王金花 李文江

（怒江傈僳族自治州林業(yè)和草原局，云南 瀘水 673199）

1.前言

截至目前，云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例已出臺(tái)近二十余年。但是保護(hù)區(qū)自然能力建設(shè)、管護(hù)成效、應(yīng)如何進(jìn)行考核和判定，這些均是保護(hù)區(qū)建設(shè)工作中值得關(guān)注并亟待解決的問題。因此，本項(xiàng)研究擬運(yùn)用邏輯框架法和層次分析法對(duì)保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)的幾個(gè)較大的方面進(jìn)行探討，逐層拆分，確定項(xiàng)目層和具體考核指標(biāo)，并以此構(gòu)成指標(biāo)體系，采取賦值的方式對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化。最后以云南怒江自然保護(hù)區(qū)為例，剖析指標(biāo)體系的合理性與可操作性。以期能夠解決自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)考評(píng)的難題。

2.研究方法與步驟

2.1 研究對(duì)象。云南省怒江州轄高黎貢國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)， 為瀘水市、福貢縣、貢山縣分管；云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，為蘭坪縣主管。4個(gè)自然保護(hù)區(qū)均系林業(yè)部門主管的自然保護(hù)區(qū) （表1）。

表1 云南省怒江州自然保護(hù)區(qū)名錄Table 1 List of nature reserves in Nujiang Prefecture, Yunnan Province

2.2 考核指標(biāo)體系框架構(gòu)建。相關(guān)數(shù)據(jù)采自高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

截止目前，中國尚無自然保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)與考核指標(biāo)體系相關(guān)的研究報(bào)道，重新建立一個(gè)全新的指標(biāo)體系，并得到行業(yè)認(rèn)可是極為困難的。因此本篇論文從基礎(chǔ)出發(fā)，擬開展自然保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)與考核指標(biāo)體系框架研究。

考核指標(biāo)參考周偉等 （2010a， 2010b） 的研究工作，重點(diǎn)關(guān)注自然保護(hù)區(qū)在建設(shè)和管理過程中，基于自身能力能夠完成，且能夠形成管理痕跡的工作項(xiàng)目。

2.3 賦分原則

2.3.1 對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)。以高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū) （保山市隆陽區(qū)） 為賦分對(duì)比標(biāo)準(zhǔn) （以下簡稱標(biāo)準(zhǔn)）。因?yàn)楦呃柝暽絿壹?jí)自然保護(hù)區(qū)是云南省最大的自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)管理成效顯著；且高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)南段的保護(hù)對(duì)象與怒江州相似，緯度相近，具備橫向比較的地理?xiàng)l件和資源條件。

賦分過程中，各項(xiàng)指標(biāo)以高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（保山市隆陽區(qū)） 為最優(yōu)等級(jí)。怒江州內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)與高黎貢山相比，指標(biāo)等級(jí)相近，則賦分相同；指標(biāo)等級(jí)較弱，則逐級(jí)降分。

2.3.2 賦分標(biāo)準(zhǔn)。作為一項(xiàng)嘗試性的研究工作，在初期提出標(biāo)準(zhǔn)的百分制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是極為困難的。因此本次指標(biāo)賦分參考鄭允文等 （1994） 的工作，以是否相對(duì)優(yōu)秀為依據(jù)，采取3級(jí)賦分值，分為“差”“中”“優(yōu)”3級(jí)。賦分的等級(jí)越少，在感觀判斷時(shí)的感性結(jié)果最為準(zhǔn)確，基于本項(xiàng)研究工作的特點(diǎn)，制定以下賦分標(biāo)準(zhǔn)：

2.3.2.1 “3”表示最高分值，代表研究對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)指標(biāo)優(yōu)于“標(biāo)準(zhǔn)”，或相近。

2.3.2.2 “2”表示中間分值，代表研究對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)指標(biāo)低于“標(biāo)準(zhǔn)”。

2.3.2.3 “1”表示最低分值，代表研究對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)指標(biāo)遠(yuǎn)低于“標(biāo)準(zhǔn)”。

