謝中陽(yáng)

摘要：本文首先對(duì)我國(guó)代建制產(chǎn)生的背景和部分有代表性的國(guó)家或地區(qū)代建制度的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行介紹，然后對(duì)我國(guó)各城市在市政項(xiàng)目對(duì)該制度的探索成果進(jìn)行分析。根據(jù)各城市探索成果總結(jié)出的兩種代表性代建制度，本文對(duì)其優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行深入探究，并對(duì)制度發(fā)展提出展望和建議。

一、研究背景

經(jīng)過(guò)多年不斷地探索，我國(guó)工程建設(shè)管理體制當(dāng)前主要是以招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目法人責(zé)任制和建設(shè)監(jiān)理制等為特色的管理體制，在某種程度上有效提高了我國(guó)工程建設(shè)水平，但當(dāng)前的項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，尤其是政府參與投資主導(dǎo)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理中仍存在一些問(wèn)題。在政府投資項(xiàng)目中，一方面由于政府投資人在工程項(xiàng)目管理方面的經(jīng)驗(yàn)不足，隨著工程項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)進(jìn)展，超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算等項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;另一方面由于政府投資項(xiàng)目投資主體是各個(gè)不同政府單位，大多設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理，項(xiàng)目結(jié)束后解散，造成“只積累了教訓(xùn)，沒(méi)有轉(zhuǎn)換成經(jīng)驗(yàn)?！钡痊F(xiàn)象，長(zhǎng)久以往會(huì)使得政府投資項(xiàng)目管理水平低下，導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)和項(xiàng)目質(zhì)量低下等問(wèn)題。

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，文件中針對(duì)項(xiàng)目管理制度問(wèn)題提出了加快推行非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的“代建制”。代建制是指由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等全過(guò)程進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直到項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。

市政工程項(xiàng)目投資建設(shè)屬于政府投資項(xiàng)目的一種，憑借著政府機(jī)構(gòu)特有的行政權(quán)利和職能來(lái)管理和運(yùn)作。市政工程項(xiàng)目的主管者是政府，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用的全過(guò)程，對(duì)行政力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置中起主導(dǎo)作用是這種管理模式的特征。政府主導(dǎo)的市政投資項(xiàng)目往往追求投資規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度，對(duì)投資效益和質(zhì)量與安全關(guān)注不夠，不利于財(cái)政資金高效使用。從以往項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)生的質(zhì)量安全事故分析中可知，代建制仍然存在代建單位和建設(shè)單位容易出現(xiàn)多頭管理，責(zé)任界限的不明晰等問(wèn)題。因此，代建制下代建項(xiàng)目的質(zhì)量、安全和資金使用效率問(wèn)題得到了政府及其事業(yè)單位的廣泛關(guān)注。

二、代建制度的國(guó)內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀

目前針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理模式已有較多成果，各發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資項(xiàng)目具有不同特點(diǎn)。非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，一般由專(zhuān)業(yè)化的政府成立相應(yīng)工程管理部門(mén)直接管理。工程管理部門(mén)在項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)只行使項(xiàng)目業(yè)主對(duì)設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等各方的統(tǒng)籌管理職能，不行使政府的社會(huì)管理職能。當(dāng)前工程的運(yùn)作模式主要分為三大類(lèi)，分別為美國(guó)模式、中國(guó)香港特區(qū)模式、德國(guó)模式：

1.美國(guó)模式主要面向軍事國(guó)防發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府辦公所需設(shè)施建設(shè)等方面。由于美國(guó)具有比較完善的保險(xiǎn)業(yè)，在該模式中主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是建設(shè)經(jīng)理制，二是完備的工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度。為避免政府投資工程的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，投標(biāo)單位在中標(biāo)后必須要以業(yè)主為權(quán)利人向?qū)I(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)投保，通常有投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保及付款擔(dān)保，保證政府投資工程實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

2.和香港高度商業(yè)化的市場(chǎng)管理手段相反，香港政府在管理政府投資工程項(xiàng)目時(shí)，主要通過(guò)成立一個(gè)政府單位—工務(wù)局來(lái)進(jìn)行直接管理。香港模式的特點(diǎn)是通過(guò)制定公共工程進(jìn)度計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目前期工作嚴(yán)格管理，按階段實(shí)施項(xiàng)目。

3.德國(guó)模式根據(jù)德國(guó)政府行政區(qū)劃分實(shí)行聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)管理。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的一般是大型公共項(xiàng)目，主要有公共交通設(shè)施、城市住房和行政設(shè)施的建設(shè);州政府負(fù)責(zé)的主要是各州教育、醫(yī)療設(shè)施等建設(shè);市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的主要是社會(huì)福利設(shè)施等方面的建設(shè)。德國(guó)模式的特殊是沒(méi)有監(jiān)理和專(zhuān)門(mén)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是由取得相關(guān)執(zhí)照的審核檢驗(yàn)工程師負(fù)責(zé)工程建設(shè)全過(guò)程的質(zhì)量管理和監(jiān)督，對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。

