魏善行

摘要：眾所周知，我國(guó)土地資源比較豐富，但是由于我國(guó)人口眾多，土地利用還存在著一定的不足。為更好地管理和利用我國(guó)的土地資源，提高土地資源的利用率，必須做好土地儲(chǔ)備工作，以促進(jìn)土地資源的進(jìn)一步開發(fā)。為此，本文作者以A市為例，結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)要闡述了土地儲(chǔ)備工作中存在的問題及對(duì)策。本文僅供業(yè)界同行參考。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;問題;對(duì)策

土地儲(chǔ)備工作是指各級(jí)政府在其職權(quán)范圍內(nèi)取得土地使用權(quán)，包括土地的取得和征用。在法律程序的指導(dǎo)下，通過多種途徑，是國(guó)家土地資源管理的重要組成部分。這有助于解決當(dāng)前土地供需矛盾，促進(jìn)土地合理利用，是符合中國(guó)市場(chǎng)基本規(guī)律和政府行為的土地利用制度改革。提高土地集約利用水平，推進(jìn)城市化進(jìn)程具有十分重要的意義，1996年上海建立了第一個(gè)土地儲(chǔ)備制度。目前，該制度已經(jīng)形成了制度框架、部門間的合作、制度的理論和技術(shù)支持，積極促進(jìn)了我國(guó)土地的高效集約利用。本文探討了土地儲(chǔ)備管理中存在的問題及管理機(jī)制。

1土地儲(chǔ)備存在的問題

1.1地方政府對(duì)土地儲(chǔ)備融資的過度依賴

一些地方政府缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，嚴(yán)重依賴土地儲(chǔ)備的融資功能，隨著城市化進(jìn)程的加快和土地供求矛盾的加劇，土地儲(chǔ)備的融資功能越來(lái)越重要。國(guó)家加大了土地調(diào)控力度。在市場(chǎng)疲軟和土地銷售低迷的背景下，土地供應(yīng)適度緊縮，在市場(chǎng)上漲的情況下，土地供應(yīng)有所增加。許多地區(qū)的發(fā)展都存在著資金不足的問題，由于土地資源稀缺、政府主導(dǎo)，土地儲(chǔ)備融資功能成為地方政府融資的重要手段。導(dǎo)致土地儲(chǔ)備規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金不斷到位，為城市化建設(shè)提供了資金保障。我國(guó)大部分省份土地儲(chǔ)備基金總額占土地儲(chǔ)備基金總額的40%以上，高達(dá)80%，過度依賴土地儲(chǔ)備基金，無(wú)法與市場(chǎng)需求相匹配。

1.2賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)法律不健全

目前，我國(guó)五種土地儲(chǔ)備中有四種可用于現(xiàn)有建設(shè)用地和新建建設(shè)用地，我國(guó)建立的土地儲(chǔ)備制度最初主要用于存量建設(shè)。土地儲(chǔ)備工作包括地價(jià)、附屬補(bǔ)償、安置、土地企業(yè)建設(shè)等費(fèi)用[1]，國(guó)家始終堅(jiān)持以人為本的原則，重點(diǎn)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，充分尊重公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，逐步完善和理順既定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于相關(guān)法律的不完善，這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定不夠明確，雙方都考慮到各自的需要，補(bǔ)償價(jià)格差異很容易發(fā)生。土地儲(chǔ)備處置工作應(yīng)從全面建設(shè)和諧社會(huì)入手，更加慎重。

1.3部門間的協(xié)作和協(xié)作效率低下

土地儲(chǔ)備工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、交通、財(cái)政、國(guó)土等多個(gè)部門，需要各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，而在我國(guó)政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，這些部門又不屬于同一體系，溝通不多，協(xié)作配合效率很難提高。因?yàn)槭掷m(xù)繁瑣，再加上一些責(zé)任劃分不清楚，各部門之間會(huì)出現(xiàn)一定的推諉，從而降低土地儲(chǔ)備工作的效率。

