＊王輝 王首魁 鄭玲惠

（1.中國電力工程顧問集團中南電力設(shè)計院有限公司 湖北 430071 2.中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司超高壓輸電公司 廣東 510000 3.湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 湖北 430071）

引言

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，環(huán)評工作面臨的形勢出現(xiàn)了新變化，自2012年十八大以來，生態(tài)文明理念逐步深入人心，相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)文件也在與時俱進。2015年1月1日修訂后的環(huán)境保護法施行；2016年9月1日修訂后的環(huán)境影響評價法施行；對應(yīng)的水污染防治法、大氣污染防治法、噪聲污染防治法、固體廢棄物污染防治法也分別在2017年至2020年間進行了相應(yīng)的修訂。相應(yīng)的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱（HJ 2.1-2016）、地表水環(huán)境（HJ 2.3-2018）、大氣環(huán)境（HJ 2.2-2018）等也在2016年至2020年間進行了修訂。2020年12月14日《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則--輸變電》（HJ 24-2020）（以下簡稱“新輸變電環(huán)評導(dǎo)則”）正式發(fā)布，標(biāo)志著輸變電工程環(huán)評進入新的發(fā)展階段。

1.相關(guān)問題

在生態(tài)文明理念逐步深入人心、環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范逐步成熟、環(huán)境監(jiān)管“放、管、服”理念普及、監(jiān)管趨嚴(yán)、追責(zé)趨盛的今天，如何在滿足法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的前提下，本著環(huán)境保護要求不降低、以人為本和務(wù)實的原則，盡量規(guī)避環(huán)評單位、審批部門和建設(shè)單位被追責(zé)，從技術(shù)層面追求提高輸變電工程環(huán)評文件質(zhì)量成為必不可少的一項工作。本文主要探討以下幾個方面的問題：

(1)關(guān)于輸變電工程適用類別的問題

2020年12月23日，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項目環(huán)境影響報告表>內(nèi)容、格式及編制技術(shù)指南的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2020〕33號）（以下簡稱“通知”），明確了污染影響類和生態(tài)影響類項目適用行業(yè)類別，但沒有明確輸變電工程屬于哪類。長期以來從業(yè)者都認(rèn)為輸變電工程屬于生態(tài)影響類項目，但各個版本的建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄都將輸變電工程歸屬于“核與輻射”類，而《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表編制技術(shù)指南》（污染影響類）明確其適用于“核與輻射（不包括已單獨制定建設(shè)項目環(huán)境影響報告表格式的核與輻射類建設(shè)項目）”類項目。輸變工程到底應(yīng)該填報生態(tài)影響類還是污染影響類報告表的問題在業(yè)內(nèi)引起了較大的爭議。

(2)關(guān)于輸變電工程生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)范圍的問題

新輸變電環(huán)評導(dǎo)則中對于哪些屬于輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)沒有給出明確的定義，但導(dǎo)則內(nèi)多次提到需特別關(guān)注分類管理名錄中的敏感區(qū)。新分類管理名錄規(guī)定輸變電工程生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)含義為：“第三條（一）中的全部區(qū)域”；而現(xiàn)行生態(tài)影響評價導(dǎo)則中規(guī)定的生態(tài)敏感區(qū)范圍則遠(yuǎn)大于分類管理名錄。對于輸變電工程而言，環(huán)境影響評價需要關(guān)注的生態(tài)敏感區(qū)包括哪些，在業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)知上也存在較大分歧。

(3)關(guān)于輸變電工程生態(tài)影響評價工作等級的問題

新輸變電環(huán)評導(dǎo)則的規(guī)定為：“生態(tài)環(huán)境影響評價工作等級劃分按照HJ 19的規(guī)定執(zhí)行?！盚J 19規(guī)定：“依據(jù)影響區(qū)域的生態(tài)敏感性和評價項目的工程占地（含水域）范圍，包括永久占地和臨時占地，將生態(tài)影響評價工作等級劃分為一級、二級和三級，如表1所示”。

