易再超

[摘要]土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為地方政府專項(xiàng)債券的重要品種，對(duì)于合法保障土地儲(chǔ)備資金來源，有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。2017年正式發(fā)行以來，發(fā)行規(guī)模逐年擴(kuò)大，實(shí)務(wù)運(yùn)用中的問題也逐步顯現(xiàn)。本文通過對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券政策背景、頂層設(shè)計(jì)、償債風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行研究，分析實(shí)務(wù)運(yùn)用中存在的現(xiàn)實(shí)問題，嘗試提出儲(chǔ)備計(jì)劃編制、專債項(xiàng)目精準(zhǔn)包裝、構(gòu)建債券及項(xiàng)目全生命周期管理制度體系等方面的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]土地儲(chǔ)備;地方政府專項(xiàng)債券;償債風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

近年來，我國(guó)土地儲(chǔ)備融資方式進(jìn)行了一次大的調(diào)整。2017年6月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部頒布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券正式走向前臺(tái)，成為土地儲(chǔ)備融資唯一法定渠道，經(jīng)過三年多以來的實(shí)踐運(yùn)用，獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，有力的保障了各地土地儲(chǔ)備融資需求，有效的防范了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)務(wù)運(yùn)用中也存在一些現(xiàn)實(shí)問題。本文從當(dāng)前六省一市先期試點(diǎn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理的背景出發(fā)，從專債項(xiàng)目包裝、資金使用等方面對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券實(shí)務(wù)運(yùn)用進(jìn)行探討。

1 ? 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券現(xiàn)行政策

1.1 ? 政策背景及沿革

2016年以前，地方政府土地儲(chǔ)備資金的來源主要為銀行發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款，增信措施以各地土地儲(chǔ)備中心名下的儲(chǔ)備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺(tái)公司向銀行貸款融資來籌集。實(shí)務(wù)工作中，很多地方政府不經(jīng)過土地儲(chǔ)備中心，將大量?jī)?chǔ)備土地低成本劃撥給融資平臺(tái)公司，使其通過土地抵押等方式申請(qǐng)銀行貸款，用于儲(chǔ)備土地一級(jí)開發(fā)和各類城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)支出。此類融資方式游離在地方政府債務(wù)限額管理之外，隨著債務(wù)規(guī)模的逐年增長(zhǎng)，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。

為遏制土地儲(chǔ)備債務(wù)融資規(guī)模增速，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2016年2月，在新《預(yù)算法》實(shí)施的背景下，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），明確自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。至此，土地儲(chǔ)備貸款融資之門關(guān)閉。

貸款融資被叫停后，各地土地儲(chǔ)備支出僅能依靠地方財(cái)政預(yù)算資金投入，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，土地儲(chǔ)備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲(chǔ)備資金來源問題，2017年5月，財(cái)政部和原國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）>的通知》（財(cái)綜〔2017〕62號(hào)），規(guī)定地方政府可通過發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為土地儲(chǔ)備籌集資金，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券正式走向前臺(tái)。

1.2 ?頂層設(shè)計(jì)

《辦法》共四十四條，囊括土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等多方面，對(duì)于土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督、償還工作進(jìn)行了明確和規(guī)范，具有以下特點(diǎn)：

1.2.1 ? 債券規(guī)模納入限額管理。

各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度依法納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門，同時(shí)抄送自然資源部。

1.2.2 ? 項(xiàng)目收益與融資需自求平衡。

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，擬發(fā)債的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的償債資金來源，在債券存續(xù)期內(nèi)能實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入來保障償還債券本金和利息，以滿足項(xiàng)目收益和融資自求平衡要求。

1.2.3 ? 債券嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。

《辦法》明確，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目;債券發(fā)行期限與債券項(xiàng)目實(shí)施期限應(yīng)當(dāng)匹配;債券資金的支出也必須明確用于債券項(xiàng)目，做到?？顚Ｓ?債券項(xiàng)目取得的土地出讓收入，只能償還對(duì)應(yīng)的債券本息，不得跨項(xiàng)目?jī)斶€。

