王禹涵

預(yù)算資金的公共性、安全性及合規(guī)性是國庫管理模式選擇的基本標(biāo)準(zhǔn)，而“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”三權(quán)分離更是國庫資金運(yùn)行的內(nèi)在要求。中國人民銀行經(jīng)理國庫實(shí)踐表明，由中國人民銀行經(jīng)理國庫是我國國庫管理模式的必然選擇，是符合我國國情的制度安排。

自1985年7月頒布實(shí)施的《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《國家金庫條例》）明確規(guī)定中國人民銀行經(jīng)理國庫，確立中國人民銀行經(jīng)理國庫法律地位已走過36周年。2018年12月29日，最新修訂實(shí)施的《新預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”，賦予了中國人民銀行國庫監(jiān)管權(quán);2020年10月1日，修訂后《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》實(shí)行，再次明確了國庫是辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的專門機(jī)構(gòu)，中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理;2020年11月29日，修訂實(shí)施的《國家金庫條例》強(qiáng)調(diào)了在預(yù)算執(zhí)行過程中，國庫要依法依規(guī)履行事中監(jiān)督，監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫款的支撥。

國庫監(jiān)管現(xiàn)狀概述

國庫業(yè)務(wù)事中監(jiān)督是對(duì)國庫監(jiān)督體系的完善。國庫作為各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行的直接參與者，與全國人民代表大會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督相比，具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點(diǎn)，能夠把違規(guī)調(diào)庫、延壓占用預(yù)算收入、虛增虛減收支等行為隔離在外，為確保財(cái)政資金安全增加保護(hù)屏障。從本質(zhì)上看，國庫監(jiān)管是為全國人民代表大會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政監(jiān)督服務(wù)的，是辦理國庫資金收納、劃分、留解、退付和庫款支撥過程中實(shí)施的事中監(jiān)管，在整個(gè)預(yù)算監(jiān)督體系中起到預(yù)警、糾錯(cuò)和數(shù)據(jù)資源庫的角色。隨著國庫信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，尤其是以財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）、國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）及國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）即國庫“3T”系統(tǒng)的不斷升級(jí)改造，國庫監(jiān)管的形勢(shì)也隨之發(fā)生變化。同時(shí)，電子稅收的“三方協(xié)議”簽署、電子退庫等業(yè)務(wù)的加入以及集中支付電子化的上線推廣，使國庫運(yùn)行模式日益發(fā)生新的變化，出現(xiàn)了新的業(yè)態(tài)，國庫監(jiān)管也相應(yīng)發(fā)生變化。

監(jiān)督手段由“人工”變?yōu)椤叭斯?+ 智能”。從一開始的手工記賬，到人機(jī)并行再到無紙化系統(tǒng)上線，國庫業(yè)務(wù)核算方式在逐步發(fā)生變化。積極推廣國庫業(yè)務(wù)電子化傳輸和業(yè)務(wù)自動(dòng)處理，實(shí)現(xiàn)了國庫會(huì)計(jì)集中核算和財(cái)稅關(guān)庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)，為提高各級(jí)政府預(yù)算收支效率、服務(wù)社會(huì)民生、推動(dòng)財(cái)稅金融體制改革提供了重要的技術(shù)支撐。同時(shí)，隨著國庫業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量及種類的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的手工審核柜面監(jiān)督已無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、逐筆的監(jiān)督，需要借助監(jiān)督系統(tǒng)，依據(jù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)電子柜面監(jiān)督;而針對(duì)于手工紙質(zhì)票據(jù)業(yè)務(wù)，仍需采取人工的方式審核，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、逐筆的柜面監(jiān)督。

