趙子寅

摘要：預算管理貫穿于事業(yè)單位整個經(jīng)濟活動中，隨著我國財政支出管理的不斷深化改革，預算管理全面規(guī)范，運行機制順暢高效，為推動事業(yè)單位發(fā)展提供了重要保障。但在改革過程中，一些共性問題凸顯出來，影響了預算管理的全面深化實施。本文從基層事業(yè)單位視角，結合預算管理一體化體系建設現(xiàn)狀，探討了預算編制、預算執(zhí)行及績效評價等方面存在的問題，并提出了相關解決對策，以期為進一步優(yōu)化事業(yè)單位預算管理提供幫助。

關鍵詞：事業(yè)單位;預算管理;問題;對策

隨著2020年國家出臺《預算管理一體化規(guī)范（試行）》，各地政府加快預算一體化平臺的搭建與實施，使預算管理得到了階段性發(fā)展。預算管理從之前的各環(huán)節(jié)“信息孤島”到現(xiàn)在互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享，不僅促進了事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，而且維護了市場經(jīng)濟秩序，彰顯了為民服務的宗旨。

一、事業(yè)單位加強預算管理的重要性

事業(yè)單位預算管理是指為了確保事業(yè)單位預算資金規(guī)范運行而進行的預算編制、預算執(zhí)行、績效管理等一系列活動的總稱。它是財政管理的重要組成部分。預算管理滲透于事業(yè)單位工作的全過程。事業(yè)單位組織各項業(yè)務活動的事前、事中和事后均納入預算管理。事前為預算編制，事中為預算執(zhí)行，其中包含預算調(diào)整及預算控制，事后為績效評價。對于事業(yè)單位而言，預算管理針對的是單位開展業(yè)務活動所涉及的全部資金。事業(yè)單位加強預算管理的必要性，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）加強預算管理有利于加強內(nèi)部控制

預算管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的一部分，它涉及事業(yè)單位全部經(jīng)濟活動，預算管理并不是孤立存在的，而是與事業(yè)單位其他管理體系有著密不可分的關系，比如資產(chǎn)管理、收支管理、合同管理、政府采購管理、建設項目管理等等。預算管理是把單位管理目標量化的管理過程，可以通過預算監(jiān)督來不斷加強事業(yè)單位內(nèi)部控制水平。加強預算管理同時也推動著事業(yè)單位其他管理體系的不斷補充與完善，進而完善內(nèi)控體系，促進事業(yè)單位良性健康發(fā)展。

（二）加強預算管理有利于管理水平的提升

預算管理是事業(yè)單位管理體系中的重要組成部分，加強預算管理對單位管理水平的提升有較大影響。一是預算管理具有事前規(guī)劃與計劃的功能，通過預算管理可以將單位的公共職能分解到每個部門。二是有溝通和協(xié)調(diào)的功能，可以加強各部門相互溝通各自的計劃。三是控制與監(jiān)督的功能，對單位的每項經(jīng)濟活動進行事中監(jiān)督與控制。四是考核與評價功能，通過特定期間的預算實際執(zhí)行結果與績效目標進行對比、自我評價。預算管理上述的主要功能貫穿于事業(yè)單位整個管理活動中，對單位管理水平的提升起到關鍵性作用。

（三）加強預算管理有利于防范財務風險

預算管理是事業(yè)單位在保證其社會職能正常履行的前提下，對未來的經(jīng)濟業(yè)務進行全面、充分的預測和籌劃，并通過績效管理對執(zhí)行過程進行監(jiān)控，將實際完成情況與預算績效目標不斷對照并分析差異，從而對經(jīng)濟活動調(diào)整與改善，及時堵塞風險漏洞，從而有效規(guī)避財務風險。

二、事業(yè)單位預算管理的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）對預算管理的重視程度較低

