白韶璞

社會(huì)救助是確保一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要手段。世界主要國(guó)家均通過(guò)社會(huì)救助制度為弱勢(shì)群體提供滿足最低生活需求的資金和實(shí)物,幫助他們擺脫生活困境。現(xiàn)代埃及建成了相對(duì)完善的弱勢(shì)群體救助制度,形成了由社會(huì)援助計(jì)劃、食品補(bǔ)貼計(jì)劃以及社會(huì)發(fā)展基金組成的社會(huì)安全網(wǎng)。埃及社會(huì)救助制度經(jīng)過(guò)歷史演變,已與埃及政治變遷高度黏合,成為直接決定政權(quán)合法性的重要指標(biāo),這一過(guò)程不僅反映出制度本身的發(fā)展歷程,更呈現(xiàn)出埃及國(guó)家與民眾互動(dòng)關(guān)系的變化。

一、歷史制度主義:埃及社會(huì)救助制度的理論分析框架

本文運(yùn)用歷史制度主義的分析框架,考察埃及社會(huì)救助制度變遷的歷程及其與埃及政治的關(guān)系。

(一)理論分析框架:歷史制度主義

歷史制度主義作為新制度主義的重要流派,最早由斯文·斯坦莫(Sven Steinmo)、凱瑟琳·西倫(Kathleen Thelen)等人提出。①Kathleen Thelen and Frank Longsteth,eds.,Structuring Politics:Historical Institutionalismin Comparative Analysis,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.1.它以歷史作為分析工具,通過(guò)歷史發(fā)展中的事件序列來(lái)分析制度變遷的動(dòng)力機(jī)制及復(fù)雜特征,試圖建構(gòu)制度的形成、穩(wěn)定和變遷模型。歷史制度主義的研究涵蓋國(guó)家制度變遷、宏大社會(huì)制度變革、具體制度政策研究(如福利制度和勞工政策)等內(nèi)容。②劉圣中:《歷史制度主義:制度變遷的比較歷史研究》,上海:上海人民出版社2010年版,第3頁(yè)。制度作為歷史制度主義最重要的研究對(duì)象,被界定為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”。③Peter A.Hall and Rosemary C.R.Taylor,“Political Science and the Three New Institutionalisms,”P(pán)olitical Studies,Vol.44,No.5,1996,p.6.這種寬泛的制度解釋使它能夠結(jié)合宏觀制度背景與微觀行動(dòng)者行為,從中觀層面展開(kāi)具體制度和政策研究。一方面,歷史制度主義者認(rèn)為國(guó)家宏觀制度背景制約具體的制度和政策,如艾倫·伊默古特(Ellen Immergut)提出,在不同的政體下,制度不但對(duì)特定的政策選擇設(shè)置障礙,而且最終框定可供選擇的清單。④[美]斯文·斯坦莫:《什么是歷史制度主義》,李鵬琳、馬得勇譯,載《比較政治學(xué)研究》2016年第2期,第78頁(yè)。另一方面,影響具體制度和政策的決定因素并非來(lái)自宏觀制度背景這一外部動(dòng)力,而是來(lái)自其本身。

歷史制度主義關(guān)于制度變遷路徑和動(dòng)力的解釋經(jīng)歷了由外部決定論到內(nèi)部動(dòng)力推動(dòng)機(jī)制的演進(jìn)。早期歷史制度主義運(yùn)用斷裂均衡(punctuated equilibrium)理論來(lái)解釋制度變遷,認(rèn)為制度是在受到外部沖擊下形成和變遷的,然后經(jīng)歷漫長(zhǎng)的制度穩(wěn)定階段。隨著歷史制度主義的發(fā)展,一些學(xué)者開(kāi)始關(guān)注行動(dòng)者各自實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的復(fù)雜互動(dòng)的長(zhǎng)時(shí)段演化及其后果,并將行動(dòng)者同其挑戰(zhàn)者共同置于制度當(dāng)中。①[美]伊麗莎白·桑德斯:《歷史制度主義:分析框架、三種變體與動(dòng)力機(jī)制》,張賢明譯,載《學(xué)習(xí)與探索》2017年第1期,第44頁(yè)。他們建立起了多重機(jī)制互動(dòng)下的制度變遷分析框架,制度開(kāi)始與各種變量一道處于因果鏈中影響政策的變化。在各種變量中,政策參與主體是推動(dòng)政策變化的關(guān)鍵因素,正是他們之間的博弈與互動(dòng)推動(dòng)了政策的延續(xù)和變遷。

在制度變遷的解釋中,關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和路徑依賴是兩個(gè)重要概念。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(critical junctures)指在對(duì)制度產(chǎn)生重大影響的某一較短時(shí)段的事件序列。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為事件序列和時(shí)間序列邏輯排序的結(jié)果,二者共同詮釋歷史的重要性,對(duì)制度產(chǎn)生持續(xù)的重要影響。②從時(shí)間觀的角度看,關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)指向一個(gè)相對(duì)較短的時(shí)期,這里的較短是相較于制度延續(xù)的長(zhǎng)時(shí)段而言。從事件觀的角度看,關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)既可以是某一件事,也可以是一系列事件的集合,其中包括行動(dòng)者的策略選擇、活動(dòng)以及其他偶然性事件,它們?nèi)炕蛘卟糠謱?duì)制度產(chǎn)生重大的影響。關(guān)于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的確定,科利爾夫婦(Ruth Berins Collier and David Collier)認(rèn)為,如果假設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對(duì)制度的變遷沒(méi)有產(chǎn)生作用,那么這個(gè)假設(shè)就不是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。③劉圣中:《歷史制度主義:制度變遷的比較歷史研究》,第158頁(yè)。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)鎖定了歷史變遷中重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn),這一時(shí)期的偶然因素會(huì)影響其后較長(zhǎng)時(shí)間段的制度模式。當(dāng)代歷史制度主義學(xué)者將關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為制度變遷的起點(diǎn),認(rèn)為制度經(jīng)歷關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)后,因受到過(guò)去各種政治變量的影響出現(xiàn)制度慣性,形成基于舊制度的強(qiáng)化和延續(xù)形式。

路徑依賴(path dependency)指歷史進(jìn)程中某種重要的制度、結(jié)構(gòu)、社會(huì)力量、重大事件或其他關(guān)系對(duì)當(dāng)前制度結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的方向、內(nèi)容和模式方面的同質(zhì)性的依賴性影響。關(guān)于路徑依賴形成的原因,保羅·皮爾遜(Paul Pierson)將經(jīng)濟(jì)學(xué)增長(zhǎng)回報(bào)概念④增長(zhǎng)回報(bào)即舊系統(tǒng)因素對(duì)現(xiàn)有技術(shù)、制度和關(guān)系的維持和強(qiáng)化功能形成積極的回報(bào)性反饋。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,舊技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、制度規(guī)范將不斷發(fā)揮自我維持和自我強(qiáng)化功能,使隨后發(fā)展的技術(shù)選擇、制度變革和總體效果具有過(guò)去的要素特征,并傾向于維持過(guò)去的結(jié)構(gòu)和關(guān)系,和其他選擇相比形成一種優(yōu)勢(shì)地位。運(yùn)用在政治學(xué)領(lǐng)域,提出舊制度的特征和內(nèi)在結(jié)構(gòu)不斷自我強(qiáng)化,現(xiàn)制度受舊制度、社會(huì)力量和關(guān)系要素的影響,只能在原有制度基礎(chǔ)上調(diào)整、提高、轉(zhuǎn)換和增強(qiáng),完成制度的再生產(chǎn),現(xiàn)制度延續(xù)舊特征并趨于穩(wěn)定,生成制度的路徑依賴。

(二)埃及社會(huì)救助制度及研究背景

社會(huì)救助指國(guó)家以立法或行政手段來(lái)為因?yàn)?zāi)害或經(jīng)濟(jì)等多種原因收入下降或收入中斷而陷入貧困的社會(huì)成員或家庭提供補(bǔ)償?shù)闹贫?屬于最基本的社保制度。①鐘仁耀:《社會(huì)救助與社會(huì)福利》,上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2013年版,第19頁(yè)。其內(nèi)涵表現(xiàn)為國(guó)家作為社會(huì)救助的主體性特征、社會(huì)救助對(duì)象的有限性以及社會(huì)救助的條件性特征。盡管各國(guó)的社會(huì)救助在內(nèi)涵上具有統(tǒng)一性,但是不同國(guó)家形成不同的制度形式,導(dǎo)致其救助呈現(xiàn)出不同的內(nèi)涵和外延。

由埃及政府主導(dǎo)的“社會(huì)援助計(jì)劃”(Social Aid and Assistance Programme),旨在通過(guò)支持和保護(hù)貧困家庭、照料低收入者、提高貧困群體生活水平、向他們提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與其中,為公民建立社會(huì)安全網(wǎng)。以減貧為主要目標(biāo)的埃及社會(huì)救助制度涵蓋三個(gè)方面:一是以現(xiàn)金支持的形式實(shí)現(xiàn)最低基本收入保障;二是完善衛(wèi)生,教育、飲用水、糧食安全和住房等基本社會(huì)服務(wù);三是通過(guò)就業(yè)和創(chuàng)造機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。埃及社會(huì)援助對(duì)象主要是無(wú)法工作的人群,包括離異婦女、寡婦、孤兒、遭遺棄婦女、終生未婚婦女以及家中身殘、貧困和年邁的男性。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看,埃及每年用于社會(huì)救助計(jì)劃的資金支出主要包括食品消費(fèi)補(bǔ)貼、現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目以及社會(huì)發(fā)展基金計(jì)劃三類(lèi)。

關(guān)于埃及社會(huì)救助制度的研究,國(guó)內(nèi)學(xué)界主要聚焦社會(huì)救助制度的歷史演變、制度特征和機(jī)制問(wèn)題三個(gè)方面。其中,關(guān)于制度變遷,學(xué)界普遍認(rèn)為埃及1977年“面包暴動(dòng)”事件是該國(guó)食品制度變化的分水嶺。李超民指出,社會(huì)救助制度已成為埃及統(tǒng)治精英追求合法性的一項(xiàng)內(nèi)容,尤其是實(shí)物補(bǔ)貼制度已經(jīng)成為政府和人民之間的廣泛“社會(huì)契約”的符號(hào),難以從根本上進(jìn)行改革。②李超民:《埃及社會(huì)保障制度》,上海:上海人民出版社2011年版,第223頁(yè)。國(guó)外學(xué)界主要對(duì)埃及現(xiàn)行社會(huì)救助方案進(jìn)行實(shí)證評(píng)估。近年來(lái),與歷史制度主義相關(guān)的理論被運(yùn)用到埃及制度變遷的分析中,塔米·古特納(Tammi Gutner)認(rèn)為埃及政府的社會(huì)救助政策旨在通過(guò)提供商品和服務(wù)維持其合法性。③Tammi Gutner,“The Political Economy of Food Subsidy Reformin Egypt,”International Food Policy Research Institute，F(xiàn)CND Discussion Paper,No.77,1999,p.3.薩迪克(Larbi Sadiki)指出埃及的糧食補(bǔ)貼是將面包等基本商品作為政權(quán)購(gòu)買(mǎi)公眾支持的工具,將其比作“獨(dú)裁者確保和平和穩(wěn)定的民主面包”④Larbi Sadiki,“Towards Arab Liberal Governance:From the Democracy of Bread to the Democracy of the Vote,”Third World Quarterly,Vol.18,No.1,1997,p.127.。川村由介則指出穆巴拉克時(shí)期埃及社會(huì)福利體系擴(kuò)展與變化的根源是維持其威權(quán)統(tǒng)治。⑤Kawamura Yusuke,Social Welfare under Authoritarian Rule:Change and Path Dependence in the Social Welfare Systemin Mubarak’s Egypt,Ph.D.dissertation,Durham:Durham University,2016.