表1 生態(tài)影響評價工作等級劃分表

關(guān)于影響區(qū)域的生態(tài)敏感性的理解，部分專家認(rèn)為影響區(qū)域既是生態(tài)影響評價范圍區(qū)域，即生態(tài)影響評價范圍內(nèi)如果有某種生態(tài)敏感區(qū)就應(yīng)認(rèn)為工程的影響區(qū)域的生態(tài)敏感性就是特殊生態(tài)敏感區(qū)或重要生態(tài)敏感區(qū)。

2.主要問題探討

(1)關(guān)于輸變電工程適用類別的問題

通知中將工程類別劃分為生態(tài)影響類和污染影響類兩類，但環(huán)境影響是一個較為模糊和寬泛的概念，除了部分典型行業(yè)和項目，很多項目很難完全說其屬于哪一類。

從歸類上看，輸變電類工程環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則、驗收技術(shù)規(guī)范等相關(guān)技術(shù)文件均沒有明確輸變電工程到底應(yīng)屬于那個行業(yè)類別，但現(xiàn)行有效的《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范—生態(tài)影響類》明確本規(guī)范適用于高壓輸變電線路等主要對生態(tài)造成影響的建設(shè)項目，生態(tài)影響類建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收技術(shù)規(guī)范界定輸變電工程屬于生態(tài)影響類項目。

從通知的適用范圍上看，生態(tài)影響類建設(shè)項目環(huán)境影響報告表編制技術(shù)指南明確本指南適用于以生態(tài)影響為主要特征的建設(shè)項目環(huán)境影響報告表編制，包括農(nóng)、林、漁、采礦、水利、交通運輸、管道運輸?shù)?。污染影響類指南明確本指南適用于以污染影響為主要特征的建設(shè)項目環(huán)境影響報告表編制，包括制造業(yè)、火力發(fā)電、燃?xì)馍a(chǎn)供應(yīng)、環(huán)境治理業(yè)、導(dǎo)航臺站、核與輻射等行業(yè)；該指南同時明確涉及污染影響和生態(tài)影響的項目填寫生態(tài)影響類報告表。輸變電工程在施工期會對生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞和擾動，運行期主要進行電能的轉(zhuǎn)換和輸送，基本沒有生態(tài)影響，但有噪聲和電磁影響。從環(huán)境影響的因子上看，輸變電工程不是典型的生態(tài)影響類項目，也不是典型的污染影響類項目。因此應(yīng)適用生態(tài)影響類報告表格式。

(2)關(guān)于輸變電工程生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)包含范圍的問題

①新分類管理名錄明確輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)是指：“第三條（一）中的全部區(qū)域?！保ò▏夜珗@、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)）。

②新輸變電環(huán)評導(dǎo)則4.2.8條、4.3.4條也都明確輸變電項目關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為分類管理名錄中規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)。新輸變電環(huán)評導(dǎo)則征求意見稿編制說明中也明確對輸變電工程穿越特殊生態(tài)敏感區(qū)時，其生態(tài)評價工作等級按照HJ 19要求開展。特殊生態(tài)敏感區(qū)主要為分類管理名錄中的第一類敏感區(qū)。

③建設(shè)項目的竣工環(huán)保驗收和環(huán)評是一個體系文件，項目驗收的相關(guān)內(nèi)容可作為理解環(huán)評的依據(jù)?！督ㄔO(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范--輸變電》（HJ 705-2020）（以下簡稱“驗收技術(shù)規(guī)范”）及規(guī)范征求意見稿編制說明均明確輸變電項目關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為分類管理名錄中規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)。

雖然分類管理名錄是用于判斷建設(shè)項目編制環(huán)評文件類別的依據(jù)，輸變電工程環(huán)評導(dǎo)則也沒有明確輸變電工程的環(huán)境敏感區(qū)是指哪些內(nèi)容，但作為成體系的技術(shù)文件，理應(yīng)在關(guān)于基礎(chǔ)體系的規(guī)定和界定上保持統(tǒng)一；輸變電工程環(huán)評導(dǎo)則、驗收技術(shù)規(guī)范及其編制說明中在關(guān)于環(huán)境敏感區(qū)的問題上均指向分類管理名錄的規(guī)定。因此從邏輯上分析，按分類管理名錄的規(guī)定認(rèn)定輸變電工程環(huán)評應(yīng)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)符合相關(guān)技術(shù)文件的要求。