2.3.3 得分轉(zhuǎn)換。將賦分結(jié)果加和后，作為相應(yīng)自然保護(hù)區(qū)自身能力與考核指標(biāo)體系的最終得分。但該得分不可能是標(biāo)準(zhǔn)的百分制評(píng)價(jià)結(jié)果，因此需要對(duì)累計(jì)賦分做置換，研究該指標(biāo)體系的科學(xué)性和操作性，以及討論指標(biāo)體系的調(diào)整的改進(jìn)建議。

轉(zhuǎn)換公式為：

（保護(hù)區(qū)累計(jì)分值/指標(biāo)滿分）＝（X/100），X即為轉(zhuǎn)換后的百分制得分。

3.研究結(jié)果

3.1 指標(biāo)體系框架?；谂葑匀槐Ｗo(hù)區(qū)實(shí)際，擬定6類16項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.1.1 日常管理

3.1.1.1 本底調(diào)查力度。依據(jù)云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例第三章第九條規(guī)，在保護(hù)區(qū)建立之前，確定即將建設(shè)為保護(hù)地的區(qū)域是否具備建立為保護(hù)區(qū)的條件，有無建立保護(hù)區(qū)的價(jià)值后，由相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者進(jìn)行一次以確定區(qū)域內(nèi)是否具備滿足建立條件的資源，資源的類型等為目的資源調(diào)查。在確定保護(hù)區(qū)建設(shè)資格的同時(shí)，也為保護(hù)區(qū)建立后的管理工作成效提供參考資料 （高嵐等， 2012），同時(shí)為今后保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)成果的考核作出考核標(biāo)準(zhǔn)科研項(xiàng)目執(zhí)行度。

3.1.1.2 日常巡護(hù)力度。保護(hù)區(qū)管理工作中，防火巡護(hù)是基本工作，且保護(hù)對(duì)象具有一定的流動(dòng)性和動(dòng)態(tài)的生長變化，巡護(hù)是較為直觀又簡單易行的方式，巡護(hù)力度能直接反映出保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)過程中日常工作的管理力度。

3.1.1.3 總體規(guī)劃。依據(jù)云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例，保護(hù)區(qū)建立之前必須有專家給出完整詳盡的總體規(guī)劃，包括了保護(hù)區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)、核心區(qū)的劃分，機(jī)構(gòu)組成，人員配置等，保護(hù)區(qū)建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，是建立保護(hù)區(qū)必不可少的資料之一 （姜立軍等， 2006）。

3.1.1.4 工作記錄詳盡度。保護(hù)區(qū)的管護(hù)是一項(xiàng)集保護(hù)、建設(shè)于一體長時(shí)間為工作周期的管理工作，記錄每一天保護(hù)區(qū)的動(dòng)態(tài)變化、機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容、人員變動(dòng)、設(shè)備使用記錄等，有利于保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)的工作方向、方式進(jìn)行調(diào)整。

3.1.1.5 巡護(hù)記錄規(guī)范度。巡護(hù)記錄是指對(duì)在巡護(hù)過程中發(fā)現(xiàn)的有價(jià)值的信息進(jìn)行記錄，如巡護(hù)的路線和位點(diǎn)，及巡護(hù)過程中一些資源的識(shí)別。在巡護(hù)過程中發(fā)現(xiàn)主要保護(hù)對(duì)象或發(fā)現(xiàn)沒有管護(hù)到位的資源，緊急情況的處理等往往需要具備專業(yè)知識(shí)較全面的工作人員進(jìn)行記錄，巡護(hù)記錄的規(guī)范程度既反映了保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政管理的力度，又反映了保護(hù)工作人員在工作過程中的業(yè)務(wù)能力。

3.1.2 人員結(jié)構(gòu)

3.1.2.1 滿編人數(shù)

文中指保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)明確的管理機(jī)構(gòu)人員配備數(shù)量，在管護(hù)過程中充足的人員配備是管護(hù)工作得以保質(zhì)保量完成的有力保障。

3.1.2.2 專業(yè)人員比例

文中的專業(yè)人員并不是單指相關(guān)專業(yè)的高學(xué)歷人才，還包括具有豐富的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)的工作人員、管理機(jī)構(gòu)工作人員等。