目前，國庫集中支付的監(jiān)督方式主要為以下兩種：

一是柜面監(jiān)督，具體體現(xiàn)為現(xiàn)場審核、逐層批準(zhǔn)等措施。包括對(duì)外來憑證主要有紙質(zhì)繳款書、國庫集中支付業(yè)務(wù)憑證的合規(guī)性和政策審核，以及非預(yù)算單位撥款等大額資金的審核批準(zhǔn)，提出如手續(xù)不合規(guī)票據(jù)退回的處理等糾正措施來解決發(fā)現(xiàn)的問題。

二是系統(tǒng)監(jiān)督，主要利用國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，有效保護(hù)國庫資金安全。

監(jiān)控載體變?yōu)椤半娮有畔橹?、紙介質(zhì)為輔”。作為具體執(zhí)行政府預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，國庫監(jiān)督體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等外部提交的預(yù)算收入、支出、退庫、調(diào)整業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)、逐筆審核并記賬。隨著國庫信息化的推進(jìn)，人工方式填制的繳款書、撥款憑證、收入退還書、更正通知書等紙質(zhì)憑證已逐漸減少，轉(zhuǎn)而成為通過系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生和傳遞的電子信息憑證。國庫部門第一時(shí)間對(duì)傳遞的電子憑證信息進(jìn)行審核和柜面監(jiān)督，“系統(tǒng)控制 + 人為監(jiān)控”的協(xié)助，監(jiān)督時(shí)效得以強(qiáng)化和提升，避免了因電子業(yè)務(wù)量大幅增加造成的人為實(shí)時(shí)、逐筆審核監(jiān)督不力的局面。

監(jiān)管內(nèi)容隨業(yè)務(wù)發(fā)展有所增加。隨著法律法規(guī)賦予國庫監(jiān)管的內(nèi)容愈加豐富，發(fā)揮的作用和重要性愈加凸顯。按照《國家金庫條例》及《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，國庫監(jiān)管主要是對(duì)進(jìn)入國庫和國庫經(jīng)收處的財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督，是對(duì)政府資金的功能監(jiān)督，也是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)管。

一是稅收收入、非稅收入等預(yù)算收入是否應(yīng)收盡收。一方面，通過操作系統(tǒng)檢查結(jié)算銀行的結(jié)算賬戶的各元素是否對(duì)應(yīng)以及轉(zhuǎn)移時(shí)間是否及時(shí)。另一方面，在進(jìn)行紙質(zhì)繳款書錄入時(shí)，檢查收到的資金是否與紙質(zhì)憑證中提到的金額、項(xiàng)目等要素相對(duì)應(yīng)。

二是庫款撥付是否按照預(yù)算執(zhí)行，支出項(xiàng)目與金額是否滿足法律法規(guī)規(guī)定。隨著集中支付電子化的深入運(yùn)行，對(duì)無紙化預(yù)算支出的監(jiān)控除確保預(yù)算支出憑證的完整性和有效性，還要注意支付額度的充分性以及由代理銀行進(jìn)行的國庫業(yè)務(wù)賬戶結(jié)算的準(zhǔn)確性等。

三是預(yù)算退庫是否準(zhǔn)確合規(guī)。監(jiān)督過程中除檢查印鑒，還需要依據(jù)不同業(yè)務(wù)類型進(jìn)行退庫并檢查核實(shí)提供的文件。

四是其他監(jiān)管事項(xiàng)，還包括對(duì)于財(cái)政劃分留解、國債發(fā)行兌付、地方債務(wù)、地方國庫現(xiàn)金管理、商業(yè)銀行國庫經(jīng)收處監(jiān)督等內(nèi)容。

國庫監(jiān)管現(xiàn)實(shí)制約因素

在現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，賦予中國人民銀行國庫在預(yù)算執(zhí)行過程中適度、必要的監(jiān)管具有十分重要的意義。隨著國庫信息化建設(shè)不斷推進(jìn)，特別是國庫集中支付電子化系統(tǒng)的上線運(yùn)行，財(cái)政預(yù)算收支運(yùn)行效率有所提高，國庫監(jiān)管的必要性凸顯，然而在進(jìn)行國庫監(jiān)管過程中仍存在一些不容忽視的問題，強(qiáng)化國庫監(jiān)管工作任重道遠(yuǎn)。