目前學(xué)界研究成果較完整地勾勒出從納賽爾到穆巴拉克時(shí)期埃及社會(huì)救助制度歷史變遷的輪廓,但聚焦制度變遷的研究不多,無(wú)法充分揭示制度變遷的原因和動(dòng)力。事實(shí)上,埃及社會(huì)救助制度作為國(guó)家宏觀制度框架下的一種中層制度,不僅深受不同時(shí)期國(guó)家宏觀政治經(jīng)濟(jì)制度的影響,而且特定時(shí)段的事件序列、制度相關(guān)主體的行動(dòng)策略深刻影響著社會(huì)救助制度的發(fā)展階段和方向,形成了埃及社會(huì)救助制度路徑依賴與路徑突圍兩個(gè)發(fā)展階段。歷史制度主義作為研究制度變遷的重要理論工具,能夠清晰呈現(xiàn)出推動(dòng)制度發(fā)展的動(dòng)力因素。本文運(yùn)用歷史制度主義分析范式研究埃及社會(huì)救助制度變遷,通過(guò)制度背景、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、參與主體的行動(dòng)策略架構(gòu)的綜合分析框架(見(jiàn)圖1),對(duì)納賽爾至穆巴拉克時(shí)期埃及社會(huì)救助制度路徑依賴的形成機(jī)理、塞西執(zhí)政以來(lái)埃及社會(huì)救助制度的改革進(jìn)行分析,以期從更大的歷史視野考察埃及社會(huì)救助制度變遷的歷程及其與埃及政治的關(guān)系。

二、埃及社會(huì)救助制度的歷史變遷

埃及社會(huì)救助的傳統(tǒng)延續(xù)了上千年,深深融入國(guó)家發(fā)展的血脈之中。埃及憲法規(guī)定,國(guó)家有義務(wù)支持弱勢(shì)公民,減輕弱勢(shì)群體的生活和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。幫助窮人的理念使得埃及決策者始終把救助事務(wù)列為國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng),以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和政治穩(wěn)定。從納賽爾時(shí)期至塞西時(shí)期,現(xiàn)代埃及社會(huì)救助制度大致經(jīng)歷了制度形成、過(guò)度擴(kuò)張、制度鎖定、路徑突圍四種形態(tài)。

(一)納賽爾時(shí)期:現(xiàn)代埃及社會(huì)救助制度的形成

納賽爾時(shí)期沿襲了法魯克王朝后期的救助系統(tǒng)以及二戰(zhàn)時(shí)期埃及的食品補(bǔ)貼制度,形成了現(xiàn)代埃及社會(huì)救助制度體系。

二戰(zhàn)后,埃及面臨嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題,政府被迫在1950年制訂《社會(huì)救助法案》,提出由國(guó)家財(cái)政向有子女的寡婦、孤兒、全殘者、老人等具有特殊需求的群體提供社會(huì)救助金。①戴曉琦:《埃及社會(huì)保障制度的出現(xiàn)及特征(上)》,載《阿拉伯世界》2003年第1期,第13頁(yè)。政府計(jì)劃每年投入600萬(wàn)埃鎊(占國(guó)民收入的0.5%)用于實(shí)施社會(huì)援助計(jì)劃,②Asya El-Meehy,Rewriting the Social Contract:The Social Fund and Egypt’s Politics of Retrenchment,Ph.D.dissertation,Toronto:University of Toronto,2009,p.81.但當(dāng)時(shí)計(jì)劃僅處于文本階段。1956年納賽爾開(kāi)始推行阿拉伯社會(huì)主義的構(gòu)想,其“社會(huì)正義”思想推動(dòng)了現(xiàn)代埃及社會(huì)救助制度的形成和完善。1964年,政府頒布新的《社會(huì)援助法》,擴(kuò)大救助對(duì)象,將離異婦女納入救助范圍,同時(shí)擴(kuò)大養(yǎng)老金申領(lǐng)者的范圍;③1964年埃及新救助法規(guī)定,養(yǎng)老金申領(lǐng)者進(jìn)行有償勞動(dòng)的收入不超過(guò)養(yǎng)老金的50%(1950年法救助法則為40%)時(shí),可正常領(lǐng)取;收入占比超過(guò)50%的,養(yǎng)老金則會(huì)相應(yīng)減少。新法律通過(guò)提高申領(lǐng)者收入在養(yǎng)老金中的占比,擴(kuò)大了申領(lǐng)者的范圍。政府還放寬申請(qǐng)條件,任何公民都有權(quán)獲得社會(huì)援助。隨著新法律的實(shí)施,埃及救助計(jì)劃支出從1963年的127萬(wàn)埃鎊增至1971年的303萬(wàn)埃鎊。④Kawamura Yusuke,Social Welfare under Authoritarian Rule:Change and Path Dependence in the Social Welfare Systemin Mubarak’s Egypt,p.98.食品補(bǔ)貼項(xiàng)目是埃及社會(huì)救助制度的另一關(guān)鍵組成部分。食品補(bǔ)貼項(xiàng)目形成于二戰(zhàn)時(shí)期,當(dāng)時(shí)政府啟動(dòng)補(bǔ)貼項(xiàng)目,向每個(gè)埃及人提供糖、煤油、粗棉紡織品、食用油和茶葉等必需品。納賽爾時(shí)期,政府通過(guò)分配卡為符合條件的家庭提供特定配額的補(bǔ)貼商品,并采取市場(chǎng)渠道限量免費(fèi)發(fā)放大餅。該時(shí)期的食品補(bǔ)貼計(jì)劃更多是為工人提供廉價(jià)食品,推動(dòng)國(guó)家工業(yè)化,其實(shí)質(zhì)是一種農(nóng)業(yè)向工業(yè)財(cái)富的轉(zhuǎn)移機(jī)制。

埃及社會(huì)救助制度伴隨國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化而形成,納賽爾政府早期通過(guò)維持穩(wěn)定的食品補(bǔ)貼來(lái)籠絡(luò)工人為國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程服務(wù)。阿拉伯社會(huì)主義中的濟(jì)貧理念使得社會(huì)救助計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榘＜吧鐣?huì)救助制度的重要組成部分,食品補(bǔ)貼項(xiàng)目成為社會(huì)福利的重要內(nèi)容,政府通過(guò)救助計(jì)劃和食品補(bǔ)貼項(xiàng)目保護(hù)弱勢(shì)群體的方式彰顯社會(huì)正義。憑借為民眾提供生活必需品的政治策略夯實(shí)納賽爾政府的政治合法性,在政府與民眾之間初步架構(gòu)起以此為原則的“社會(huì)契約”。

(二)薩達(dá)特時(shí)期:民粹主義驅(qū)使下救助制度的過(guò)度擴(kuò)張

1970年薩達(dá)特執(zhí)政后,面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)財(cái)政困境,開(kāi)始推行政治經(jīng)濟(jì)自由化改革,社會(huì)救助制度進(jìn)入大范圍擴(kuò)張階段。

薩達(dá)特的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)策略將埃及帶入全球市場(chǎng),在政府財(cái)政補(bǔ)貼支持下,食品補(bǔ)貼體系不斷擴(kuò)大,更多商品(如豆類(lèi)、魚(yú)、肉等)被納入進(jìn)來(lái),補(bǔ)貼商品數(shù)量一度高達(dá)18項(xiàng)。當(dāng)時(shí),超過(guò)90%的埃及民眾都可獲得補(bǔ)貼食品,納賽爾時(shí)期建立的分配卡制度在薩達(dá)特時(shí)期失去了意義。食品補(bǔ)貼系統(tǒng)的極度膨脹給國(guó)家造成嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān),政府不得不在1977年1月宣布大幅削減食品補(bǔ)貼。盡管許多商品價(jià)格保持不變,但埃及國(guó)內(nèi)仍爆發(fā)了大規(guī)模民眾騷亂和罷工,政府被迫停止了這一計(jì)劃。1971年至1981年的十年間,埃及食品補(bǔ)貼支出占政府總支出的比例從1971年的0.2%(300萬(wàn)埃鎊)上升到14%(約14億埃鎊)。①Karima Korayem,“Food Subsidy and the Social Assistance Programin Egypt:Targeting and Efficiency Assessment,”Topics in Middle Eastern and African Economies,Vol.15,No.1,2013,pp.4-5.政府還將弱勢(shì)群體納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。薩達(dá)特時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)體系與社會(huì)救助體系的界限變得模糊,社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助同時(shí)為扶貧計(jì)劃提供支持。1977年,政府加大了向未參加社會(huì)保險(xiǎn)群體進(jìn)行資金援助的力度,并為未婚女性設(shè)立“貞操養(yǎng)老金”。②Iman Bibars,Victims and Heroines:Women，Welfare and the Egyptian State,London:Zed Books,2001,p.83.1980年政府設(shè)立“薩達(dá)特養(yǎng)恤金”,保障孤兒和離婚、喪偶和被遺棄的婦女以及老人、男性無(wú)法工作的家庭的基本生活。