1.2.4 ? 加強(qiáng)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理。

《辦法》要求，各地應(yīng)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)在土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中填報(bào)相關(guān)信息，實(shí)時(shí)反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施情況;建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，為發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券做好前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作;嚴(yán)格儲(chǔ)備土地融資管理，地方政府不得通過其他方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

1.2.5 ? 明確各方責(zé)任，加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)。

《辦法》中自上而下明確了各級(jí)職能部門的職責(zé)分工，有利于各司其職、認(rèn)真盡責(zé);強(qiáng)化了財(cái)政部門、自然資源部門的協(xié)調(diào)配合，以保障債券發(fā)行、使用和償還工作的順利進(jìn)行。

2 ? 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券存在的問題

2.1 ? 儲(chǔ)備計(jì)劃與專債項(xiàng)目銜接不夠緊密。

一是大多數(shù)地區(qū)每年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制偏重計(jì)劃層面，注重完成每年的“規(guī)定動(dòng)作”，而實(shí)際執(zhí)行中難以按計(jì)劃一一對(duì)應(yīng)實(shí)施，計(jì)劃與實(shí)操環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)。二是每年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制、上報(bào)時(shí)間與專債項(xiàng)目包裝時(shí)間不匹配，易成為專債項(xiàng)目申報(bào)的障礙點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，下年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃在上年度的第三季度就要完成編制和上報(bào)，而下年度的專債項(xiàng)目難以在上年度三季度就完成籌劃。這就可能出現(xiàn)下年度有新的儲(chǔ)備項(xiàng)目擬申報(bào)土儲(chǔ)專債時(shí)，因未納入當(dāng)年的土地儲(chǔ)備計(jì)劃而不滿足發(fā)行條件，導(dǎo)致無法申報(bào)的情況。

2.2 ? 專債資金使用、償還限制較多，易造成資金閑置。

一是某些地方在專債資金使用實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，申報(bào)的專債項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度快的，專債資金使用效率高，甚至資金還存有缺口;而實(shí)施進(jìn)度慢的，專債資金使用效率偏低，資金有所閑置。但根據(jù)專債資金嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目的規(guī)定，不同專債項(xiàng)目間不能調(diào)劑使用。二是根據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施的一般規(guī)律，一個(gè)儲(chǔ)備項(xiàng)目順利實(shí)施需要2-3年時(shí)間，甚至更快，但各地大部分土儲(chǔ)專債發(fā)行期限為5年期，只有少數(shù)地方發(fā)行了3年期。這就容易導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)土地出讓收入后，因?qū)吹狡谇也荒芴崆斑€款，而造成資金閑置。

2.3 ? 專債資金還款來源易受政策影響，存有一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。

土地出讓收入作為土儲(chǔ)專債的唯一還款來源，易受土地市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、房地產(chǎn)政策調(diào)控等政策影響，本身就存有一定的不確定性。一旦在專債項(xiàng)目前期的選擇、包裝上有所偏差，就有可能出現(xiàn)項(xiàng)目土地不能按計(jì)劃出讓，造成土地出讓收入難以按期實(shí)現(xiàn)，影響債券本金到期償還的情況，導(dǎo)致發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)。雖然政策規(guī)定可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)“借新還舊”，但畢竟不為上策。

3 ? 完善土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券政策的對(duì)策建議

3.1 ? 強(qiáng)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃與專債項(xiàng)目的銜接。

首先，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)注重年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制的合理性和機(jī)動(dòng)性，在編制下年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃時(shí)，結(jié)合土儲(chǔ)專債項(xiàng)目庫，先行謀劃，提前摸底，盡可能將下年度擬發(fā)債的項(xiàng)目納入計(jì)劃，在儲(chǔ)備面積、資金需求上留足彈性，以利于專債申報(bào)。其次，年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃可改革為自上年度的第四季度開始編制，在下年度專項(xiàng)債額度下達(dá)前上報(bào)省級(jí)自然資源部門，并取得批復(fù)。這樣可在編制時(shí)間上與各地征拆計(jì)劃編制基本匹配，提高年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的機(jī)動(dòng)性和適用性，便于儲(chǔ)備計(jì)劃編制和土儲(chǔ)專債工作的銜接。