2優(yōu)化土地儲(chǔ)備的對(duì)策

2.1改進(jìn)再開發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)政策

強(qiáng)化土地一級(jí)市場(chǎng)管理，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收購(gòu)，統(tǒng)一供應(yīng)”的土地供應(yīng)機(jī)制。加大對(duì)收儲(chǔ)土地的管理力度，制定土地增值收益分配、分配方案和使用監(jiān)管的政策措施，建立收儲(chǔ)土地統(tǒng)一管理機(jī)制。探討土地增值收益合理的比例分配方式，充分調(diào)動(dòng)各城區(qū)和收儲(chǔ)對(duì)象的積極性，規(guī)范有序地推進(jìn)城區(qū)閑置低效工業(yè)用地的再開發(fā)。對(duì)A市城區(qū)低效用地進(jìn)行摸底調(diào)查，針對(duì)中心城區(qū)改造企業(yè)、城中村等低效用地制定增值收益分享激勵(lì)政策，全面有序推進(jìn)城市管理。探討制定相關(guān)政策，圍繞A市工業(yè)項(xiàng)目“西減東加”戰(zhàn)略，企業(yè)“紅黃藍(lán)”退出制度，政府財(cái)政平臺(tái)建設(shè)，土壤污染治理，加大城市用地規(guī)模，建立工作機(jī)制，并將其納入A市“十四五”發(fā)展規(guī)劃。

2.2建立征地資金運(yùn)行的保障機(jī)制

確保儲(chǔ)備土地報(bào)批、征收補(bǔ)償、拆遷環(huán)節(jié)資金充足，確保經(jīng)省政府批準(zhǔn)的儲(chǔ)備土地征地工作一次完成，不因補(bǔ)償不到位而延誤。確保前期開發(fā)階段儲(chǔ)備土地資金及時(shí)到位，實(shí)行“三通一平”（通電、通路、通水、通電），達(dá)到基礎(chǔ)建設(shè)條件，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。確保土地儲(chǔ)備程序整體實(shí)施資金的有效落實(shí)和順利運(yùn)行，加強(qiáng)政府各部門之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，集中力量做好保障工作。

2.3合理確定土地儲(chǔ)備和供應(yīng)規(guī)模

本文提出了土地儲(chǔ)備系數(shù)、土地儲(chǔ)備周期、土地儲(chǔ)備總量和分類的概念，以滿足房地產(chǎn)市場(chǎng)的合理需求，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。科學(xué)合理地預(yù)測(cè)住宅用地的儲(chǔ)備規(guī)模，有序地穩(wěn)定土地供應(yīng)，降低房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4科學(xué)把握土地儲(chǔ)備，合理安排供應(yīng)時(shí)間

依據(jù)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，結(jié)合人口變化預(yù)測(cè)、住房普查數(shù)據(jù)、商品住宅庫(kù)存、房地產(chǎn)用地供應(yīng)潛力及近三年實(shí)際供應(yīng)規(guī)模，合理安排、有序調(diào)整儲(chǔ)備土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式，全力保障重點(diǎn)領(lǐng)域的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高儲(chǔ)備土地的使用效率?？茖W(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌平衡，合理安排各方面的土地供應(yīng)，在多目標(biāo)上尋求動(dòng)態(tài)平衡。

2.5征地補(bǔ)償與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合互補(bǔ)

行業(yè)規(guī)劃整合，土地收購(gòu)儲(chǔ)備與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分屬不同的行政部門，工作機(jī)制也不一樣。在編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃和基本建設(shè)計(jì)劃時(shí)，要加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)。收支額度應(yīng)互補(bǔ)，土地收購(gòu)儲(chǔ)備收益應(yīng)根據(jù)土地市場(chǎng)狀況、城市基礎(chǔ)設(shè)施投入及發(fā)揮作用的時(shí)間長(zhǎng)短進(jìn)行合理預(yù)測(cè)?；ㄍ顿Y要根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，按具體項(xiàng)目確定建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)。

2.6前期設(shè)計(jì)階段，建立土地大儲(chǔ)備模式

探討將城市設(shè)計(jì)納入規(guī)劃條件，作為出讓儲(chǔ)備土地的前置條件，將儲(chǔ)備土地供應(yīng)的相關(guān)內(nèi)容納入A市法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，深度融合儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內(nèi)容—竣工后納入規(guī)劃核實(shí)”的“三納入”工作機(jī)制，確保重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)能夠有效指導(dǎo)土地供應(yīng)。逐漸探索建立“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一供應(yīng)）的土地大儲(chǔ)備模式，把住宅用地納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一儲(chǔ)備，著力構(gòu)建由“生地”向“凈地”“熟地”轉(zhuǎn)變的運(yùn)作機(jī)制，真正發(fā)揮土地儲(chǔ)備作為土地一級(jí)市場(chǎng)“調(diào)整器”的作用[3]。

3結(jié)論

總之，盡管土地儲(chǔ)備工作發(fā)展迅速，但仍缺乏可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。開發(fā)利用過程中，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地儲(chǔ)備工作中存在的不足和問題，進(jìn)行研究和及時(shí)調(diào)整，為開發(fā)利用奠定良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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煙臺(tái)市土地儲(chǔ)備和利用中心 264000