薩達(dá)特時(shí)期埃及社會(huì)救助制度的發(fā)展呈現(xiàn)出民粹主義驅(qū)使下過(guò)度擴(kuò)張的特點(diǎn)。食品補(bǔ)貼項(xiàng)目向全民普及標(biāo)志著納賽爾時(shí)期帶有扶貧功能的救助系統(tǒng)逐步向全民福利體系演變,推動(dòng)工業(yè)化的屬性也轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)建立向民眾提供廉價(jià)食品以抵消新自由主義改革消極影響的補(bǔ)償機(jī)制。政府依靠這種向全民普惠的擴(kuò)張性社會(huì)策略,成功應(yīng)對(duì)了國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)改革危機(jī),確保了政權(quán)穩(wěn)定。隨著食品補(bǔ)貼計(jì)劃的持續(xù)擴(kuò)張,政府財(cái)政不堪重負(fù),但納賽爾時(shí)期初步確立的食品補(bǔ)貼計(jì)劃經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展,已成為直接影響民眾生計(jì)、維護(hù)政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ),成為政府與民眾之間的“社會(huì)契約”。③李超民:《埃及社會(huì)保障制度》,第223頁(yè)。1977年“面包暴動(dòng)”表明這一“社會(huì)契約”在埃及已根深蒂固,政府無(wú)法取消補(bǔ)貼或者進(jìn)行激烈改革,食品補(bǔ)貼計(jì)劃與社會(huì)援助計(jì)劃不僅成為埃及政府彰顯社會(huì)正義的重要手段,而且“社會(huì)契約”也成為影響社會(huì)救助制度發(fā)展的關(guān)鍵因素。

(三)穆巴拉克時(shí)期:制度鎖定的“有限選擇”

1981年穆巴拉克上臺(tái)后,社會(huì)援助計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大。政府將“薩達(dá)特養(yǎng)恤金”更名為“穆巴拉克養(yǎng)恤金”④該養(yǎng)恤金計(jì)劃救助群體為孤兒、寡婦、老年人、離婚婦女、殘疾人(完全殘疾)、囚犯家庭(刑期為三年及三年以上)和50歲及以上未婚婦女。,納入每月援助計(jì)劃。1991年,政府為應(yīng)對(duì)新一輪經(jīng)濟(jì)自由化改革的負(fù)面影響,建立“社會(huì)發(fā)展基金”①政府通過(guò)1991年第189號(hào)總統(tǒng)令設(shè)立了一項(xiàng)社會(huì)安全網(wǎng)機(jī)制,并得到聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的支持。埃及社會(huì)發(fā)展基金的資本規(guī)模達(dá)11億埃鎊,資金來(lái)源主要包括埃及政府、世界銀行、歐洲聯(lián)盟、德國(guó)、日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)以及科威特發(fā)展基金等。埃及社會(huì)發(fā)展基金第一期(1991年至1996年)社會(huì)發(fā)展基金資金規(guī)模達(dá)6.64億美元,第二期(1997年至2002年)資金規(guī)模達(dá)7.75億美元。埃及社會(huì)發(fā)展基金設(shè)立了五大計(jì)劃:一是公共基礎(chǔ)工程建設(shè),如農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)、廢水系統(tǒng)、農(nóng)村道路等建設(shè)項(xiàng)目,通過(guò)勞動(dòng)密集型項(xiàng)目建設(shè)在貧困地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì);二是人力資源開(kāi)發(fā)方案,針對(duì)失業(yè)者進(jìn)行再培訓(xùn),以提升其就業(yè)技能;三是市場(chǎng)小額貸款,通過(guò)企業(yè)向個(gè)人、小型或微型企業(yè)提供技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓(xùn)以及小額貸款服務(wù);四是以社區(qū)為單位,建立醫(yī)療保健中心,主要針對(duì)婦女、兒童等群體;五是為社會(huì)行政和基本公共服務(wù)改革提供支持。,通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造新的就業(yè)和收入機(jī)會(huì)緩解中下層民眾的失業(yè)和貧困問(wèn)題。政府還于1998年推行一次性援助支付,2000年后增加救災(zāi)援助計(jì)劃和政府公共部門(mén)雇員援助計(jì)劃等一次性援助項(xiàng)目。②Karima Korayem,“Pro-Poor Policies in Egypt:Identification and Assessment,”International Journal of Political Economy,Vol.32,No.2,2001,pp.67-96.援助計(jì)劃的規(guī)模和力度不斷擴(kuò)大,但高通脹率、商品價(jià)格上升幅度遠(yuǎn)高于補(bǔ)貼數(shù)額的增幅,計(jì)劃難以真正發(fā)揮作用。以養(yǎng)恤金計(jì)劃為例,援助人數(shù)從1998/1999財(cái)年的7.4萬(wàn)人增加至2008/2009財(cái)年的120萬(wàn)人,每月援助數(shù)額從22埃鎊增加至83.3埃鎊,相當(dāng)于十年間每月援助金額增加了4倍。③Karima Korayem,“Food Subsidy and the Social Assistance Programin Egypt:Targeting and Efficiency Assessment,”p.16.但是,僅2003年商品價(jià)格上漲28%,食品零售價(jià)格上漲38%;④Aart Kraay,“The Welfare Effects of a Large Depreciation:The Case of Egypt,2000-05,”P(pán)olicy Research Working Paper,No.4182,World Bank,2007,p.4.通貨膨脹率從2002年的3%上升至2004年11.3%;⑤Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash Transfers？,Washington,D.C.:World Bank,2017,p.119.2006年至2008年,食用油、谷類(lèi)食品和扁豆、牛奶三類(lèi)食品的價(jià)格分別上漲了50%,139%和400%。⑥World Food Programme Egypt,Vulnerability Analysis and Review of the Food Subsidy in Egypt,Cairo:World Food Programme Regional Bureau in Cairo,2008,p.15,https://documents.w fp.org/stellent/groups/public/documents/ena/w fp198322.pdf?_ga=2.188307243.2019260976.1519028122-1440687107.1519028122,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月12日。

食品補(bǔ)貼項(xiàng)目的變化更凸顯出政府在制度鎖定狀態(tài)下的“有限選擇”。穆巴拉克時(shí)期,埃及食品補(bǔ)貼制度暴露出諸多弊端,政府本應(yīng)徹底改革這一制度,但薩達(dá)特時(shí)期的擴(kuò)張性策略以及1977年食品補(bǔ)貼制度改革失敗的經(jīng)驗(yàn),使得穆巴拉克政府只能采取最低限度的改革,以確保政權(quán)穩(wěn)定和緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府開(kāi)始逐步減少補(bǔ)貼商品的范圍和數(shù)量,以及分配卡持有人數(shù)量。①穆巴拉克政府實(shí)施食品補(bǔ)貼改革的主要有兩種方式:一是通過(guò)對(duì)相對(duì)富裕的群體引入價(jià)值較低的分配卡以及停止1988年之后新生兒童登記,降低補(bǔ)貼人數(shù);二是減少受補(bǔ)貼商品數(shù)量和重量,改變大餅重量和成分,并提高其價(jià)格。1984年,政府推出面包改革,通過(guò)引進(jìn)新補(bǔ)貼面包類(lèi)型、使用廉價(jià)面包配方、縮減面包尺寸和重量以及漲價(jià),減少大餅的補(bǔ)貼力度。一系列補(bǔ)貼制度的改革使得政府食品補(bǔ)貼支出大幅減少,從1980/1981財(cái)年的14%下降至1996/1997財(cái)年的5.6%。②Karima Korayem,“Food Subsidy and the Social Assistance Programin Egypt;Targeting and Efficiency Assessment,”p.5.補(bǔ)貼覆蓋群體的人口占比從1989年的90%降至1994年的78.7%,補(bǔ)貼商品數(shù)量從1980年的22種減少至1995年的4種。但是2003年和2007年兩次國(guó)內(nèi)糧食危機(jī),使得食品補(bǔ)貼制度再度回到傳統(tǒng)發(fā)展軌道上。為應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)可能帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩,政府于2003年擴(kuò)大面包補(bǔ)貼范圍,并于次年將食品補(bǔ)貼范圍增加到11項(xiàng),補(bǔ)貼支出從2002/2003財(cái)年的69億埃鎊上漲至2003/2004財(cái)年的103億埃鎊。③El Shennawy and Ahmed Galal,“Why did Consumer and Wholesale Prices Diverge in Egypt Recently?,”ECESPolicy Viewpoint,No.15,2004,p.3,http://www.eces.org.eg/cms/NewsUploads/Pdf/2019_1_5-21_39_54ooooo.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月12日。2008年,政府采取相同策略,向曾經(jīng)持紅色分配卡的民眾(中高收入人群)發(fā)放綠色卡,恢復(fù)1989年暫停的配給制度,向1988年至2005年間出生的群體發(fā)放分配卡,這些措施使得分配卡持有人數(shù)突破兩千萬(wàn)。④Rachel Trego,“The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System during Food-Price Shocks,”Development in Practice,Vol.21,No.4/5,2011,p.674.穆巴拉克時(shí)期的食品補(bǔ)貼項(xiàng)目采取最低限度改革,沒(méi)有解決其中的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性弊端。在兩次糧食危機(jī)沖擊下,食品補(bǔ)貼擴(kuò)張直接抵消了此前所有的改革成果。

穆巴拉克時(shí)期社會(huì)救助制度的變化揭示出統(tǒng)治者行動(dòng)策略更多出于政權(quán)穩(wěn)定考量,而非民眾本身。社會(huì)救助計(jì)劃僅僅出于“社會(huì)正義”的口號(hào)不斷擴(kuò)大,社會(huì)發(fā)展基金只是在20世紀(jì)90年代政府改革過(guò)程中形成的一種維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的新策略。食品補(bǔ)貼改革主要目的是解除財(cái)政危機(jī),而補(bǔ)貼范圍的擴(kuò)張則是社會(huì)危機(jī)背景下統(tǒng)治者穩(wěn)定政權(quán)的唯一選擇。埃及政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化沒(méi)有改變統(tǒng)治者圍繞“社會(huì)契約”做出穩(wěn)定政權(quán)的策略選擇邏輯,且在社會(huì)危機(jī)的沖擊下,救助制度的民粹主義特征進(jìn)一步自我強(qiáng)化,形成制度的消極路徑依賴。

(四)塞西時(shí)期:路徑依賴下的制度變革

2014年塞西執(zhí)政后,面對(duì)國(guó)內(nèi)亟待重建的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活,政府開(kāi)啟了大刀闊斧的改革。