分類管理名錄中的第一類敏感區(qū)是屬于自然程度最高、破壞后基本不能人工恢復(fù)，需要嚴(yán)格進行保護的類型，包含范圍與生態(tài)導(dǎo)則中特殊生態(tài)敏感區(qū)基本重合；而第二類敏感區(qū)主要為與人類生產(chǎn)生活關(guān)系較為密切的一類，大部分可以通過人工措施重建，保護要求相對較低，與生態(tài)導(dǎo)則中的重要生態(tài)敏感區(qū)大部分重合。輸變電工程為線性基礎(chǔ)設(shè)施，一般具有空間跨度大、點狀占地、影響范圍小、擾動強度低的特點，工程對生態(tài)環(huán)境的影響較?。煌瑫r電網(wǎng)需要組成充分的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮最大效益，線路需在國土空間上形成全覆蓋的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，因此部分線路將不可避免地涉及部分生態(tài)敏感區(qū)。從環(huán)境保護管理頂層設(shè)計的角度看，需要在生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展之間取得一個平衡，以更好地為人類服務(wù)，不能離開保護談發(fā)展，但也絕不能離開發(fā)展談保護，因此分類管理名錄僅將第一類敏感區(qū)作為輸變電工程的環(huán)境敏感區(qū)。

綜上所述，在實踐中按照分類管理名錄的規(guī)定界定輸變電工程環(huán)評應(yīng)關(guān)注和評價的生態(tài)敏感區(qū)，不論從邏輯上分析還是權(quán)衡的角度分析都沒有問題，即輸變電工程生態(tài)環(huán)境影響評價中應(yīng)關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為國家公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等六類。

(3)關(guān)于輸變電工程生態(tài)影響評價工作等級的問題

生態(tài)影響評價工作等級確定中關(guān)于影響區(qū)域的生態(tài)敏感性問題主要涉及到影響區(qū)域范圍的確定和區(qū)域的生態(tài)敏感性確定兩個方面的問題。

①關(guān)于影響區(qū)域范圍確定的問題

如前所述，生態(tài)影響評價導(dǎo)則規(guī)定：“依據(jù)影響區(qū)域的生態(tài)敏感性和評價項目的工程占地（含水域）范圍，包括永久占地和臨時占地，將生態(tài)影響評價工作等級劃分為一級、二級和三級”。但這里需要注意的是項目的影響區(qū)域與項目的生態(tài)影響評價范圍不能劃等號，即生態(tài)影響評價范圍不等于就是項目的影響范圍。

HJ 19規(guī)定生態(tài)影響評價的范圍應(yīng)根據(jù)評價因子對生態(tài)的影響方式、影響程度和生態(tài)因子之間的相互影響、相互依存關(guān)系確定。為便于操作，輸變電環(huán)評導(dǎo)則將進入生態(tài)敏感區(qū)段線路的生態(tài)影響評價范圍確定為邊線外1000m，一般路段生態(tài)影響評價范圍為邊線外300m，但這并不是說工程的實際影響范圍就是300m。如前所述，輸變電工程具有點狀占地、單點占地面積小、擾動強度低等特點，在采取相關(guān)的環(huán)境保護措施下，工程對生態(tài)環(huán)境的影響會控制在工程永久占地和施工臨時占地直接擾動范圍內(nèi)區(qū)域。這與公路、鐵路類線性工程目前都是以線路中心線兩側(cè)300m作為評價范圍對生態(tài)環(huán)境影響有著本質(zhì)的差異。