部分事業(yè)單位領導層預算管理意識淡薄，難以從單位持續(xù)發(fā)展的高度去看待預算管理，這就導致了整個單位自上而下對預算管理的不重視。由于事業(yè)單位的公益性特質，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生等公益服務，不以盈利為目的，部分單位領導認為財務做好賬務處理工作即可，對財務崗位要求不高，加之財務崗位流動性較低、老齡化嚴重，業(yè)務單一性，部分財務人員安于現(xiàn)狀、不主動學習，致使財務人員專業(yè)水平較低。當前，不論是政府部門還是單位本身對于預算管理相關的培訓較少，導致專業(yè)預算管理類人才匱乏，從而嚴重制約了單位預算管理的水平。

（二）預算編制質量不高

預算編制要符合國家制定的《預算法實施條例》和其他法律、法規(guī)相關要求，事業(yè)單位的預算編制必須以國家社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和履行社會職能的需要為依據(jù)。在預算編制環(huán)節(jié)，財務部門是主要責任部門，與資金申請部門之間缺乏及時有效溝通，缺少對項目資金業(yè)務前提的了解，導致存在前期準備工作不到位，資金依據(jù)研究不充分，基礎數(shù)據(jù)不足，項目概述不詳盡等情況，尤其是對于年度中預算調(diào)整增加的資金和上級下達的轉移支付的專項項目資金，沒有根據(jù)預期的經(jīng)濟業(yè)務編制政府采購預算和計劃，或是政府采購預算和計劃編制不合理，預算編制與政府采購等經(jīng)濟活動相脫節(jié)，降低預算編制的合理性及準確度，經(jīng)濟分類填報不全面，支出經(jīng)濟科目細化不到位。

（三）預算執(zhí)行約束性較低

部分事業(yè)單位由于預算編制的不合理，預算在執(zhí)行過程中難以正常進行，調(diào)整頻繁，進而減低預算執(zhí)行的約束力和嚴肅性。單位內(nèi)部沒有建立完善的內(nèi)部控制體系，對預算執(zhí)行約束性較差。預算執(zhí)行缺乏嚴格的支出審批制度，預算執(zhí)行隨意性大，日常公用經(jīng)費擠占項目經(jīng)費，人員經(jīng)費與項目經(jīng)費混用的情況時有發(fā)生。預算支出進度不能合理正常推進，部分事業(yè)單位預算執(zhí)行進度緩慢，存在時間節(jié)點前突擊花錢的情況。預算調(diào)整依據(jù)不充分、方案不合理，預算調(diào)整缺乏“硬約束”。預算績效評價設定脫離實際業(yè)務，使得預算執(zhí)行缺乏約束性。預算執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)督，預算執(zhí)行不力。

（四）預算績效管理流于形式

大部分事業(yè)單位未建立完善的預算績效管理體系，缺乏預算績效管理硬約束。預算管理依托于績效目標的設定，績效目標是建立項目庫，預算編制、績效監(jiān)控、績效自評等的重要基礎和依據(jù)。但實際工作中，績效目標的編制往往脫離實際工作，設定的預算績效目標依據(jù)不科學、編制不合理，缺乏參照標準、未按照歷史數(shù)據(jù)做依據(jù)，缺少相對應的審核評估機制;預算執(zhí)行過程中績效的監(jiān)控作用微乎其微，績效自評機制不完善，績效評價人員往往由非專業(yè)人員擔任，缺少業(yè)務理論基礎與實操經(jīng)驗，抓不住自評重點，體現(xiàn)不出項目績效完成度;缺乏相應的獎懲機制，預算績效未與人員獎懲、職稱晉升相掛鉤，不能調(diào)動工作積極性，考核結果流于形式，不具有參考意義?？冃ё栽u流于形式，造成人員及資源的浪費。