在社會(huì)救助計(jì)劃領(lǐng)域,塞西政府于2015年3月推出“團(tuán)結(jié)與尊嚴(yán)計(jì)劃”,取代傳統(tǒng)社會(huì)救助計(jì)劃?！皥F(tuán)結(jié)計(jì)劃”是以家庭為單位的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,旨在幫助那些沒(méi)有資產(chǎn)的貧困家庭。①“團(tuán)結(jié)計(jì)劃”指向沒(méi)有汽車(chē)、拖拉機(jī)或半數(shù)以上的土地等資產(chǎn),且有一個(gè)或多個(gè)18歲以下孩子的家庭,持卡人優(yōu)先選擇家庭婦女。該計(jì)劃規(guī)定每個(gè)受益家庭最多可申請(qǐng)3個(gè)孩子的補(bǔ)助,超出數(shù)量的孩子不予補(bǔ)助,政府每三年對(duì)受益人進(jìn)行一次重新認(rèn)證。該計(jì)劃實(shí)行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每戶家庭325埃鎊,根據(jù)家庭兒童教育情況遞增。2017年6月,埃及政府再次提高兒童補(bǔ)助額度,但每戶家庭補(bǔ)助額增幅上限為100埃鎊。自2017年1月起,補(bǔ)助金發(fā)放方式由季度發(fā)放改為按月發(fā)放,持卡人可使用政府頒發(fā)的智能卡在自動(dòng)取款機(jī)、郵局或社會(huì)團(tuán)結(jié)部附屬機(jī)構(gòu)領(lǐng)取補(bǔ)助金?！白饑?yán)計(jì)劃”是以個(gè)人為單位的無(wú)條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目,救助對(duì)象為65歲以上貧困老年人、殘疾人和孤兒。一方面,政府加大對(duì)“團(tuán)結(jié)與尊嚴(yán)計(jì)劃”的財(cái)政支持力度,尤其重視對(duì)學(xué)齡兒童教育的財(cái)政支持,旨在解決貧困代際傳遞問(wèn)題(見(jiàn)表1)。另一方面,政府嚴(yán)格限制受益家庭條件并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施,通過(guò)一系列附加條件確保婦女兒童獲得基本的教育、醫(yī)療服務(wù)。②自2018年以來(lái),“團(tuán)結(jié)計(jì)劃”開(kāi)始實(shí)施附加條件,規(guī)定六歲以上兒童必須入學(xué),且上學(xué)時(shí)間不得不少于學(xué)校規(guī)定的80%;同時(shí)還規(guī)定了母親與6歲以下兒童每年需要進(jìn)行四次健康檢查,以及母親產(chǎn)前和產(chǎn)后護(hù)理等要求。2018年4月,政府各部委簽署合作協(xié)議,開(kāi)始在艾斯尤特(Assiut)、杜姆亞特(Damietta)和蓋盧比尤(Qalyubiya)三省試行加強(qiáng)補(bǔ)助條件審核,規(guī)定對(duì)不符合條件的家庭實(shí)行懲罰性措施,違反規(guī)定的家庭其補(bǔ)助金額將減少30%,在符合條件時(shí)進(jìn)行追溯贖回。連續(xù)三次復(fù)審后,不符合條件的家庭將被取消補(bǔ)助,申請(qǐng)資格被暫停一年。

表1 2015年～2017年“團(tuán)結(jié)與尊嚴(yán)計(jì)劃”財(cái)政支持情況

在食品補(bǔ)貼計(jì)劃領(lǐng)域,塞西政府主要從兩方面進(jìn)行改革。一是由普遍補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向聚焦貧窮和弱勢(shì)群體補(bǔ)貼。政府通過(guò)設(shè)定收入門(mén)檻和明確不符合補(bǔ)貼申請(qǐng)條件的情況來(lái)控制分配卡數(shù)量,限制高收入家庭從食品補(bǔ)貼計(jì)劃獲益。①2017年8月,埃及供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部進(jìn)一步收緊食品分配卡發(fā)放,規(guī)定符合分配卡申領(lǐng)資格的每戶家庭成員數(shù)量上限為4人,并規(guī)定了月收入1,500埃鎊和退休金1,200埃鎊的門(mén)檻。2019年2月,埃及正式啟動(dòng)補(bǔ)貼計(jì)劃新法規(guī),分配卡改革進(jìn)入第二階段,旨在向最需要的普通民眾提供食品補(bǔ)貼。新法規(guī)規(guī)定了不符合補(bǔ)貼申領(lǐng)條件的家庭情況,如擁有市場(chǎng)價(jià)格超過(guò)200萬(wàn)埃鎊(約合11.4萬(wàn)美元)的汽車(chē)、每年為孩子支付超過(guò)3.5萬(wàn)埃鎊(約合2,000美元)的學(xué)費(fèi)以及每月支付電費(fèi)超過(guò)1,500埃鎊(約合85美元)等。同年4月,供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部推出新規(guī),再次減少符合食品補(bǔ)貼計(jì)劃的條件人數(shù),將支付高額手機(jī)賬單、擁有土地和高級(jí)職位的申請(qǐng)者排除在申領(lǐng)范圍之外。二是提升食品補(bǔ)貼項(xiàng)目效率。政府通過(guò)完善采購(gòu)和存儲(chǔ)環(huán)節(jié),降低采購(gòu)環(huán)節(jié)的重復(fù)申報(bào)和采購(gòu),減少在存儲(chǔ)環(huán)節(jié)造成的小麥流失。同時(shí),為了小麥粉補(bǔ)貼流向黑市的問(wèn)題,政府對(duì)面包店實(shí)行產(chǎn)出補(bǔ)貼代替?zhèn)鹘y(tǒng)的投入補(bǔ)貼政策,面包店需要以市場(chǎng)價(jià)格獲得小麥,供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部根據(jù)面包店的實(shí)際消耗成本進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。據(jù)當(dāng)時(shí)埃及商品供應(yīng)總局估計(jì),此舉為2017/2018財(cái)年食品補(bǔ)貼計(jì)劃節(jié)約80億埃鎊,有望使小麥進(jìn)口減少10%。②“Ending Flour Subsidies Saves LE8B:Supply Ministry,”Egypt Today,July 13,2017,https://www.egypttoday.com/A rticle/3/11594/Ending-flour-subsidies-saves-LE8B-Supply-Ministry,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月19日。此外,食品補(bǔ)貼系統(tǒng)引入市場(chǎng)機(jī)制,規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制。政府為大餅以及分配卡可購(gòu)買(mǎi)食品設(shè)定市場(chǎng)價(jià)格,鼓勵(lì)民眾利用節(jié)省下的大餅消費(fèi)用于購(gòu)買(mǎi)分配卡系統(tǒng)中的其他任何商品。③埃及政府將分配卡補(bǔ)貼系統(tǒng)下可獲得的商品類(lèi)別從過(guò)去的20項(xiàng)增加至100多項(xiàng),包括雞肉、魚(yú)類(lèi)、奶制品以及非食品類(lèi)商品(如洗滌劑等),對(duì)商品包裝的尺寸和品牌進(jìn)行規(guī)定,分配卡受益人可在任何時(shí)間購(gòu)買(mǎi)任意雜貨店中的任何商品。這一舉措促使面包店和食品雜貨店為獲得更多利潤(rùn)而提高食品質(zhì)量。針對(duì)非法售賣(mài)面粉、高價(jià)出售面包、關(guān)閉面包店等違法行為,政府還規(guī)定了各類(lèi)嚴(yán)懲措施。

最后,政府開(kāi)始重視利用社會(huì)發(fā)展基金推行發(fā)展型救助政策。政府通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及采取提供小額貸款、技能培訓(xùn)、開(kāi)展工程建設(shè)等措施,改善貧困群體生存環(huán)境,幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)和獲得收入。政府積極推行旨在為貧困失業(yè)群體創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的“機(jī)會(huì)”(Forsa)計(jì)劃,幫助婦女獲得小額信貸的“覆蓋”(Mastoura)計(jì)劃,以及促進(jìn)獲得清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的“體面居住”(Sakan Kareem或Sakan Karim)計(jì)劃。④“IMF:Promoting Social Protection Egypt's Priority Since Start of Economic Reforms,”Egypt Today,April 6,2019,https://www.egypttoday.com/Article/3/67979/IMF-Promoting-socialprotection-Egypt%E2%80%99s-priority-since-start-of-economic,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月19日。塞西政府將社會(huì)發(fā)展基金投入的重點(diǎn)放在貧困程度較高的埃及地區(qū)。2018年2月,內(nèi)閣批準(zhǔn)在阿斯旺省建立上埃及發(fā)展局,⑤“Egypt Allocates LE 10B for Upper Egypt Development in 2018/19,”Egypt Today,April 15,2018,https://www.egypttoday.com/Article/3/47903/Egypt-allocates-LE-10B-for-Upper-Egyptdevelopment-in-2018,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月19日。推動(dòng)上埃及落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,通過(guò)工程建設(shè)為貧困民眾提供更多就業(yè)和收入機(jī)會(huì)。社會(huì)發(fā)展基金還在貧窮省份實(shí)施勞動(dòng)密集型公共工程項(xiàng)目,幫助低技能失業(yè)人員再就業(yè)。①Harold Alderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.112.