3.1.3 生態(tài)旅游

3.1.3.1 保護(hù)區(qū)管理力度。目前，大多數(shù)保護(hù)區(qū)均開展了生態(tài)旅游項(xiàng)目，但是對(duì)于保護(hù)區(qū)的管護(hù)工作是一把雙刃劍，因此管理機(jī)構(gòu)對(duì)于生態(tài)旅游的管理控制能力是保護(hù)區(qū)管護(hù)工作正常開展，是取得積極效果的必要保障。

3.1.3.2 旅游設(shè)施建設(shè)力度。開展生態(tài)旅游很重要的一個(gè)條件就是旅游設(shè)施的建設(shè)，因此對(duì)生態(tài)旅游區(qū)域進(jìn)行有質(zhì)有量的建設(shè)和管理，是保證生態(tài)旅游高質(zhì)量開展的前提。

3.1.4 社區(qū)共管

保護(hù)區(qū)周邊及內(nèi)部的社區(qū)村落，它們對(duì)于保護(hù)區(qū)的了解和親近是我們管護(hù)機(jī)構(gòu)所比不上的，因此與保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)開展社區(qū)共管工作是很有必要的，是保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)成效的一大考核指標(biāo)之一。

3.1.5 硬件設(shè)施

3.1.5.1 房屋建設(shè)度。保護(hù)區(qū)管護(hù)工作依托的主體是保護(hù)區(qū)的工作人員，因此穩(wěn)定舒適的工作居住條件尤為重要。

3.1.5.2 車輛數(shù)。保護(hù)區(qū)車輛是根據(jù)保護(hù)區(qū)的級(jí)別配備的，車輛的數(shù)量及質(zhì)量是保護(hù)區(qū)日常工作的一大重要影響因子，如一旦發(fā)生森林火災(zāi)，消防及管護(hù)人員到位的時(shí)間直接影響了災(zāi)害造成損失的多少。

3.1.5.3 工作器材。工作器材的質(zhì)量、數(shù)量、種類直接影響管護(hù)工作的質(zhì)量和效率，管護(hù)器材越全面開展工作的能力就越強(qiáng)。

3.1.6 數(shù)據(jù)管理

3.1.6.1 監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。當(dāng)前處于信息時(shí)代，相對(duì)比于以前信息采集工作更加的簡單方便，因此進(jìn)行監(jiān)測(cè)并對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理是當(dāng)代自然保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)的一個(gè)大的方面，需要專業(yè)的器材，也需要專業(yè)的人才。這也是保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)的一個(gè)考核指標(biāo)。

3.1.6.2 巡護(hù)數(shù)據(jù)。巡護(hù)記錄的專業(yè)性是保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)的一個(gè)考察重點(diǎn)，只有對(duì)日常巡護(hù)記錄有一個(gè)完整的合理的儲(chǔ)存、處理、管理，才能在分析數(shù)據(jù)、查取資料的時(shí)候提供有力的信息資源保障。

3.2 賦分結(jié)果

基于賦分的標(biāo)準(zhǔn)及累計(jì)得分轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)南段作為賦分參照標(biāo)準(zhǔn)，得分93.8分 （表2）。以高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)南段的實(shí)際管理成效而言，該分值基本真實(shí)。

怒江州境內(nèi)的高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)得分位列第二、第三、第四，分別為滬水89.6分，貢山75分，福貢70.8 分 （表 2）。

4.討論

4.1 監(jiān)測(cè)體系建立是提升能力建設(shè)的關(guān)鍵

在所有評(píng)價(jià)指標(biāo)中，云南省自然保護(hù)區(qū)基本不具備數(shù)據(jù)管理的能力，以至“數(shù)據(jù)管理”類賦值最低 （表2）。本次研究檢視了個(gè)別保護(hù)區(qū)護(hù)林員巡護(hù)記錄表，發(fā)現(xiàn)其中除了基本的信息以外，在巡護(hù)中案件的發(fā)現(xiàn)和生物多樣性信息內(nèi)容上都是空白。推測(cè)其原因，案件方面的空白估計(jì)與護(hù)林員管理制度中“如果在管轄片區(qū)中發(fā)現(xiàn)森林資源破壞案件，將扣護(hù)林員的分”這一規(guī)定有關(guān)。生物多樣性記錄信息的空白，應(yīng)該與護(hù)林員缺乏辨認(rèn)野生動(dòng)物野外蹤跡和分類特征的相關(guān)知識(shí)有關(guān)系。因此，其監(jiān)測(cè)基本上沒有對(duì)保護(hù)目標(biāo)的貢獻(xiàn)。由于沒有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，也缺乏對(duì)生物多樣性影響的評(píng)估手段和方法，致使保護(hù)區(qū)管理評(píng)估決策的指向性功能無從發(fā)揮。