三、完善事業(yè)單位預算管理的對策建議

（一）提高對預算管理的重視程度

預算管理涵蓋了事業(yè)單位的所有業(yè)務活動，事業(yè)單位所有收入和支出均納入部門預算，預算管理已然成為單位管理的重要組成部分。這就要求事業(yè)單位負責人要充分認識預算管理的重要意義，加強領導意識，充實必要人員，提高管理水平。一要推動全員參與預算管理，從單位負責人到各個崗位員工都應當樹立起預算管理的理念，加強預算管理重視度。二要加強預算管理專業(yè)人員的培養(yǎng)，其中涉及財務部門和業(yè)務部門。預算編制過程中財務部門處于預算編制的主導地位，財務人員自身綜合素質的高低直接影響著單位預算編制質量，事業(yè)單位要通過定期外出培訓、跨同職能單位業(yè)務交流等方式提高財務人員綜合素質;對于業(yè)務部門也要培養(yǎng)其預算管理意識，業(yè)務部門為預算編制的基礎資料提供者，要重視其預算管理人員的培養(yǎng)，提高預算管理人員的專業(yè)水平，預算管理才能更順暢。財務人員自身也要提高政治素養(yǎng)，鮮明政治信仰，加強法律意識，及時了解并嚴格貫徹執(zhí)行國家制定的各項財務法規(guī)、政策，提升專業(yè)水平，培養(yǎng)敏銳職業(yè)判斷力。

（二）提升預算編制水平

預算編制的主旨是單位依法取得的包括所有財政性資金在內(nèi)的各項收支，按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式，統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排、綜合平衡。預算編制并不是單一財務部門的職責，而是涉及事業(yè)單位各個業(yè)務部門的整體協(xié)作。

作為基層預算單位，提升預算編制質量水平，要做到以下幾方面：一是財務部門應當正確把握預算編制有關政策，認真學習《預算管理一體化規(guī)范（試行）》等預算編制規(guī)則，做好基礎數(shù)據(jù)的準備、相關業(yè)務人員的培訓和政策解讀，統(tǒng)一部署預算編報工作，確保預算編報相關人員及時全面掌握相關規(guī)定。二是單位各業(yè)務部門應根據(jù)項目方案對項目資金進行整體規(guī)劃，立項時要有充分可靠的政策依據(jù)，測算時要有真實完整的數(shù)據(jù)基礎，對每一項支出應當在符合本單位預期業(yè)務情況的基礎上參照近幾年實際支出情況進行認真測算，并嚴格依據(jù)本單位預算指標和實際用款需求編制用款計劃。三是財務部門根據(jù)各業(yè)務部門上報的預算資金對支出性質相同、內(nèi)容相近和安排較為分散的項目要進行合并整合，進而確保支出經(jīng)濟科目編制的合理性及準確性。單位應當建立多部門溝通協(xié)調(diào)機制。有效和諧的溝通機制可促進部門間交流與合作，化解員工間矛盾與沖突，可有效推進預算編制靈活有序的進行。對于新增預算項目，可采用零基預算法，以預算支出為零作為出發(fā)點，在綜合考慮實際情況與可能性的基礎上，按規(guī)定組織專家評審團進行項目可行性評審，確保預算編制部門及時獲得并有效運用相關的信息，保證資金使用的合理性，提高預算編制的科學性。四是預算編制過程中應根據(jù)最新的《政府收支分類科目》，厘清部門預算支出經(jīng)濟分類科目與政府預算支出經(jīng)濟分類科的對應關系，根據(jù)預期的經(jīng)濟業(yè)務全面梳理界定，科學運用支出經(jīng)濟分類，合理細化預算編制，確保預算編制的準確性。

（三）加強預算執(zhí)行約束力

傳統(tǒng)的預算管理強調(diào)預算編制，忽視了預算執(zhí)行。預算執(zhí)行是預算實施的關鍵環(huán)節(jié)。加強預算執(zhí)行管理，直接影響單位預算管理水平，關系著公共服務水平和履行政府職能水平的提升。