縱觀納賽爾到穆巴拉克時(shí)期社會(huì)救助制度的歷史變遷,埃及社會(huì)救助制度在歷史背景和意識(shí)形態(tài)情境中呈現(xiàn)出不同的路徑變化。統(tǒng)治精英所選擇的生存策略具有一致性,且這種策略在積極回報(bào)性反饋下不斷強(qiáng)化,形成難以破除的制度發(fā)展魔障。納賽爾時(shí)期建立的救助系統(tǒng)是國(guó)家推行工業(yè)化以及阿拉伯社會(huì)主義制度下彰顯政治合法性的重要手段。薩達(dá)特政府在推行新自由主義改革后則進(jìn)一步需要依賴這種經(jīng)濟(jì)救助的方式,采取擴(kuò)張策略向政治經(jīng)濟(jì)改革中遭受損失的民眾進(jìn)行補(bǔ)償,以此彰顯統(tǒng)治合法性。穆巴拉克執(zhí)政后,盡管救助制度面臨內(nèi)部體制弊端突出、外部收入資源減少的局面,但是威權(quán)統(tǒng)治的合法性依賴于政府有效維持過(guò)去幾十年國(guó)家根深蒂固的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”式“社會(huì)契約”。因缺乏利用政治和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的能力,依靠不堪重負(fù)的財(cái)政繼續(xù)支持龐大的支出、最低限度的改革以及擴(kuò)張式的救助策略繼續(xù)成為政府減貧和緩解民眾政治不滿的執(zhí)政密碼,由此形成了從納賽爾到穆巴拉克時(shí)期政府始終遵循的基于“統(tǒng)治需要而非民眾需求”的制度變遷路徑。塞西執(zhí)政后推行社會(huì)救助制度改革,過(guò)去政府遵循的維持威權(quán)統(tǒng)治合法性邏輯正在讓位于民本主義思想。在新的歷史背景下,埃及社會(huì)救助制度路徑開(kāi)始發(fā)生變化,政府開(kāi)始聚焦民眾本身進(jìn)行制度改革,通過(guò)制定詳細(xì)規(guī)定和獎(jiǎng)懲措施確保政策的有效性,開(kāi)始重視推行發(fā)展型救助政策,試圖打破過(guò)去傳統(tǒng)救助制度的發(fā)展路徑。

三、埃及社會(huì)救助制度變遷的路徑分析

埃及社會(huì)救助制度的發(fā)展,經(jīng)歷了從納賽爾時(shí)期制度形成到穆巴拉克政府“路徑鎖定”的過(guò)程。最初追求社會(huì)正義的救助制度,經(jīng)過(guò)薩達(dá)特時(shí)期的過(guò)度擴(kuò)張后,在穆巴拉克時(shí)期演變成統(tǒng)治者穩(wěn)定政權(quán)的工具。從歷史制度主義的角度看,這種演變是在埃及制度背景的結(jié)構(gòu)框架下,受到特定時(shí)間事件序列自我強(qiáng)化過(guò)程中形成正反饋機(jī)制,并由參與主體推動(dòng)下形成的制度路徑依賴。

(一)制度背景塑造救助制度變遷框架

制度的形成與變遷發(fā)生在具體的時(shí)間和空間中,制度與宏大情景在互動(dòng)中不斷變化,并始終與制度背景相適應(yīng)。作為涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)救助制度,其變遷與制度背景相關(guān)的諸多因素發(fā)生結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。社會(huì)救助制度的變遷受到制度背景的影響和制約,制度背景也成為塑造救助制度變遷框架的關(guān)鍵因素。埃及社會(huì)救助制度的發(fā)展與變遷既受到國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)制度的影響,也受到政府與民眾形成的“社會(huì)契約”、不同時(shí)期的國(guó)際環(huán)境的影響。

納賽爾時(shí)期社會(huì)救助制度的選擇和形成的制度背景包括幾個(gè)方面:一是舊制度遺產(chǎn)。二戰(zhàn)后,埃及政府因國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題推出一項(xiàng)社會(huì)援助計(jì)劃,以及二戰(zhàn)期間,為應(yīng)對(duì)糧食短缺和通貨膨脹,政府為所有埃及人提供不限量的小麥,以及有限的如糖、煤油、粗棉紡織、食用油、茶等生活必需品①Akhter U.Ahmed et al.,“The Egyptian Food Subsidy System:Structure,Performance,and Options for Reform,”International Food Policy Research Institute,Research Report,No.119,2001,p.18.,這兩項(xiàng)制度在二戰(zhàn)后得以保留。二是傳統(tǒng)救助思想的影響。宗教機(jī)構(gòu)一直是埃及民間社會(huì)救助的參與主體,受埃及社會(huì)保護(hù)已經(jīng)存在了1200多年,②據(jù)埃及考古發(fā)現(xiàn),宗教基金作為一種明確且成熟的伊斯蘭法律捐贈(zèng)形式,大致出現(xiàn)在公元9世紀(jì)。嵌入在“天課”(zakat)和“宗教基金”(waqf)系統(tǒng)的歷史和思想之中,是幫助窮人的重要機(jī)制。③Amb.Ahmed Abulkheir,“Ministry for Social Solidarity;Arab Republic of Egypt,Social Protection Issues in Egypt,”paper presented at the“AU Regional Meeting on Social Protection,”May 13-14,2008,p.7.這兩項(xiàng)制度蘊(yùn)含的救濟(jì)和公平分配理念是埃及社會(huì)救助制度形成的重要思想來(lái)源。三是阿拉伯社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的內(nèi)在要求。納賽爾提出的社會(huì)主義構(gòu)想強(qiáng)調(diào)消除剝削制度,建立縮小差別的正義社會(huì),給予每個(gè)公民使用國(guó)家資源和享受?chē)?guó)家提供的教育、文化、衛(wèi)生服務(wù)的均等機(jī)會(huì)。④韓志斌等:《阿拉伯社會(huì)主義國(guó)家治理的歷史考察》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版,第198-199頁(yè)。其中的“社會(huì)正義”原則成為影響埃及社會(huì)救助制度的重要因素。

薩達(dá)特時(shí)期社會(huì)救助制度的變化取決于三大制度背景:一是納賽爾時(shí)期的制度遺產(chǎn)。納賽爾執(zhí)政后期醫(yī)療健康和住房計(jì)劃的失敗,不僅沒(méi)有緩解弱勢(shì)群體面臨的醫(yī)療和住房問(wèn)題,而且引發(fā)了普通民眾對(duì)政府的不滿情緒。二是政治經(jīng)濟(jì)改革的弊端。1971年薩達(dá)特實(shí)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)放政策使得埃及最富有的10%群體財(cái)富份額上升,貧困群體數(shù)量上漲。埃及城市貧困家庭的比例從1958年的30%下降至1964的27.8%,但到了1974/1975財(cái)年增至34.5%。⑤Saad Eddin Ibrahim,“Social Mobility and Income Distribution in Egypt,1952-1977,”in Gouda Abdel-Khalek and Robert Tignor,eds.,The Political Economy of Income Distribution in Egypt,New York:Holmes&Meier,1982,pp.384-385.除了經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)致貧困人口數(shù)量日益上升之外,推行多黨制也使得精英階層受益頗多,平民則沒(méi)有享受到任何利益。政府面對(duì)改革給中下層民眾帶來(lái)的消極影響,亟需尋找合法性來(lái)源應(yīng)對(duì)社會(huì)正義性不足的問(wèn)題。三是內(nèi)部資源充足與外部資源供給的擴(kuò)大。薩達(dá)特時(shí)期國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中仍然占主導(dǎo)作用,這為政府的擴(kuò)張計(jì)劃提供了大量資金。①Kawamura Yusuke,Social Welfare Under Authoritarian Rule:Change and Path Dependence in the SocialWelfare Systemin Mubarak’s Egypt,p.126.而國(guó)際環(huán)境變化增加了政府在社會(huì)救助方面的預(yù)算。首先,全球石油價(jià)格急劇上漲帶來(lái)了巨大收益。其次,1979年埃及與以色列簽訂和平協(xié)議,使得蘇伊士運(yùn)河回到埃及,西奈半島石油資源得以開(kāi)發(fā)利用,還吸引了大量西方國(guó)家的游客,增加了財(cái)政收入。最后和平協(xié)議的簽署,使得埃及獲得美國(guó)和一些阿拉伯國(guó)家的資金援助,進(jìn)一步擴(kuò)充了埃及的財(cái)政預(yù)算。

穆巴拉克時(shí)期的社會(huì)救助制度變遷路徑鎖定在以下的制度背景中:一是執(zhí)政初期財(cái)政赤字限制政府的擴(kuò)張能力。薩達(dá)特執(zhí)政后期政府大量對(duì)外債務(wù)積壓,此外,食品補(bǔ)貼計(jì)劃的擴(kuò)張導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政赤字嚴(yán)重。在穆巴拉克執(zhí)政初期,高額債務(wù)和臃腫的食品補(bǔ)貼計(jì)劃已嚴(yán)重威脅政權(quán)穩(wěn)定,政府不僅無(wú)法實(shí)行擴(kuò)張計(jì)劃,甚至被迫開(kāi)啟了食品補(bǔ)貼制度的漸進(jìn)式改革。二是經(jīng)濟(jì)改革的消極影響。20世紀(jì)80年代石油出口下降以及國(guó)外貸款短缺導(dǎo)致埃及國(guó)內(nèi)通貨膨脹嚴(yán)重。1991年,穆巴拉克政府在與國(guó)際組織談判多年后,開(kāi)始實(shí)施新的經(jīng)濟(jì)改革,進(jìn)一步推行國(guó)家經(jīng)濟(jì)私有化。盡管通過(guò)改革,政府財(cái)政赤字從1986/1987財(cái)年的15%下降至1996/1997財(cái)年的2%,②Ibid.,p.132.但是這次改革直接改變了自納賽爾以來(lái)政權(quán)執(zhí)政聯(lián)盟的結(jié)構(gòu),資產(chǎn)階級(jí)與威權(quán)統(tǒng)治者形成統(tǒng)一聯(lián)盟,統(tǒng)治精英與商業(yè)精英形成緊密的裙帶關(guān)系,成為真正意義上的特權(quán)階層。相反,包括工人階級(jí)在內(nèi)的多數(shù)民眾在政治上被徹底排斥,貧困群體不斷擴(kuò)大。1990/1991財(cái)年,埃及生活在貧困線以下群體的人口占比約40%,至1995/1996財(cái)年,城市貧困人口占比已達(dá)45%,農(nóng)村貧困人口超過(guò)50%。③Timothy Mitchell,“Dream land:The Neoliberalism of Your Desires,”Middle East Report,No.210,1999,p.32.在此背景下,民眾抗議不斷,穆巴拉克政權(quán)的統(tǒng)治合法性受到嚴(yán)重威脅。

(二)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)創(chuàng)造制度變遷的機(jī)會(huì)節(jié)點(diǎn)

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是制度發(fā)展進(jìn)程中制度設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)折的重要?dú)v史時(shí)期,特定時(shí)間的一系列事件為制度變遷創(chuàng)造機(jī)會(huì)節(jié)點(diǎn)。不同時(shí)期的歷史事件既可能打破制度平衡,造成舊制度的崩潰,為新制度形成創(chuàng)造機(jī)會(huì),也可能對(duì)制度的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響,成為制度鎖定的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