3.2 ?精準(zhǔn)、合理包裝專債項(xiàng)目。

專債項(xiàng)目采取“打大包”形式，整體包裝申報(bào)、按需分期發(fā)行。各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在進(jìn)行專債項(xiàng)目包裝時(shí)，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合當(dāng)年度的征地、拆遷計(jì)劃，選取當(dāng)年以及未來一年內(nèi)需要實(shí)際投入資金的項(xiàng)目，將同一區(qū)域內(nèi)的多個(gè)地塊集合成一個(gè)大的項(xiàng)目包進(jìn)行整體申報(bào)，后續(xù)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、付款時(shí)序分當(dāng)年和未來幾個(gè)年度來申報(bào)專債額度。這樣既可保證專債項(xiàng)目建設(shè)資金的持續(xù)到位，有利于項(xiàng)目包內(nèi)部的資金調(diào)劑使用，增加資金使用靈活度，又可有效規(guī)避資金閑置風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 ?探索建立專債資金靈活償還機(jī)制。

《辦法》中明確：土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可根據(jù)土地出讓收入情況設(shè)定提前償還債券本金的條款，并鼓勵(lì)地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新，合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)。各地一是可根據(jù)擬發(fā)債項(xiàng)目的預(yù)期實(shí)施進(jìn)度分類，靈活安排專債發(fā)行期限（3年或5年）;二是可在發(fā)行方案中加入提前還款條款，當(dāng)專債項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度達(dá)到提前還款條件時(shí)即可提前償還債券本金;三是可探索設(shè)計(jì)固定期限加浮動(dòng)期限的債券期限結(jié)構(gòu)，如2+N年期、3+N年期等，更為靈活的償還債券本金。

3.4 ? 結(jié)合試點(diǎn)新政，防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2019年6月21日，財(cái)政部、自然資源部在《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》中提出，在六省一市先期試點(diǎn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理，構(gòu)建地方專項(xiàng)債及項(xiàng)目全生命周期管理制度體系。通過對(duì)試點(diǎn)新政的全面解讀，先期試點(diǎn)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理主要目的在于健全土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目控制機(jī)制，有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，有條件的地區(qū)可借鑒試點(diǎn)新政要求，提前謀劃，對(duì)專債資金進(jìn)行全流程管理，并針對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題對(duì)管理方式進(jìn)行適時(shí)修改完善。其次，各地要加快專債項(xiàng)目推進(jìn)，綜合考慮項(xiàng)目土地出讓計(jì)劃和土地市場(chǎng)行情，確保在專項(xiàng)債券存續(xù)期內(nèi)如期實(shí)現(xiàn)土地出讓。再次，可由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門牽頭，自然資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，按照“一事一議”原則，根據(jù)每個(gè)專債項(xiàng)目的不同情況，擬定專債償還資金保障方案;同時(shí)，可探索引入風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度：對(duì)于項(xiàng)目土地的分期出讓收入，除按年度付息外，可按一定的比例計(jì)提償本風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提總額達(dá)到債券本金規(guī)模后不再提取。這樣既可確保專債項(xiàng)目合理的滾動(dòng)開發(fā)資金規(guī)模，也可確保專債項(xiàng)目還本付息的資金風(fēng)險(xiǎn)。

4 ? 結(jié)語

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為當(dāng)前各地土地儲(chǔ)備資金的重要來源之一，在保障土地儲(chǔ)備工作順利開展方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)際工作中仍然存在很多需要優(yōu)化完善之處。在實(shí)務(wù)方面可從儲(chǔ)備計(jì)劃編制、專債項(xiàng)目精準(zhǔn)包裝、構(gòu)建債券及項(xiàng)目全生命周期管理制度體系等方面出發(fā)，進(jìn)一步探索和研究，找到合理的解決之策，推動(dòng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券工作有序健康發(fā)展。

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