監(jiān)管配套法規(guī)缺乏適配性。國庫信息化建設(shè)過程中配套法規(guī)的適配性需相應(yīng)提升，相關(guān)法律法規(guī)在修訂實(shí)施后與國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需求存在脫節(jié)的現(xiàn)象，不能完全覆蓋國庫業(yè)務(wù)新發(fā)展，具體體現(xiàn)在《中華人民共和國國家金庫條例》（2020年修訂版）對(duì)于國庫監(jiān)管尤其是集中支付電子化上線運(yùn)行過程中的監(jiān)管沒有作出明確指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行國庫監(jiān)管的調(diào)整有較大局限性。

國庫集中收付業(yè)務(wù)流程進(jìn)一步弱化了國庫監(jiān)督職能。國庫集中收付改革后，國庫集中支付流程設(shè)計(jì)使對(duì)財(cái)政撥款的監(jiān)督變成只對(duì)憑證票面內(nèi)容的審查核對(duì)。進(jìn)一步使得中國人民銀行國庫的事中監(jiān)管流于形式，擠壓了中國人民銀行國庫的業(yè)務(wù)空間，使得中國人民銀行國庫在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督作用弱化。

實(shí)時(shí)監(jiān)管機(jī)制不健全。一是目前國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的事中監(jiān)管功能不完善，對(duì)于預(yù)算收入、支出、退庫的電子化信息相關(guān)要素有誤的情況，只能通過人工審核方式進(jìn)行，由于業(yè)務(wù)量大且繁雜，單純依靠人工監(jiān)督影響工作效率。

二是國庫集中支付管控機(jī)制不健全。一方面，國庫集中支付電子化系統(tǒng)是由財(cái)政部門推動(dòng)并以嵌入式接入國庫內(nèi)部操作系統(tǒng)的。目前中國人民銀行國庫內(nèi)部操作系統(tǒng)已自成體系，但針對(duì)國庫集中支付電子化系統(tǒng)的管理制度還是空白。另一方面，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付電子化過程中雖進(jìn)行了實(shí)時(shí)監(jiān)管，如受發(fā)展剛性需求影響，有效監(jiān)管不能得到全面貫徹實(shí)施。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付電子化后，中國人民銀行對(duì)國庫資金支付的審核、監(jiān)管平臺(tái)前移，系統(tǒng)校驗(yàn)、電子核對(duì)、印章簽署、系統(tǒng)對(duì)賬均在國庫集中支付電子化系統(tǒng)上完成，國庫集中支付電子化系統(tǒng)儼然成為防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的第一道封鎖線，對(duì)于已經(jīng)運(yùn)行成熟的國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)來講，僅是一個(gè)國庫資金撥付的最后環(huán)節(jié)。

策略研究

修訂、完善現(xiàn)有國庫法律法規(guī)，探索新的國庫監(jiān)管制度框架，鞏固中國人民銀行經(jīng)理國庫的地位。一是積極向人大等立法部門建言獻(xiàn)策，對(duì)現(xiàn)有的國庫法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，明確中國人民銀行國庫在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督地位，確保中國人民銀行國庫監(jiān)督的權(quán)威性。如將《國家金庫條例》第五條規(guī)定的“各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)國庫的領(lǐng)導(dǎo)”修改為“各級(jí)人民政府應(yīng)配合同級(jí)國庫的監(jiān)督”，同時(shí)在條例中增加國庫獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)職能的內(nèi)容等。

二是結(jié)合目前的財(cái)稅政策，聯(lián)合財(cái)政部門共同細(xì)化《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》，增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)操作性。