埃及社會(huì)救助制度的形成包括政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。1952年七月革命結(jié)束了埃及封建統(tǒng)治和英國(guó)控制,隨后通過(guò)土地改革,并動(dòng)員工人、學(xué)生、平民等階層形成新的國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治聯(lián)盟,為建立新的社會(huì)救助制度掃清政治障礙。1956年,埃及國(guó)有化運(yùn)動(dòng)為納賽爾政府提供了充足的資金,奠定了新社會(huì)救助制度形成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。納賽爾推行的“阿拉伯社會(huì)主義”思想成為現(xiàn)代埃及社會(huì)救助制度追求實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義原則的來(lái)源。其倡導(dǎo)的社會(huì)救助從“阿拉伯社會(huì)主義”思想出發(fā),將實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義作為國(guó)家建設(shè)的重要原則。納賽爾推行社會(huì)救助計(jì)劃和食品補(bǔ)貼計(jì)劃贏得人民支持,通過(guò)慷慨的社會(huì)福利證明阿拉伯社會(huì)主義的優(yōu)越性,解決政府的正當(dāng)性和合法性問(wèn)題。

救助制度的民粹主義特征形成自我強(qiáng)化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1977年的“面包暴動(dòng)”事件。薩達(dá)特執(zhí)政后期,埃及債務(wù)高筑,政府通過(guò)與國(guó)際貨幣基金組織談判達(dá)成協(xié)議,試圖通過(guò)改革應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)。1977年1月,政府宣布一系列食品補(bǔ)貼削減計(jì)劃,但是政府為民眾提供食品補(bǔ)貼早已成為埃及社會(huì)根深蒂固的觀念,改革方案頒布后,埃及各地爆發(fā)大規(guī)模民眾暴力騷亂和罷工,政府不得不宣布停止此項(xiàng)改革。此輪改革引發(fā)的國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩不僅使加劇了救助制度的過(guò)度擴(kuò)張,而且徹底封死了制度良性改革的路徑。

穆巴拉克時(shí)期,社會(huì)救助制度路徑鎖定的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是21世紀(jì)爆發(fā)的兩次糧食危機(jī)。1991年穆巴拉克政府實(shí)行的經(jīng)濟(jì)改革呈現(xiàn)出對(duì)普通民眾的排斥特征,加之新政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)衍生出的腐敗問(wèn)題,2003年和2007年埃及國(guó)內(nèi)先后爆發(fā)的兩次糧食危機(jī)演變?yōu)榘＜吧鐣?huì)救助制度路徑依賴的關(guān)鍵時(shí)刻。2003年埃鎊貶值直接導(dǎo)致國(guó)內(nèi)商品價(jià)格上漲,迫使政府被迫采取行動(dòng)。2007年受?chē)?guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格上漲的影響,埃及國(guó)內(nèi)食品價(jià)格隨之上漲。政府再次通過(guò)食品補(bǔ)貼擴(kuò)張策略來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。在兩次糧食危機(jī)的沖擊下,正如“社會(huì)契約”邏輯所呈現(xiàn)的,維持民粹主義福利成為穆巴拉克政府在政治和經(jīng)濟(jì)手段匱乏的情況下維持政權(quán)合法性的唯一手段。

(三)參與主體的行動(dòng)策略推動(dòng)制度路徑依賴的形成

傳統(tǒng)的路徑依賴?yán)碚撏匾暫暧^制度對(duì)中觀政策的影響和塑造作用,卻忽視了制度中利益主體的能動(dòng)性。隨著歷史制度主義的發(fā)展,參與主體的行動(dòng)策略日益成為推動(dòng)制度變遷最關(guān)鍵的因素。在與制度相關(guān)的參與主體及其行動(dòng)策略中,政策制定者、政策利益相關(guān)者以及他們的行動(dòng)策略和相互之間的博弈,成為影響制度發(fā)展軌跡的重要力量。

納賽爾時(shí)期,埃及社會(huì)救助制度體系包括社會(huì)救助計(jì)劃和食品補(bǔ)貼計(jì)劃。食品補(bǔ)貼計(jì)劃實(shí)施初期更多指向工業(yè)化,政府通過(guò)將農(nóng)業(yè)財(cái)富轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門(mén)和為城市工人提供食品補(bǔ)貼,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的資本積累。阿拉伯社會(huì)主義對(duì)社會(huì)正義的要求使得政治精英的主觀能動(dòng)性得以充分發(fā)揮,他們主動(dòng)采取財(cái)富再分配的策略保證民眾生活水平。社會(huì)正義是該時(shí)期政治精英追求的首要原則,他們并沒(méi)有運(yùn)用民粹主義福利系統(tǒng)獲取政治合法性,但這種向平民群體采取廣泛的再分配方式為薩達(dá)特政府實(shí)行救助制度擴(kuò)張?zhí)峁┝瞬呗赃x擇。

薩達(dá)特時(shí)期,埃及國(guó)內(nèi)貧富差距加大,社會(huì)正義遭受挑戰(zhàn),多黨制未能通過(guò)發(fā)展民主來(lái)解決分配正義的缺陷。加之一些社會(huì)福利計(jì)劃陷入功能障礙,薩達(dá)特政權(quán)的合法性受到威脅,政治精英不得不采取全民普惠式的救助擴(kuò)張策略,試圖彌補(bǔ)自由化改革帶來(lái)的弊端。民粹主義策略看似有益于人民,實(shí)際卻違背社會(huì)正義原則。食品補(bǔ)貼計(jì)劃的膨脹使得該計(jì)劃從推動(dòng)工業(yè)化的工具徹底淪為向民眾提供廉價(jià)食品的機(jī)制。這種策略對(duì)政權(quán)穩(wěn)定形成報(bào)酬遞增效果,民眾也在獲得有限利益的情況下適應(yīng)了這種互利模式,形成制度的自我強(qiáng)化機(jī)制,成為強(qiáng)大的制度守護(hù)者。當(dāng)制度變化可能觸及實(shí)際利益時(shí),民眾會(huì)采取激烈反抗來(lái)維護(hù)制度的穩(wěn)定。1977年政府食品補(bǔ)貼改革導(dǎo)致民眾采取暴力反抗,對(duì)政權(quán)穩(wěn)定及合法性構(gòu)成了直接威脅,政治精英因此不得不在與民眾的利益博弈中選擇放棄改革,繼續(xù)維持?jǐn)U張性策略以安撫民眾情緒。民眾的行動(dòng)策略成為影響制度變遷的重要因素,不僅繼續(xù)強(qiáng)化制度的正反饋機(jī)制,而且使制度變遷的路徑不會(huì)因外界因素的輕易影響而改變,成為鎖定制度發(fā)展路徑的重要推動(dòng)力量。

路徑依賴強(qiáng)調(diào)即使存在更有效的制度選擇,初始制度路徑也會(huì)被鎖定,是一個(gè)自我強(qiáng)化和正反饋的過(guò)程。①[韓]河連燮:《制度分析:理論與爭(zhēng)議(第二版)》,李秀峰、柴寶勇譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版,第87-88頁(yè)。當(dāng)報(bào)酬遞減時(shí),制度的自我強(qiáng)化機(jī)制仍會(huì)維系制度初始路徑的變遷方向,使制度陷入低效或無(wú)效的“鎖定”狀態(tài)。②郭哲、曹靜:《中國(guó)農(nóng)地制度變遷70年:歷程與邏輯——基于歷史制度主義的分析》,載《湘湖論壇》2020年第2期,第123頁(yè)。穆巴拉克執(zhí)政初期的社會(huì)救助制度已經(jīng)呈現(xiàn)出報(bào)酬遞減的特征,深層次結(jié)構(gòu)性改革顯然是政府的最優(yōu)改革選項(xiàng),但食品補(bǔ)貼計(jì)劃在薩達(dá)特時(shí)期過(guò)度擴(kuò)張的背景下早已嵌入社會(huì)生活,1977年食品暴動(dòng)事件形成的正反饋效應(yīng)徹底鎖定了制度改革方向和路徑。因此,穆巴拉克政府只能選擇最低限度的食品補(bǔ)貼改革。在20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)中,政府不僅未進(jìn)行徹底改革,反而建立社會(huì)發(fā)展基金,進(jìn)一步擴(kuò)大救助系統(tǒng)。社會(huì)救助系統(tǒng)在穆巴拉克執(zhí)政后期失靈,但是政治精英與商業(yè)精英結(jié)成的新執(zhí)政聯(lián)盟懼怕激烈改革會(huì)動(dòng)搖其特權(quán),因而反對(duì)任何可能引起民眾抗議的改革策略。2003年和2007年,埃及民眾兩度發(fā)起大規(guī)?？棺h,維持民粹主義救助計(jì)劃成為穆巴拉克政府維持政權(quán)的唯一合法手段。

縱觀穆巴拉克時(shí)期政治精英所采取的策略以及20世紀(jì)80年代和90年代的兩次改革機(jī)會(huì),盡管政府擁有更有效的改革選項(xiàng),但受納賽爾時(shí)期形成的“社會(huì)契約”的束縛,改革選項(xiàng)十分有限。21世紀(jì)的兩次危機(jī)使得歷經(jīng)幾十年自我強(qiáng)化的救助制度發(fā)展路徑被鎖定,在大量民眾和工人階級(jí)采取與政府激烈對(duì)抗之時(shí),政治精英的選擇只能是繼續(xù)擴(kuò)張而非有效的改革。

四、埃及社會(huì)救助制度路徑依賴的突圍

社會(huì)救助制度的實(shí)質(zhì)是通過(guò)財(cái)富再分配手段,解決社會(huì)不平等問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。但在薩達(dá)特和穆巴勒克時(shí)期,埃及社會(huì)救助制度演變成通過(guò)財(cái)富再分配的形式實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定的工具。受民粹主義驅(qū)使,救助制度的過(guò)度擴(kuò)張和低效度改革導(dǎo)致制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問(wèn)題長(zhǎng)期未能有效解決。諸多問(wèn)題不斷疊加形成惡性循環(huán),救助制度不僅未能產(chǎn)生預(yù)期效益,有失公平正義的制度缺陷甚至成為威脅政權(quán)穩(wěn)定的最大隱患,成為21世紀(jì)埃及兩次政權(quán)更迭的重要原因。2014年塞西執(zhí)政后通過(guò)調(diào)整制度結(jié)構(gòu)、提升救助效能,解決長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。但是制度改革引發(fā)的新問(wèn)題和國(guó)際環(huán)境的新變化,預(yù)示著埃及社會(huì)救助制度路徑依賴的突圍遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。

(一)路徑依賴下的制度缺陷

埃及社會(huì)救助制度路徑依賴導(dǎo)致埃及社會(huì)財(cái)富長(zhǎng)期分配不當(dāng),加劇了埃及弱勢(shì)群體貧困問(wèn)題。導(dǎo)致埃及社會(huì)救助制度出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)的關(guān)鍵,主要體現(xiàn)以下兩個(gè)方面。

