張易 李資華 李海峰

[摘要]土地資產(chǎn)是國(guó)有企業(yè)的重要資產(chǎn)，按照法律法規(guī)的要求合理處置國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中所涉及的土地資產(chǎn)，有利于進(jìn)一步盤(pán)活和顯化國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地合理利用，推進(jìn)國(guó)有土地有償使用制度改革。隨著自然資源管理體制改革的深入推進(jìn)，如何更好開(kāi)展國(guó)有企業(yè)改制涉及的土地資產(chǎn)處置，是當(dāng)前政府和企業(yè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本研究系統(tǒng)地總結(jié)了現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)改制所涉及的土地資產(chǎn)處置政策制度，進(jìn)一步明晰了相應(yīng)的土地資產(chǎn)處置的權(quán)限、方式、程序、內(nèi)容等，力求對(duì)自然資源體制改革背景下的國(guó)有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置工作有所裨益，以順利推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中的土地資產(chǎn)處置。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè)改制;土地使用權(quán);處置方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1. 引言

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和中堅(jiān)依靠力量[1]。公司制作為現(xiàn)代企業(yè)制度的有效組織形式，是建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的前提和必要條件[1-2]。經(jīng)過(guò)多年改革，國(guó)有企業(yè)公司制改制有力推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)政企分開(kāi)，公司法人治理結(jié)構(gòu)日趨完善，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平逐漸提高。無(wú)論通過(guò)怎樣的形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行改制，都不可避免地涉及到企業(yè)土地資產(chǎn)的處置。土地資產(chǎn)的處置已成為國(guó)有企業(yè)改制的關(guān)鍵制約因素。合理處置國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中的土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化重組，已成為國(guó)有企業(yè)邁向現(xiàn)代企業(yè)的關(guān)鍵[3-4]。

隨著自然資源管理體制改革的深入推進(jìn)，原《國(guó)有企業(yè)改制中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》已于2019年8月廢止[5]，如何更好開(kāi)展國(guó)有企業(yè)改制涉及的土地資產(chǎn)處置，成為自然資源主管部門(mén)的重要工作以及專(zhuān)家學(xué)者的重要研究課題。本文通過(guò)全面總結(jié)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)改制政策制度以及改制中涉及的土地資產(chǎn)處置（以下簡(jiǎn)稱土地資產(chǎn)處置）政策制度，進(jìn)一步明晰土地資產(chǎn)處置的權(quán)限、方式、程序、內(nèi)容等，力求為自然資源體制改革背景下的國(guó)有企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置提供依據(jù)，以保障國(guó)有企業(yè)改制涉及的土地資產(chǎn)處置的順利進(jìn)行。

2. 土地資產(chǎn)處置的意義

改制企業(yè)中原劃撥的經(jīng)營(yíng)性土地資產(chǎn)是國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)中最為重要的部分，有效處置國(guó)有企業(yè)改制涉及的土地資產(chǎn)是亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)和組成部分[5]。國(guó)有企業(yè)在傳統(tǒng)土地使用制度下，一般是通過(guò)行政劃撥的方式有限制地取得國(guó)有土地使用權(quán)。由于存在諸多的改制形式，導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)屬性變化過(guò)程中國(guó)家和企業(yè)對(duì)于土地相關(guān)的權(quán)、責(zé)、利不明確，容易引起土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不分等問(wèn)題，這與現(xiàn)代企業(yè)制度建立的基本要求相悖。依法依規(guī)處置國(guó)有企業(yè)改制涉及的土地資產(chǎn)，將對(duì)國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步改革和發(fā)展起到巨大的投融資作用，也有助于加快盤(pán)活和顯化國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地合理利用，從而有序推進(jìn)國(guó)有土地有償使用制度改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值和增值，不造成國(guó)有土地資產(chǎn)的流失[6]。

3. 土地資產(chǎn)處置方式

依據(jù)國(guó)有企業(yè)改制的不同形式和具體情況，可以采取不同的方式靈活有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中所涉及的土地資產(chǎn)處置。

