁等（2017）、賈康和陳通（2019）、馬國建和韋俊杰（2020）[21—25]等鼓勵(lì)推動(dòng)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，建立政策性融資擔(dān)保體系。為推進(jìn)政策性融資擔(dān)保體系的發(fā)展，2019年2月14日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融服務(wù)民營企業(yè)的若干意見》，各省市紛紛出臺(tái)“政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)指導(dǎo)意見”，國內(nèi)一些地方率先建立了政策性融資擔(dān)保體系，如“安徽模式”“深圳模式”等，經(jīng)營成果較為顯著，如下頁表2所示。

表2 國內(nèi)一些政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)

以上各地方的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營特點(diǎn)為：第一，各地政策性融資擔(dān)保體系基本建成。以上各政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)聚焦小微企業(yè)、“三農(nóng)”，形成“國家-省內(nèi)-轄內(nèi)”多層級融資擔(dān)保、再擔(dān)保體系，支持小微、“三農(nóng)”等融資發(fā)展，有效發(fā)揮服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“放大器”作用。第二，確定銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。一般情況下，開展政銀保業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)包括安徽“4321”模式、深圳“八二分擔(dān)”原則、浙江“4222”模式等。如安徽省的新型政銀擔(dān)合作“4321”模式；深圳擔(dān)保集團(tuán)與銀行按“80%∶20%”比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；浙江省再擔(dān)保公司開展的政銀保業(yè)務(wù)主要為風(fēng)險(xiǎn)池業(yè)務(wù)，包括風(fēng)險(xiǎn)池三方合作模式4∶4∶2和風(fēng)險(xiǎn)池四方合作模式4∶2∶2∶2。這三種模式中的銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例都為20%。第三，規(guī)定擔(dān)保費(fèi)率，制定多元化擔(dān)保制度。一些地方如安徽、深圳、浙江規(guī)定擔(dān)保費(fèi)率不超過1.5%。同時(shí)，一些地方制定了多元化擔(dān)保制度。如，安徽省政府出資建立資本補(bǔ)充機(jī)制；深圳擔(dān)保集團(tuán)推出以股權(quán)換擔(dān)保的風(fēng)投投資；浙江省擔(dān)保集團(tuán)建立再擔(dān)保機(jī)制等。

三、國內(nèi)外政策性融資擔(dān)保體系比較及啟示

（一）國外政策性融資擔(dān)保體系比較

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中小微企業(yè)發(fā)展階段不同，各個(gè)國家的政策性融資擔(dān)保體系有所不同：日本設(shè)立了中小企業(yè)信用保證協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)、中小企業(yè)金融公庫，二者形成了中央和地方兩層體系，共同為中小企業(yè)提供融資擔(dān)保、再擔(dān)保服務(wù)；韓國設(shè)立的三個(gè)基金（信用擔(dān)?；?、科技信用擔(dān)?；鸷托庞脫?dān)?；鹇?lián)合會(huì)）共同為中小微企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)；美國的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)SBA，依靠發(fā)達(dá)的資本市場、大量的中小銀行等，使中小企業(yè)獲得了融資便利；德國擔(dān)保銀行具有非營利性，主要由地方性擔(dān)保銀行向小微企業(yè)融資提供政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)，并通過中央財(cái)政、地方財(cái)政分擔(dān)主要信用風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生存與發(fā)展。

在我國，各地積極推進(jìn)與國家融資擔(dān)?；饦I(yè)務(wù)對接，并建設(shè)地方政策性融資擔(dān)保體系，例如“安徽模式”“深圳模式”等。目前，各地政策性融資擔(dān)保體系在實(shí)際工作推進(jìn)過程中仍存在一些問題：各地政策性融資擔(dān)保體系層級不協(xié)同，如多數(shù)省、市、縣各級擔(dān)保機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)，上下體系不聯(lián)動(dòng)，不具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控能力等；地方政策性擔(dān)保公司太過分散，每個(gè)市、縣都有自己的地方政策性擔(dān)保公司，地方政策性擔(dān)保公司業(yè)務(wù)不熟練，這主要是由于其人員缺乏專業(yè)背景等原因?qū)е碌摹?/p>

（二）國外開展政策性融資擔(dān)保體系的啟示

根據(jù)以上各國的政策性融資擔(dān)保體系經(jīng)驗(yàn)，本文得到以下啟示：

1.從立法層面完善政策性融資擔(dān)保體系的法律法規(guī)。很多國家如日本等都非常重視中小微企業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，并成立了專門的管理機(jī)構(gòu)，建立了較為完善的政策性融資擔(dān)保體系。相比較而言，我國政策性融資擔(dān)保體系發(fā)展時(shí)間較晚，雖然出臺(tái)了部分法律法規(guī)，但是仍存在政策性擔(dān)保界定標(biāo)準(zhǔn)模糊、法律法規(guī)執(zhí)行力度不足等問題。因此，政策性融資擔(dān)保體系的構(gòu)建必須以完善的法律法規(guī)為基礎(chǔ)。