三是及時(shí)重新修訂國庫內(nèi)部的規(guī)范性文件，制訂嚴(yán)密細(xì)致的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)操作流程，通過對(duì)預(yù)算征收機(jī)關(guān)收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出等不合規(guī)行為進(jìn)行實(shí)時(shí)糾偏，通過對(duì)憑證填制、科目使用、收支時(shí)序等進(jìn)行把關(guān)，健全監(jiān)督體系，形成有效的全方位監(jiān)督，保障預(yù)算收支高效、規(guī)范運(yùn)行。

依法制定國庫監(jiān)管強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，全面改進(jìn)國庫監(jiān)督流程，強(qiáng)化中國人民銀行國庫監(jiān)管職能。一是明確國庫是辦理集中收付業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，國庫集中收付業(yè)務(wù)由中國人民銀行國庫直接辦理，并履行國庫監(jiān)管職能。

二是中國人民銀行國庫部門加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的管理，制定代理國庫監(jiān)管管理辦法。

三是在盤活財(cái)政資金存量、開展國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)上，將財(cái)政專戶和預(yù)算外資金全部納入中國人民銀行國庫管理，由中國人民銀行國庫監(jiān)管預(yù)算收支運(yùn)行的整個(gè)過程。

加強(qiáng)國庫信息化建設(shè)，提高對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管信息化處理水平。一是現(xiàn)階段手工化國庫監(jiān)管模式與國庫“3T”系統(tǒng)運(yùn)行不相匹配，亟需明確規(guī)定中央銀行經(jīng)理國庫單一賬戶并監(jiān)督國庫單一賬戶體系中所有財(cái)政資金的活動(dòng)。

二是加快對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容的系統(tǒng)化建設(shè)，目前中國人民銀行國庫部門在國庫監(jiān)管方面仍采用手工處理模式，因此應(yīng)盡快開發(fā)監(jiān)管系統(tǒng)并合理設(shè)計(jì)監(jiān)管指標(biāo)。同時(shí)高效的系統(tǒng)處理可緩解國庫人員不足、手工處理模式效率低的狀態(tài)。

對(duì)現(xiàn)行國庫運(yùn)行系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，建立統(tǒng)一的中央國庫監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)控機(jī)制。一是增加與“3T”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接的數(shù)據(jù)采集功能系統(tǒng)，自動(dòng)分類采集來自橫向聯(lián)網(wǎng)和會(huì)計(jì)核算的數(shù)據(jù)。

二是增加監(jiān)督指標(biāo)管理功能，對(duì)采集的信息按預(yù)先設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合和管理，同時(shí)以現(xiàn)行制度分類制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的系統(tǒng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

三是增加自動(dòng)篩查和預(yù)警功能，自動(dòng)篩選出有問題的業(yè)務(wù)，再由人工進(jìn)行審核并進(jìn)行修正和處理。

四是積極研究動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警指標(biāo)體系，不斷完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能。

五是建立國庫實(shí)時(shí)監(jiān)管應(yīng)急管理機(jī)制，制訂應(yīng)急管理預(yù)案，強(qiáng)化應(yīng)急措施。明確各方責(zé)任和義務(wù)，正確處置國庫集中支付電子化過程中遇到的問題和事故，確保國庫資金支付安全穩(wěn)定高效運(yùn)行，充分發(fā)揮國庫的執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)管作用，強(qiáng)化中國人民銀行國庫的監(jiān)督角色。

做好“放管服”后的國庫監(jiān)督工作。在深化國庫履職“放管服”的同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化國庫集中支付電子化管理，加強(qiáng)事中、事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管，認(rèn)真做好國庫對(duì)賬工作等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

一是優(yōu)化集中支付流程、減少審核環(huán)節(jié)、提高支付效率的同時(shí)做到國庫監(jiān)管不缺位。

二是實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高審查效率。全面實(shí)施預(yù)算單位國庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取“系統(tǒng)預(yù)警+人工篩查”管理模式，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提醒處理，確保資金安全。

作者供職于中國人民銀行赤峰市中心支行

責(zé)任編輯：葛辛晶