第一，土地使用權(quán)出讓?？刹捎猛恋厥褂脵?quán)出讓方式處置國(guó)有企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)的情形如下[6]：一是改變了國(guó)有企業(yè)原有的國(guó)有性質(zhì)，企業(yè)改制后變成了有限責(zé)任公司、或者成為股份有限公司、亦或是成為股份合作制公司或者企業(yè)集團(tuán);二是國(guó)有企業(yè)被非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了兼并;三是國(guó)有企業(yè)對(duì)外租賃經(jīng)營(yíng);四是國(guó)有企業(yè)宣告破產(chǎn)。

第二，土地使用權(quán)租賃?？刹捎猛恋厥褂脵?quán)租賃方式處置國(guó)有土地資產(chǎn)的情形與土地使用權(quán)出讓方式一致[7-8]。

第三，土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）?？刹捎猛恋厥褂脵?quán)作價(jià)出資（入股）方式處置國(guó)有土地資產(chǎn)的情形需要同時(shí)滿足：一是國(guó)家控股的企業(yè);二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域;三是企業(yè)為基礎(chǔ)性行業(yè)企業(yè)或大型骨干企業(yè)改制所涉及土地資產(chǎn)。該處置方法前提條件是需要經(jīng)過(guò)省級(jí)以上自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)，且企業(yè)改制符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策[9-10]。

第四，土地使用權(quán)保留劃撥。土地使用權(quán)保留劃撥是指改制企業(yè)保留其占用的原主體企業(yè)的行政劃撥土地，繼續(xù)采取無(wú)償方式使用改制前的國(guó)有土地?？刹捎猛恋厥褂脵?quán)保留劃撥方式處置國(guó)有企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)的情形如下[10]：一是國(guó)有企業(yè)原有的作為城市基礎(chǔ)設(shè)施或公益事業(yè)用地等土地用途未發(fā)生改變，且今后繼續(xù)保持該用途的;二是不進(jìn)行公司制改造的國(guó)有企業(yè)且未改變?cè)恋赜猛镜?三是國(guó)有企業(yè)兼并或合并其它企業(yè)后企業(yè)性質(zhì)仍為國(guó)有工業(yè)企業(yè)的;四是國(guó)有企業(yè)兼并或合并的企業(yè)為瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的;五是原國(guó)有企業(yè)改組成為國(guó)有獨(dú)資公司的。譬如國(guó)有企業(yè)兼并和松散企業(yè)集團(tuán)的土地資產(chǎn)處置一般采用土地使用權(quán)保留劃撥的方式，但是一旦土地發(fā)生轉(zhuǎn)讓、改變用途或改制后用途不符合法定劃撥用地范圍的，應(yīng)依法實(shí)行有償使用。

4. 土地資產(chǎn)處置權(quán)限

第一，市、縣自然資源主管部門(mén)權(quán)限。國(guó)有企業(yè)改制涉及的已實(shí)行有償使用的土地或者需要轉(zhuǎn)為出讓或承租土地的，直接向土地所在的市、縣自然資源主管部門(mén)提出申請(qǐng)，辦理變更登記或有償用地手續(xù)[11]。

第二，省自然資源主管部門(mén)權(quán)限。經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、企業(yè)集團(tuán)或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)改制且符合作價(jià)出資（入股）或授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置土地的企業(yè)，其改制中涉及的土地資產(chǎn)處置方案報(bào)省自然資源主管部門(mén)審批。為方便與有關(guān)部門(mén)銜接，同一改制企業(yè)涉及在兩個(gè)以上省（自治區(qū)、直轄市）審批土地資產(chǎn)處置的，改制企業(yè)根據(jù)需要，可持有關(guān)省（區(qū)、市）的處置批準(zhǔn)文件到國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)轉(zhuǎn)辦統(tǒng)一的公函。

第三，國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)權(quán)限。不屬于市、縣自然資源主管部門(mén)和省自然資源主管部門(mén)權(quán)限的，改制企業(yè)應(yīng)向國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)提出申請(qǐng)，并按要求予以辦理土地資產(chǎn)的處置。