一是傳統(tǒng)社會(huì)救助系統(tǒng)的實(shí)施效果有限。首先,政府投入資金有限,尤其是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目占社會(huì)救助系統(tǒng)支出的比例很低,僅通過(guò)實(shí)物救助無(wú)法滿足大多數(shù)陷入困境的家庭和個(gè)人。1999年,此項(xiàng)支出占當(dāng)年政府財(cái)政支出的4%,但是其中僅有2%的資金用于現(xiàn)金支付轉(zhuǎn)移,而85%資金用于食品補(bǔ)貼,剩余的13%用于各類(lèi)社會(huì)發(fā)展基金,①Sarah Sabry,“The Social Aid and Assistance Programme of the Government of Egypt:A Critical Review,”Environment and Urbanization,Vol.17,No.2,2005,p.32.有限的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目難以真正扭轉(zhuǎn)埃及的貧困狀況,許多貧困家庭無(wú)力承擔(dān)學(xué)齡兒童的教育支出,到時(shí)許多兒童被迫輟學(xué),這些家庭因此陷入貧困代際傳遞的循環(huán)困境。②Markus Loewe,Social Security in Egypt:An Analysis and Agenda for Policy,German Development Institute,August,2000,p.4.其次,政府治理效能低下,大筆補(bǔ)助資金流向城市地區(qū)和高收入家庭,救助制度很難有效針對(duì)貧困人群。據(jù)估計(jì),2009年只有9%的埃及人通過(guò)食品補(bǔ)貼計(jì)劃擺脫貧困。③Deepti Ameta and Hadeer El Shafie,“Social Protection and Safety Nets in Egypt,”The World Food Programme,2015,p.15.最后,救助監(jiān)管不健全。因缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制,救助系統(tǒng)各項(xiàng)目資金利用效率低下,且資金濫用和腐敗問(wèn)題嚴(yán)重。例如,穆巴拉克時(shí)期,埃及宗教基金部盡管強(qiáng)調(diào)為有需要的埃及人提供社會(huì)援助和貸款幫助,但是在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),它將超過(guò)80%的資金違規(guī)用于支付內(nèi)部員工工資。①M(fèi)arkus Loewe,Systeme der Sozialen Sicherung in ?gypten:Entwicklungstendenzen，Erfahrungen anderer Geber und Ansatzpunkte für die Deutsche Entwicklungszusammenarbeit,Berlin:German Development Institute,2000,p.42.

二是社會(huì)救助制度各項(xiàng)目低效運(yùn)行,尤以食品補(bǔ)貼計(jì)劃為最。2005年世界銀行的一份調(diào)查報(bào)告顯示,埃及救助系統(tǒng)漏出值高達(dá)76%,其中食品補(bǔ)貼更是高達(dá)83%。②International Monetary Fund,“Arab Republic of Egypt,Selected Issues,”IMF Country Report,No.07/381,November 6,2007,p.30.食品補(bǔ)貼系統(tǒng)流失造成大量的資源浪費(fèi)主要是大餅系統(tǒng)流失和分配卡流失。大餅系統(tǒng)流失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是大量小麥在采購(gòu)儲(chǔ)存環(huán)節(jié)流失,二是面粉大量流向黑市。2009年至2015年間,埃及政府共采購(gòu)了5,800萬(wàn)噸小麥,其中未脫粒小麥達(dá)650萬(wàn)噸,占比11.2%。③Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.113.根據(jù)埃及2008/2009年“家庭收入、支出和消費(fèi)調(diào)查”數(shù)據(jù),當(dāng)年有30%的補(bǔ)貼小麥粉流失,④Sherine A l-Shawarby and Heba El-Laithy,Egypt’s Food Subsidies:Benefit Incidence and Leakage,Social and Economic Development Group Report,No.57446,Washington,D.C.:World Bank,2010,p.87.進(jìn)而導(dǎo)致約40%～50%的面粉流向黑市。分配卡系統(tǒng)同樣流失嚴(yán)重。除分配卡份額大量流向富人階層外,與大餅流失類(lèi)似,一些分配卡指定商店和雜貨店減少向分配卡持有人出售補(bǔ)貼商品,轉(zhuǎn)而向黑市出售油和糖,賺取差價(jià)牟利。根據(jù)政府2008/2009年調(diào)查數(shù)據(jù),埃及27%的窮人沒(méi)有從分配卡系統(tǒng)中受益。⑤Moustafa Abdalla and Sherine A l-Shawarby,“The Tamween Food Subsidy Systemin Egypt,”in Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,Washington,D.C.:World Bank,2018,p.114.

自納賽爾時(shí)期以來(lái),埃及救助制度尤其是食品補(bǔ)貼計(jì)劃已成為廣泛的“社會(huì)契約”,政府因民眾缺乏政治參與而作出物質(zhì)利益的補(bǔ)償。⑥Markus Loewe and Rana Jawad,“Introducing Social Protection in the Middle Eastand North Africa:Prospects for a New Social Contract?,”International Social Security Review,Vol.71,No.2,2018,pp.6-7.這種補(bǔ)償形式伴隨救助制度的過(guò)度擴(kuò)張已經(jīng)失去原本的功能,淪為維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的工具。由于救助系統(tǒng)中不斷積累的弊端長(zhǎng)期未得到有效解決,救助制度不僅成為國(guó)家財(cái)政的嚴(yán)重負(fù)擔(dān),而且演變?yōu)橥{社會(huì)穩(wěn)定的因素。在國(guó)內(nèi)矛盾疊加、2008年全球金融危機(jī)溢出等因素的影響下,2011年“一·二五革命”期間,埃及民眾打出“面包、自由和社會(huì)公正”的口號(hào),大規(guī)模示威抗議最終推翻了穆巴拉克政權(quán)。

(二)塞西政府救助制度改革的突圍之路

“社會(huì)契約”對(duì)埃及政權(quán)穩(wěn)定的巨大影響凸顯出在政權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定前提下,社會(huì)民生問(wèn)題是埃及政權(quán)穩(wěn)定與否的關(guān)鍵。救助制度與民眾生計(jì)息息相關(guān),有效解決民生問(wèn)題關(guān)鍵在于如何發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì),解決弱勢(shì)群體問(wèn)題。塞西執(zhí)政后致力于推行社會(huì)救助制度改革主要是受到以下四方面的影響。一是社會(huì)救助制度的內(nèi)在要求。社會(huì)救助的核心要義是通過(guò)財(cái)富再分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。而埃及社會(huì)救助制度在消極路徑依賴狀態(tài)下與制度核心背道而馳,因此,糾正制度偏離、恢復(fù)其內(nèi)在要求成為塞西推行改革的重要方向。二是政權(quán)合法性要求。2011年以來(lái)的兩次政權(quán)更迭已經(jīng)證明人民是埃及政權(quán)合法性的基礎(chǔ),只有妥善解決中下層民眾民生問(wèn)題,才能夠獲得大眾支持,重建民眾對(duì)政府的信任。三是經(jīng)濟(jì)改革的需要。埃及不斷惡化的貧困問(wèn)題已嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,傳統(tǒng)救助系統(tǒng)造成的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān),加重財(cái)政赤字,成為影響經(jīng)濟(jì)改革的成效。四是條件性貸款的要求。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織以及其他國(guó)家給予埃及貸款的同時(shí),要求埃及政府進(jìn)行食品補(bǔ)貼等領(lǐng)域的改革。

塞西執(zhí)政以來(lái),埃及社會(huì)救助制度改革取得初步成效。首先,覆蓋埃及27個(gè)省的“團(tuán)結(jié)與尊嚴(yán)計(jì)劃”成效顯著。2019年該計(jì)劃已為約323萬(wàn)個(gè)埃及家庭提供援助服務(wù)。①“Solidarity Minister Says New Families to Join ‘Tafakful’Program,”Egypt Today,December 29,2019,https://www.egypttoday.com/Article/1/79146/Solidarity-minister-says-new-families-to-join-tafakful-program,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月21日。在解決學(xué)齡兒童接受教育方面,截至2018年3月,享受“團(tuán)結(jié)計(jì)劃”的250萬(wàn)個(gè)家庭學(xué)齡兒童全部實(shí)現(xiàn)入學(xué),總?cè)雽W(xué)率超過(guò)政府2015年設(shè)定的三年150萬(wàn)家庭學(xué)齡兒童入學(xué)的目標(biāo)。②Waad Ahmed,“Escaping the Poverty Cycle?3 Years of Takaful and Karama,”Mada,April 4,2018,https://madamasr.com/en/2018/04/04/feature/economy/escaping-the-poverty-cycle-3-yearsof-takaful-and-karama/,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月21日。根據(jù)社會(huì)團(tuán)結(jié)部數(shù)據(jù),2018年1月,享受“尊嚴(yán)計(jì)劃”的人數(shù)達(dá)933萬(wàn)人,占總?cè)丝诘?0%左右。其次,食品補(bǔ)貼計(jì)劃改革成效明顯。政府通過(guò)嚴(yán)格管控食品補(bǔ)貼計(jì)劃的各個(gè)環(huán)節(jié),大大降低了項(xiàng)目漏出值。越來(lái)越多符合條件的貧困家庭被納入食品補(bǔ)貼計(jì)劃,而富裕家庭則被剔除,這顯示出計(jì)劃受益群體的結(jié)構(gòu)正在趨向合理(見(jiàn)圖2)。最后,埃及政府加強(qiáng)與非政府組織和企業(yè)的合作,為“團(tuán)結(jié)與尊嚴(yán)計(jì)劃”受益家庭創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。2015年至2017年,埃及社會(huì)團(tuán)結(jié)部投入約5.54億埃鎊用于資助超過(guò)1.9萬(wàn)個(gè)小型項(xiàng)目,其中包括商業(yè)項(xiàng)目、公共服務(wù)以及面包店等,22,873名民眾受益。僅2019年上半年,社會(huì)團(tuán)結(jié)部就投入28億埃鎊,資助1.1萬(wàn)個(gè)小微項(xiàng)目,創(chuàng)造了17.46萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),并投入3,500萬(wàn)埃鎊用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),每天為就業(yè)人員提供3.3萬(wàn)埃鎊的薪資資助。③“Social Development Fund Finances 11,000Micro,Small Projects over Six Months,”Egypt Today,August 3,2019,https://www.egypttoday.com/Article/1/73475/Social-Development-Fundfinances-11-000-micro-small-projects-over,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月21日。