三、我國(guó)的代建制度體系現(xiàn)狀

對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，當(dāng)前我國(guó)在《關(guān)于投資體制改革的決定》中提到需加快推行“代建制”，也就是通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過(guò)程管理，對(duì)項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期嚴(yán)格把關(guān)，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。2015年7月1日施行的《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》中規(guī)定，代建單位應(yīng)同時(shí)滿足以下要求：1.具有獨(dú)立的法人資格;2.有滿足公路工程項(xiàng)目建設(shè)需要的組織機(jī)構(gòu)和質(zhì)量、安全、環(huán)境保護(hù)等方面的管理制度;3.依據(jù)相關(guān)法規(guī)和合同，履行工程質(zhì)量、安全等相關(guān)責(zé)任;4.負(fù)責(zé)質(zhì)量缺陷責(zé)任期內(nèi)的缺陷維修工作管理，配合項(xiàng)目法人準(zhǔn)備竣工驗(yàn)收相關(guān)工作。目前我國(guó)的代建制發(fā)展主要由各地政府根據(jù)不同市場(chǎng)環(huán)境和政府管理手段來(lái)進(jìn)行實(shí)踐和探索。總結(jié)我國(guó)的代建制發(fā)展可知，現(xiàn)行各城市的代建制度主要可以分為以下兩種：

一種是“公司代建制”，代表城市主要是北京和上海。在該模式下，政府選定一家或者多家有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與代建競(jìng)爭(zhēng)，綜合各方面考慮后擇優(yōu)選擇一家公司進(jìn)行代建管理?！肮敬ㄖ啤钡暮锰幨菍?duì)代建主體引入競(jìng)爭(zhēng)，提高代建單位的積極性，但是如果政府單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力不高，會(huì)造成與代建公司溝通困難，項(xiàng)目要求難以傳達(dá)等缺點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生代建單位與使用單位串通提高概述的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

第二種是“政府集中代建制”，即“工務(wù)局”模式，其中代表城市為廣州和深圳。廣東省人民政府在調(diào)研后印發(fā)《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2016〕36號(hào)），該辦法對(duì)代建制進(jìn)行定義，指由省政府設(shè)立相關(guān)代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，對(duì)省政府牽頭投資的省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)管理工作，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目從可研到竣工驗(yàn)收全過(guò)程跟進(jìn)等工作，對(duì)項(xiàng)目投資、質(zhì)量安全和工期進(jìn)度進(jìn)行控制，竣工驗(yàn)收后移交使用單位等制度。以廣州市政府為例，通過(guò)設(shè)立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力的代建管理機(jī)構(gòu)（如廣州市重點(diǎn)公共建設(shè)項(xiàng)目管理中心和廣州市中心區(qū)交通項(xiàng)目管理中心等），對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行代建管理。“政府集中代建制”的好處是既可以以政府部門(mén)機(jī)構(gòu)的身份進(jìn)行直接工程管理，降低建設(shè)過(guò)程中的各種溝通協(xié)調(diào)成本，也可以簡(jiǎn)化變更流程，提高效率。但是該模式也存在需要新設(shè)立機(jī)構(gòu)，超概責(zé)任由政府承擔(dān)等問(wèn)題。

四、我國(guó)代建制度的不足與展望

當(dāng)前，全國(guó)針對(duì)項(xiàng)目代建仍沒(méi)有統(tǒng)一的市政建設(shè)管理制度。我國(guó)雖然在關(guān)于項(xiàng)目合同約定上有《建筑法》和《合同法》等法律，但是其包含的范圍太大，不能有效指導(dǎo)和約定代建這種在我國(guó)屬于新生且細(xì)分的領(lǐng)域。因此，我國(guó)各個(gè)地方根據(jù)自身的需求來(lái)進(jìn)行代建管理。在市政建設(shè)中同時(shí)存在政府直接管理、設(shè)定事業(yè)單位進(jìn)行管理和成立專(zhuān)門(mén)的公司進(jìn)行管理等管理方式，這樣既造成了資源上的浪費(fèi)，又讓工程質(zhì)量安全管理出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，政府、業(yè)主及投資公司之間質(zhì)量安全的界面不清晰等問(wèn)題。鑒于以上不足，對(duì)我國(guó)代建制度的發(fā)展作出以下展望：

（一）通過(guò)合同明確參建各方的利益和責(zé)任。在進(jìn)行代建管理時(shí)，建設(shè)單位與代建單位必須簽訂委托合同或協(xié)議，從合同上明晰雙方質(zhì)量安全的責(zé)任，從合同上明確安全生產(chǎn)責(zé)任的鏈條。在責(zé)任追究上，代建單位負(fù)合同約定責(zé)任，建設(shè)單位負(fù)監(jiān)督管理責(zé)任。

（二）代建制度中參與的各方職責(zé)和基本的運(yùn)作框架要明晰。要建立市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，建立起各方之間的責(zé)任制度，規(guī)定好可操作的工藝流程。同時(shí)，要加快推進(jìn)相關(guān)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)化流程建設(shè)。

（三）信譽(yù)是代建單位的生命所在。要建立起代建單位的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，代建單位要把信譽(yù)視作為生命，沒(méi)有信譽(yù)就沒(méi)有生存的市場(chǎng)。同時(shí)，代建單位要提高管理水平，從而取得業(yè)主的信任。要建立起專(zhuān)門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)督制度，建立黑名單和紅名單制度，在社會(huì)上進(jìn)行公布，形成社會(huì)聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)化信用約束機(jī)制，由社會(huì)信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)承擔(dān)代建單位信用評(píng)價(jià)工作。

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