表2 指標(biāo)體系賦分結(jié)果Table 2 Result of index system

監(jiān)測(cè)體系的建立并不是單純依賴于整理監(jiān)測(cè)或巡護(hù)時(shí)所記錄表格上的內(nèi)容 （謝志紅 & 徐永新 ， 2003）。參與監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)收集者需要具備對(duì)信息識(shí)別、歸類和記錄的能力；監(jiān)測(cè)體系而且這一體系的建立還需要與評(píng)估體系相匹配，使數(shù)據(jù)的收集能夠與信息使用者所具備的相關(guān)數(shù)據(jù)分析、歸納、總結(jié)能力結(jié)合，并最終對(duì)管理決策產(chǎn)生支持性的作用。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵物種種群動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，特別是種群結(jié)構(gòu)、數(shù)量、活動(dòng)范圍、對(duì)干擾的反應(yīng)等方面的調(diào)查，就顯得非常的重要 （李迪強(qiáng)等 ， 2003）。

4.2 日常管理自身能力提升的基礎(chǔ)

包括高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)，巡護(hù)記錄均不盡完善，監(jiān)測(cè)記錄缺乏 （表2），表現(xiàn)為對(duì)實(shí)際工作和數(shù)據(jù)管理之間的工作認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。目前，怒江州的自然保護(hù)區(qū)基本上是按以前“看家護(hù)院”的方式和自上而下的方式進(jìn)行管理。上級(jí)管理部門與基層保護(hù)區(qū)人員的直接溝通和交流較少，未能達(dá)成共識(shí)。因此，規(guī)范化的巡護(hù)記錄和數(shù)據(jù)管理才是提升自身能力的基礎(chǔ)工作。

4.3 管理部門合理調(diào)配資金

云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)分偏低的主要原因是獲外界扶持的力度最小，基本沒有科研項(xiàng)目開展，而且生態(tài)旅游開發(fā)力度偏大，導(dǎo)致保護(hù)成效自然偏低 （表2），保護(hù)區(qū)穩(wěn)定的資金來源與科學(xué)合理的使用，是保護(hù)區(qū)管理工作開展的基礎(chǔ)，同時(shí)也特別容易影響保護(hù)區(qū)管理工作人員的積極性。

另外，在資金使用方面應(yīng)該接受嚴(yán)格專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)，防止自然資源或生物多樣性和生態(tài)資產(chǎn)的損失 （薛達(dá)元 &鄭允文， 1994）。另外，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)政府部門在運(yùn)用國際技術(shù)援助或國際金融組織的長期低息貸款所支持的資源與環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目用于自然保護(hù)區(qū)的投資，并提高資金使用效率 （余久華 & 吳麗芳 ， 2003）。

5.建議

5.1 “3級(jí)”賦分制不宜用于指標(biāo)體系賦分工作

通過本項(xiàng)的研究結(jié)論我們可以看出，通過三級(jí)賦分制分析得出的結(jié)論存在合理性，高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)雖然是云南省國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)工作開展最好的自然保護(hù)區(qū)，但也存在一定問題。而云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)是得分最低的保護(hù)區(qū)，但事實(shí)上，云嶺自然保護(hù)區(qū)開展工作還是很優(yōu)秀的，因此，通過三級(jí)賦分制會(huì)出現(xiàn)最后綜合得分兩極分化嚴(yán)重的結(jié)果。

5.2 社區(qū)共管意識(shí)的培養(yǎng)

當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃狡?，缺乏參與保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)與旅游開發(fā)、經(jīng)營的基本知識(shí)和技能。為保障保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)和居民的權(quán)益，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)旅游培訓(xùn)，提高當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游開發(fā)的能力，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裆疃韧诰蚝捅Ｗo(hù)民族文化的精華和魅力。