例如某輸電線路從某自然保護區(qū)邊界外280m處通過，項目永久占地及其他直接擾動對生態(tài)環(huán)境的實際影響范圍均不涉及該保護，那么該工程實際的影響區(qū)域的生態(tài)敏感性是一般區(qū)域，不能因為生態(tài)影響評價范圍為300m，就說項目影響區(qū)域的生態(tài)敏感性為特殊生態(tài)敏感區(qū)，要求項目生態(tài)影響評價等級按一級執(zhí)行，輸變電工程在全國也沒有這么做的先例。

②關(guān)于區(qū)域的生態(tài)敏感性確定的問題

如上所述，由于生態(tài)影響評價中很多參數(shù)難以量化，導(dǎo)則中關(guān)于影響區(qū)域的生態(tài)敏感性表述較為模糊，什么情況下認(rèn)為影響區(qū)域的生態(tài)敏感性為生態(tài)敏感區(qū)還是一般區(qū)域，相關(guān)文件均沒有給出明確的說明。但可以從相關(guān)文件中找到相關(guān)文件制定者隱含的意思。

建設(shè)項目環(huán)境影響報告書審批基礎(chǔ)信息表（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕771號）關(guān)于敏感區(qū)的表述為“項目涉及法律法規(guī)規(guī)定的保護區(qū)情況”。由此可以看出，環(huán)評應(yīng)關(guān)注的是項目是否涉及生態(tài)敏感區(qū)。

關(guān)于如何確認(rèn)項目法定保護區(qū)，輸變電環(huán)評導(dǎo)則將“項目進入生態(tài)敏感區(qū)”作為界定項目是否涉及環(huán)境敏感區(qū)的依據(jù)；全國環(huán)評技術(shù)評估咨詢服務(wù)平臺關(guān)于涉及的解釋為：“涉及敏感區(qū)的定義是指建設(shè)項目位于、穿越、跨越環(huán)境敏感區(qū)。”《深圳市建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批和備案管理名錄（2021年版）》中明確規(guī)定“本名錄所列涉及生態(tài)敏感區(qū)指建設(shè)項目位于、穿越、跨越生態(tài)敏感區(qū)”。

因此實際環(huán)評工作中，在確定項目影響區(qū)域的生態(tài)敏感性時可按照項目是否“位于、穿越、跨越”等方式進入生態(tài)敏感區(qū)為依據(jù)，而不應(yīng)以生態(tài)影響評價范圍內(nèi)是否有生態(tài)敏感區(qū)為依據(jù)。

3.綜合結(jié)論

（1）從歸類來說，輸變電工程應(yīng)屬于生態(tài)影響類項目；從具體影響角度分析，輸變電工程屬于既有污染影響，又有生態(tài)影響的項目。根據(jù)指南規(guī)定應(yīng)套用生態(tài)影響類項目環(huán)境報告表格式。

（2）從邏輯上分析，按分類管理名錄的規(guī)定認(rèn)定輸變電工程環(huán)評應(yīng)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)符合相關(guān)技術(shù)文件的要求。

（3）項目的生態(tài)影響評價范圍不能與項目的實際影響范圍劃等號；實際工作中在確定項目影響區(qū)域的生態(tài)敏感性時建議根據(jù)按照項目是否“位于、穿越、跨越”等方式進入生態(tài)敏感區(qū)為依據(jù)。

4.建議

如上所述，雖然我國已經(jīng)初步建立了較為完善的環(huán)境影響評價技術(shù)體系，但在許多具體問題上仍有很大的深化和細(xì)化空間，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中審批部門、技術(shù)評審單位和專家有很大的自由裁量和發(fā)揮的空間，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同評審單位、不同專家經(jīng)手的項目存在較大的差異。從環(huán)境保護角度分析，應(yīng)遵循該保護的決不能降低要求，但也不能盲目擴大化；不能離開保護談發(fā)展，但也絕不能離開發(fā)展談保護，在保護和發(fā)展之間取得合理的平衡才是最優(yōu)選擇，本著務(wù)實、客觀、解決問題的思路和態(tài)度才是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的正確出路。