第四，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改制涉及的土地處置。由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)提出改制方案，向上級(jí)資產(chǎn)主管部門(mén)提出申請(qǐng)，該資產(chǎn)主管部門(mén)負(fù)責(zé)提出明確意見(jiàn)并征求同級(jí)自然資源、發(fā)展改革、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，隨后報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)[12]。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改制涉及的已實(shí)行有償使用的土地或者需要轉(zhuǎn)為出讓或租賃土地使用權(quán)的土地，直接到土地所在的市、縣自然資源主管部門(mén)申請(qǐng)辦理變更登記或有償用地手續(xù)[12]。

第五，農(nóng)墾企業(yè)改制涉及的土地處置。對(duì)農(nóng)墾企業(yè)改制中涉及的原劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地和國(guó)有農(nóng)用地，可按需要采取國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）或者保留劃撥用地等方式予以處置[13-14]。處置權(quán)限根據(jù)農(nóng)墾企業(yè)改制方案批準(zhǔn)的部門(mén)權(quán)限分為兩個(gè)層級(jí)，其中農(nóng)墾企業(yè)改制方案由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的，農(nóng)墾企業(yè)改制所涉及的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)當(dāng)報(bào)自然資源部審批;改制方案由省級(jí)人民政府或其授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的，相應(yīng)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)自然資源主管部門(mén)審批。這兩個(gè)層級(jí)的土地資產(chǎn)處置在報(bào)請(qǐng)審批時(shí)均應(yīng)提交土地估價(jià)報(bào)告。企業(yè)取得土地資產(chǎn)處置批復(fù)后，需要前往土地所在地的市、縣自然資源局辦理變更登記手續(xù)[13]。

5. 土地資產(chǎn)處置程序

第一，出讓或租賃方式處置土地資產(chǎn)程序。通過(guò)出讓或租賃方式處置國(guó)有企業(yè)改制涉及的劃撥土地使用權(quán)的，需按照擬定土地出讓方案--評(píng)估土地資產(chǎn)價(jià)值--組織土地出讓或租賃--辦理土地變更登記的程序予以辦理，各程序按現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置要求實(shí)施。

第二，作價(jià)出資（入股）方式處置土地資產(chǎn)程序。國(guó)有企業(yè)改制涉及的劃撥土地使用權(quán)采用作價(jià)出資（入股）方式處置的，可按擬定土地資產(chǎn)處置總體方案、核準(zhǔn)土地資產(chǎn)處置方式、評(píng)估土地資產(chǎn)價(jià)值、擬定土地資產(chǎn)處置具體方案、審核土地資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、土地資產(chǎn)處置審批、以及土地變更登記等相應(yīng)程序辦理，各程序應(yīng)按照現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置要求實(shí)施。

第三，保留劃撥方式處置土地資產(chǎn)程序。國(guó)有企業(yè)改制涉及原劃撥土地資產(chǎn)處置的，符合《劃撥用地目錄》，可繼續(xù)以劃撥方式使用，可按擬定土地資產(chǎn)處置方案、市、縣自然資源主管部門(mén)初審、市、縣人民政府審查、辦理土地變更登記程序辦理，各程序按現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置要求實(shí)施。經(jīng)批準(zhǔn)保留劃撥方式的，保留劃撥用地方式的期限不超過(guò)5年，但涉及國(guó)有企業(yè)改造或改組為國(guó)有獨(dú)資公司的情形除外[10]。

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[基金項(xiàng)目]本文系江西農(nóng)業(yè)大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：9232304717）相關(guān)研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]張易（1984-），男，江西泰和人，高級(jí)工程師，學(xué)士，研究方向：土地利用和土地評(píng)價(jià);李資華（1981-），男，江西撫州人，高級(jí)工程師，碩士，研究方向：土地利用與規(guī)劃;通訊作者：李海峰（1984-），男，江西寧都人，講師，博士，研究方向：土地資源管理與可持續(xù)利用。