2.建立上下層級協(xié)同的政策性融資擔(dān)保體系。目前，在我國現(xiàn)行政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)過程中，仍存在很多問題，如國家融資擔(dān)?；鸬淖饔梦吹玫接行Оl(fā)揮，缺乏行政強(qiáng)制力，各省份機(jī)動(dòng)空間大，政策執(zhí)行落地效果各異，各省級再擔(dān)保體系質(zhì)量各異，還有很多地方的擔(dān)保機(jī)構(gòu)不規(guī)范、缺少創(chuàng)新等。因此，建立國家、省級、地市級層級協(xié)同的政策性融資擔(dān)保體系至關(guān)重要，如圖1所示。

圖1 政策性融資擔(dān)保體系

圖1反映的政策性融資擔(dān)保體系主要內(nèi)容包括：國家融資擔(dān)保基金主要業(yè)務(wù)是對省級再擔(dān)保公司進(jìn)行股權(quán)投資和提供再擔(dān)保，省級再擔(dān)保公司主要業(yè)務(wù)是對各地市級擔(dān)保公司進(jìn)行股權(quán)投資和提供再擔(dān)保，各地市級擔(dān)保公司應(yīng)對其所屬縣內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行股權(quán)投資或合作或整合等，實(shí)現(xiàn)市縣級擔(dān)保機(jī)構(gòu)一體化。政策性融資擔(dān)保體系的關(guān)鍵點(diǎn)如下：

（1）有效發(fā)揮國家融資擔(dān)?；鸬囊I(lǐng)作用。一是國家融資擔(dān)?；鹱鳛轶w系牽頭人和最終風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，要加快對省級再擔(dān)保公司的股權(quán)投資和再擔(dān)保業(yè)務(wù)合作，同時(shí)對省級再擔(dān)保公司進(jìn)行審計(jì)、考核、監(jiān)督、評價(jià)等管理。二是建立合理的資本補(bǔ)充機(jī)制。國家應(yīng)對省級再擔(dān)保公司進(jìn)行持續(xù)性增資，如日本政府源源不斷地向信用擔(dān)保協(xié)會(huì)和中小企業(yè)金融公庫注資等。

（2）明確省擔(dān)保集團(tuán)的職能定位，切實(shí)發(fā)揮其紐帶和平臺(tái)作用。一是在各省市地方層面，借鑒日本信用保證協(xié)會(huì)模式、德國擔(dān)保銀行模式，將由省級財(cái)政出資設(shè)立的省級再擔(dān)保公司，通過合并、控股、托管等方式兼并地方國有融資擔(dān)保公司，建設(shè)省級區(qū)域性大型融資擔(dān)保集團(tuán)（如安徽省擔(dān)保集團(tuán)、浙江省擔(dān)保集團(tuán)等），為符合政策支持條件的小微企業(yè)等提供政策性融資擔(dān)保。二是由各省政府金融辦對現(xiàn)有政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整頓，重新審核登記，重新核發(fā)營業(yè)許可，對經(jīng)核實(shí)有違規(guī)違法行為的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)取消或暫停核發(fā)營業(yè)許可證。

（3）地方政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要規(guī)范化、創(chuàng)新化。各地市級擔(dān)保公司應(yīng)對其所屬縣內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行股權(quán)投資或合作或整合等，實(shí)現(xiàn)市縣級擔(dān)保機(jī)構(gòu)一體化。同時(shí)，地方政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要及時(shí)識(shí)別、防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，注重人才的選取和培養(yǎng)，要注重?fù)?dān)保產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新，以滿足不同層次、不同種類的小微企業(yè)、“三農(nóng)”等融資需求。如可借鑒安徽模式建立的科技信用擔(dān)?；馂榭萍夹椭行∑髽I(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。也可借鑒深圳模式中的中小企業(yè)股權(quán)質(zhì)押給擔(dān)保機(jī)構(gòu)以增加融資貸款的可得性。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易所為企業(yè)提供價(jià)格發(fā)現(xiàn)、股權(quán)評估、資產(chǎn)保價(jià)增值和后續(xù)處理等中間服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏[26]。

3.進(jìn)一步提高銀擔(dān)合作的積極性?？刹扇∫韵虏襟E：一是落實(shí)銀行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?？蓞⒄瞻不漳Ｊ街械摹?321”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即原擔(dān)保機(jī)構(gòu)40%、省擔(dān)保集團(tuán)30%、合作銀行20%、地方財(cái)政10%；也可參照浙江模式中的“4222”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。二是監(jiān)管及激勵(lì)銀行。將合作銀行納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核體系中。政府對積極作為的銀行如中小微企業(yè)信貸投放較多的銀行等給予獎(jiǎng)勵(lì)表彰等鼓勵(lì)支持；相反，對于不積極作為的合作銀行，則做出一定處罰。