圖2 2016年～2020年埃及食品補(bǔ)貼計(jì)劃受益人數(shù)(單位:百萬(wàn))

埃及社會(huì)救助制度在塞西執(zhí)政后發(fā)生了重要變化,政府在穩(wěn)定的財(cái)政投入下,食品補(bǔ)貼項(xiàng)目漏出值大幅下降,更加聚焦弱勢(shì)群體,救助效果顯著提升。政府與民眾間一種新的“社會(huì)契約”正在建立,救助體系不再是全民所有,社會(huì)正義再次被納入“社會(huì)契約”中,成為政權(quán)穩(wěn)定的關(guān)鍵。在歷史制度主義框架下,制度背景、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和參與主體的行動(dòng)策略合力推動(dòng)了救助制度的轉(zhuǎn)變。宏大制度背景下的必然選擇以及兩次政權(quán)更迭帶來(lái)的傳統(tǒng)“社會(huì)契約”崩潰和舊政治利益集團(tuán)瓦解,為救助制度變革奠定了政治社會(huì)基礎(chǔ)。政府通過(guò)尋求對(duì)外援助、積極與國(guó)際組織合作獲得大量資金,奠定了執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從參與主體角度看,塞西執(zhí)政后社會(huì)救助制度進(jìn)一步聚焦貧困階層,強(qiáng)調(diào)救助系統(tǒng)扶貧功能,改變了過(guò)去向全民擴(kuò)張式的救助模式,政府能夠針對(duì)傳統(tǒng)系統(tǒng)中存在的漏洞和弊端進(jìn)行有效改革。2011年至2014年間國(guó)家發(fā)展停滯、經(jīng)濟(jì)蕭條、社會(huì)動(dòng)蕩等負(fù)面影響,使得埃及民眾在心理上做好了準(zhǔn)備,支持政府為糾正結(jié)構(gòu)扭曲和促進(jìn)社會(huì)包容性增長(zhǎng)頒布的一系列政策。①Harold Alderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.112.

(三)現(xiàn)行社會(huì)救助制度面臨的新問(wèn)題與挑戰(zhàn)

塞西時(shí)期的社會(huì)救助制度改革帶來(lái)了一系列新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。首先,補(bǔ)貼制度未與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配。埃及補(bǔ)貼制度是由傳統(tǒng)實(shí)物補(bǔ)貼逐漸向現(xiàn)金補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型,盡管政府補(bǔ)貼額不斷提高,民眾獲得購(gòu)買(mǎi)更多商品的選擇權(quán)利,但是這與埃及國(guó)內(nèi)通貨膨脹速度無(wú)法匹配。現(xiàn)行補(bǔ)貼實(shí)際上成為“通脹補(bǔ)貼”,補(bǔ)貼的實(shí)際價(jià)值因由于物價(jià)上漲過(guò)快而下降,2014年至2016年,食品價(jià)格上漲導(dǎo)致貧困家庭補(bǔ)貼的實(shí)際價(jià)值縮水18%。①Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.129.分配卡補(bǔ)貼系統(tǒng)還面臨補(bǔ)貼商品價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格的問(wèn)題。政府雖然提高分配卡補(bǔ)貼額度,但政府制定的食品供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)的食品價(jià)格隨之上漲。在一些地方補(bǔ)貼系統(tǒng)中,分配卡持有人購(gòu)買(mǎi)的商品有時(shí)甚至高于市場(chǎng)價(jià)格。食品補(bǔ)貼系統(tǒng)中出現(xiàn)的新問(wèn)題極大影響了補(bǔ)貼的實(shí)際價(jià)值,迫使部分享受政府救助計(jì)劃的家庭將政府現(xiàn)金補(bǔ)貼仍用于滿足日?；拘枨?而未用于教育醫(yī)療支出,與現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃改革的目標(biāo)相違背。其次,違規(guī)腐敗等問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生。食品補(bǔ)貼系統(tǒng)的漏洞造成了假卡印制和流通的問(wèn)題,假卡可以正常在雜貨店的POS機(jī)使用,在交易過(guò)程中還存在假交易的現(xiàn)象。腐敗問(wèn)題作為埃及政治體制中的頑疾,在食品補(bǔ)貼領(lǐng)域仍難以根除。最后,需求家庭甄別機(jī)制不健全。改革使一些不符合新規(guī)的家庭退出補(bǔ)貼計(jì)劃,但其中部分家庭仍處于臨界貧困狀態(tài),脫離政府補(bǔ)貼計(jì)劃后因社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、家庭困境面臨再次陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn),但政府對(duì)于該群體尚未建立相應(yīng)的補(bǔ)償和過(guò)渡機(jī)制。一些受益于食物補(bǔ)貼的家庭因向孩子提供優(yōu)質(zhì)教育而不符合2019年埃及補(bǔ)貼新規(guī),被迫退出補(bǔ)貼系統(tǒng),但生活支出的增加使這些家庭再次成為符合補(bǔ)貼申領(lǐng)條件的目標(biāo)。這表明,補(bǔ)貼計(jì)劃作為系統(tǒng)工程,與醫(yī)療、教育關(guān)系密切,政府相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制的缺失以及改革自身的弊端,帶來(lái)了新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

此外,制度改革面臨的外部挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)加劇。首先,糧食短缺成為埃及政府的新挑戰(zhàn)。埃及作為糧食凈進(jìn)口國(guó),國(guó)內(nèi)糧食極易受到國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)的影響。2016年上半年,在與供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部相關(guān)的雜貨店中,食用油和大米都一直處于缺貨狀態(tài)。2015年7～12月政府?dāng)?shù)據(jù)顯示,大米短缺導(dǎo)致供應(yīng)減少了67%,價(jià)格幾乎翻了一番,供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部不得不在緊急對(duì)大米補(bǔ)貼的同時(shí),通過(guò)大量進(jìn)口抑制持續(xù)上漲的價(jià)格。2020年蝗災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)和新冠疫情大流行引發(fā)的糧食危機(jī),更為埃及國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。其次,國(guó)內(nèi)失業(yè)問(wèn)題仍然嚴(yán)峻。盡管2015年至2018年間埃及的失業(yè)率從12.8%降至9.9%,但是根據(jù)埃及對(duì)失業(yè)的定義,每周工作一小時(shí)的人不被視為失業(yè),這使得許多人因短期或間斷性工作而被定義為非失業(yè)人口。埃及中央公共動(dòng)員與統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2016年9月至2019年3月,埃及勞動(dòng)力參與率從占總?cè)丝诘?6.4%下降到41.6%,②“Austerity Measures a Major Cause of Poverty Increase,Statistics Agency Advisor Says”,Egypt Today,September 4,2018,https://www.madamasr.com/en/2019/09/04/feature/economy/austerity-measures-a-major-cause-of-poverty-increase-statistics-agency-advisor-says/,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月21日。這表明實(shí)際參與勞動(dòng)的人口在持續(xù)減少,民眾的工作意愿呈持續(xù)下降趨勢(shì),這與埃及國(guó)內(nèi)低迷的就業(yè)市場(chǎng)有很大關(guān)系。最后,受新冠疫情大流行影響,埃及2020年失業(yè)率波動(dòng)起伏,盡管其全年失業(yè)率控制在7.9%,與2019年失業(yè)率持平,①“Egypt's Unemployment Rate Records 7.9% in 2020:CAPMAS,”Egypt Today,June 23,2021,https://www.egypttoday.com/Article/3/105311/Egypt-s-unemployment-rate-records-7-9-in-20-20-CAPMAS,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月21日。但是多重因素影響下的失業(yè)問(wèn)題仍然是埃及政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

五、結(jié)語(yǔ)

埃及社會(huì)救助制度的歷史變遷既與西方相關(guān)制度變遷發(fā)展具有共性,又有其自身特性。這一制度從納賽爾至塞西時(shí)期呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式,均受到制度背景、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和行動(dòng)者策略的共同影響。在西方民主國(guó)家,救助、福利等制度變化主要來(lái)自利益集團(tuán)通過(guò)議會(huì)對(duì)政府施加壓力,阻止不利于本集團(tuán)的公共政策。埃及則是受到“社會(huì)契約”內(nèi)在觀念的影響,統(tǒng)治階層自覺(jué)或被動(dòng)制定和實(shí)施相應(yīng)的公共政策。這種“社會(huì)契約”的實(shí)質(zhì)是埃及統(tǒng)治階層與普通民眾在政治領(lǐng)域博弈下形成的互利交易,它作為一種非正式制度決定了埃及社會(huì)救助制度的過(guò)度擴(kuò)張,并在不斷自我強(qiáng)化的過(guò)程中形成消極路徑依賴。盡管塞西上臺(tái)后對(duì)救助制度進(jìn)行了深層次改革,建立了強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義的新“社會(huì)契約”,但是傳統(tǒng)“社會(huì)契約”在救助制度中并沒(méi)有徹底消失。2014年實(shí)物補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向現(xiàn)金支付后,政府并沒(méi)有通過(guò)立法確定補(bǔ)貼與通貨膨脹率的相關(guān)規(guī)定,只是根據(jù)民眾反應(yīng)通過(guò)行政決定不斷提高補(bǔ)貼額度,更多是為應(yīng)對(duì)民眾不滿情緒而做出的決策;2019年政府在民眾爆發(fā)游行示威后,政府再次采取措施將部分剔除補(bǔ)貼系統(tǒng)的家庭重新納入補(bǔ)貼系統(tǒng),②Am r Emam,“Egypt's Food Subsidy System Reform Faces Opposition,”The Arab Weekly,March 3,2019,https://thearabweekly.com/egypts-food-subsidy-system-reform-faces-opposition,上網(wǎng)時(shí)間:2021年3月21日。盡管這與埃及救助機(jī)制不健全有很大關(guān)系,但是這種建立在民眾反應(yīng)上的決策機(jī)制似乎又倒退回傳統(tǒng)的行動(dòng)者博弈邏輯軌道上,凸顯了制度路徑依賴中強(qiáng)大的逆向張力。

埃及的救助制度不僅事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更直指政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)國(guó)內(nèi)制度改革面臨的新問(wèn)題和國(guó)際環(huán)境變化帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn),傳統(tǒng)救助制度路徑依賴的逆向張力必然會(huì)成為改革的阻礙,要以改革促發(fā)展,就必須理順?biāo)悸?、多措并舉,堅(jiān)定救助制度良性改革之路,遵循民本主義思想,堅(jiān)持社會(huì)正義原則,同時(shí)保持制度改革定力,消解路徑依賴的逆向張力。