根據(jù)新修訂的《預算法》要求，在預算執(zhí)行中應強調(diào)完善內(nèi)部控制制度和辦法，加強預算執(zhí)行內(nèi)部約束力，提高預算執(zhí)行準確度。一是要逐級明確預算指標分解方式，預算指標下達后，各業(yè)務部門應將預算指標分解，從橫向落實到各崗位，從縱向落實到各環(huán)節(jié)，搭建全方位的預算執(zhí)行責任體系。二是要完善預算執(zhí)行審批權限和要求，對于“三重一大”事項應實施集體決策審批或聯(lián)簽制度，執(zhí)行過程中發(fā)生重大變更的仍需履行相應的審批制度，任何個人不得擅自更改。合理設置各內(nèi)部職能機構，明確各業(yè)務部門的職責權限，避免職能集中或者職能交叉、缺失，形成各負其責、各司其職、相互制約的管理機制。三是嚴格預算調(diào)整，事業(yè)單位不得自行調(diào)整項目資金，因特殊情況確需調(diào)整預算的，應按照規(guī)定報送審批;對于年中新增項目，前期調(diào)研工作要做足，立項依據(jù)要充分;對于超預算和預算外采購，應先履行預算調(diào)整程序。四是要對預算執(zhí)行進行分析，各業(yè)務部門應與財務部門及時溝通，對影響預算執(zhí)行進度的因素進行討論分析，及時解決，以提高預算執(zhí)行進度。嚴格按照預算執(zhí)行時點進行預算控制，確保預算剛性、嚴格預算執(zhí)行。五是要加強預算執(zhí)行的監(jiān)督，單位內(nèi)部要建立內(nèi)部審計部門，定期或不定期根據(jù)業(yè)務需要評價內(nèi)部控制的有效性，在全面性、重要性、制衡性等相關原則的基礎上展開評價，對于發(fā)現(xiàn)的問題和缺陷，應形成書面報告，并建立暢通的報告渠道，確保發(fā)現(xiàn)的問題及時傳達到各業(yè)務部門;同時，應當建立內(nèi)部控制缺陷糾正、改進機制，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效力，提高預算執(zhí)行的約束力。

（四）加強預算績效管理

預算績效管理是預算管理的重要組成部分，是優(yōu)化財政資源配置的關鍵舉措，是提升公共服務質量的重要手段。加強預算績效管理，是建立規(guī)范、科學、透明的預算制度的有效途徑，可以以績效管理為突破口，解決好預算管理中存在的問題及缺陷，提高公共服務水平，增強部門職能的公信力。

事業(yè)單位為了提升預算績效管理水平，應當做好以下幾方面工作：一是按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，由各業(yè)務部門綜合考慮業(yè)務內(nèi)外部環(huán)境等因素，綜合下年度業(yè)務實施計劃，按照由上到下、逐級分解的程序，在與財務部門溝通反饋的基礎上，設定出指向明確、具有可衡量性、可行性的績效目標;二是在預算執(zhí)行過程中，應當根據(jù)單位實際情況建立配套的監(jiān)督控制體系，業(yè)務部門應對資金運行狀況和績效目標預期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并記錄執(zhí)行情況，進行差異化分析并糾正績效運行中存在的問題，不斷優(yōu)化業(yè)務流程，確?？冃в媱澋挠行?zhí)行;三是預算執(zhí)行結束后，業(yè)務部門應對既定的績效目標開展績效自評，應當選用熟悉業(yè)務、深入實踐的專業(yè)人員編寫自評報告，績效自評要確保內(nèi)容真實、數(shù)據(jù)可靠、分析客觀、結論清楚，業(yè)務部門要根據(jù)自評報告分析差距原因并提出相應的改進意見和措施，作為以后年度預算申請的重要基礎。事業(yè)單位應把預算績效納入業(yè)務部門能力評價的體系中，作為績效獎懲、職稱晉升的重要依據(jù)，這樣才能更好地調(diào)動業(yè)務部門的工作積極性，推動單位預算管理的有效運行。

四、結束語

隨著社會的不斷發(fā)展，對事業(yè)單位預算管理也提出了新的要求，而各地政府搭建的預算管理一體化平臺是堅決貫徹落實國家對預算制度改革新要求作出的重要舉措。事業(yè)單位應加強預算管理意識，結合不斷變化的社會需要，跟上預算制度改革步伐，科學編制預算項目，規(guī)范預算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)，從而讓事業(yè)單位更加健康地運行起來，為社會提供高質量公共服務。

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