□徐軼博

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 河南 鄭州 450046）

隨著中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程逐漸加快，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的重視愈發(fā)突出。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的完善，對(duì)保障廣大農(nóng)民權(quán)利及提升農(nóng)村總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等產(chǎn)生重要影響。大部分農(nóng)民對(duì)有關(guān)土地和宅基地所有權(quán)的法律缺乏認(rèn)知，同時(shí)缺乏必要的維權(quán)意識(shí)，導(dǎo)致因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而引發(fā)的民事糾紛屢見不鮮。

因此，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，需要在全面認(rèn)識(shí)問題的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)法律，逐步探索出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效路徑，進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。

1 新一輪農(nóng)村土地制度改革過程中考慮的因素

1.1 改革宅基地使用權(quán)制度的基本出發(fā)點(diǎn)

中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)資料。土地的穩(wěn)定性對(duì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行起著重要作用[1]。

隨著城市發(fā)展不斷加快，人多地少、建設(shè)用地不斷擴(kuò)張等問題逐漸凸顯，嚴(yán)重影響了中國(guó)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的效率?；谵r(nóng)村土地改革制度的宅基地使用權(quán)制度改革，不但可以有效推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村土地使用制度的創(chuàng)新與改革，而且讓土地增加了過去缺乏的商品屬性，可以更好地維護(hù)農(nóng)民利益，促使中國(guó)土地管理快速走向市場(chǎng)化。

1.2 兼顧農(nóng)村土地的資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性

從當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村整體發(fā)展情況來(lái)看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素的影響發(fā)生了持續(xù)的變革與發(fā)展，單一化結(jié)構(gòu)的桎梏已經(jīng)漸漸退出農(nóng)村的歷史舞臺(tái)。新一輪土地制度改革將目光放在重視宅基地的資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性上，在維護(hù)農(nóng)民根本利益中發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用[2]。

1.3 考慮宅基地審批程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，保護(hù)耕地

由于農(nóng)村宅基地審批管理松懈，導(dǎo)致戶外環(huán)境中的公用廁所、廢棄的禽畜圈舍、坍塌的破舊住房以及干擾鄉(xiāng)村道路和公共設(shè)施建設(shè)的建筑等對(duì)農(nóng)村土地造成嚴(yán)重浪費(fèi)。新一輪土地改革制度必須著重考慮宅基地審批程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，同時(shí)要保證在農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)后，單個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己名下的宅基地不會(huì)對(duì)農(nóng)用耕地造成過大的侵害[3]。

2 土地改革制度下促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的根本要求

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展，不管是農(nóng)村宅基地，還是與城市相銜接的城郊宅基地，其對(duì)農(nóng)民個(gè)人的保障功能相對(duì)于財(cái)產(chǎn)功能來(lái)說(shuō)已大不如前。如果一味限制城郊區(qū)域的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，會(huì)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙，同時(shí)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的保值增值情況產(chǎn)生影響。

在此種情況下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)從農(nóng)村實(shí)際發(fā)展規(guī)律入手，將農(nóng)民個(gè)人的現(xiàn)實(shí)利益與訴求放在緊要位置。靈活轉(zhuǎn)換宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的硬性規(guī)定，同時(shí)有效借助國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村振興的有力支持，適當(dāng)放開部分使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制功能，幫助農(nóng)民依法享有土地收益。

2.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的必要路徑

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，依靠土地種植所得收入難以負(fù)擔(dān)家庭正常生活開支。適度放活宅基地使用權(quán)交易，利用出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等多種流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)宅基地高效入市流轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民權(quán)益合理分配，增加財(cái)產(chǎn)性收入[4]。這是對(duì)農(nóng)民最公平的制度改革導(dǎo)向，可以幫助農(nóng)民更好地加入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中。

2.3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民生存發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)不斷遷移，宅基地扮演起提供基本住房需求的角色，既能增加城郊農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，又能讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民有更多經(jīng)濟(jì)支持和住房保障。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，既可以滿足農(nóng)民的生活需要，也可以滿足城郊區(qū)域新市民的住房需求。

3 土地改革制度下影響農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的因素

3.1 流轉(zhuǎn)無(wú)法可依，權(quán)益糾紛難解決

在當(dāng)前中國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)并不明確的情況下，不管是處于流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)地位的出讓者，還是處于劣勢(shì)的受讓者，都無(wú)法找到明確的法律參考依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)自身用房需求和經(jīng)濟(jì)利益最大化。這勢(shì)必給宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的未來(lái)發(fā)展埋下眾多隱患。

3.2 流轉(zhuǎn)渠道不暢，宅基地價(jià)值難顯化

由于傳播條件的限制，宅基地供求雙方的實(shí)質(zhì)需求沒有明確的雙向交流，降低了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效率和質(zhì)量。同時(shí)，相比城市商品房交易市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨農(nóng)民流轉(zhuǎn)規(guī)則意識(shí)不到位、宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等困境。在價(jià)值顯化、權(quán)益保障、受眾范圍等方面，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都不占優(yōu)勢(shì)，城郊宅基地出讓及租賃價(jià)格都被限制在較低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)之下[5]。

4 改善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

4.1 健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度

應(yīng)對(duì)相關(guān)法律條文實(shí)施針對(duì)性分析，并進(jìn)一步判斷近郊、遠(yuǎn)郊農(nóng)村的流轉(zhuǎn)情況，明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)要求與途徑。不斷健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，增強(qiáng)其操作性，保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的綜合效果[6]。

在實(shí)際管理過程中，可以與當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)局建立網(wǎng)絡(luò)互通。針對(duì)宅基地賣方主體，需對(duì)其身份實(shí)施細(xì)致性、嚴(yán)格性審查，增強(qiáng)操作性?？梢詷?gòu)建相關(guān)問責(zé)制度，定期開展村集體會(huì)議，針對(duì)存在的問題進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。

農(nóng)村宅基地購(gòu)置的過程中，必須從各地發(fā)展實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要入手制定相關(guān)流轉(zhuǎn)條例，從滿足本地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民及外來(lái)人口流轉(zhuǎn)意愿的角度，健全流轉(zhuǎn)條例。在不轉(zhuǎn)變使用途徑的前提下，農(nóng)民有權(quán)根據(jù)個(gè)人意愿轉(zhuǎn)讓宅基地，村集體不能實(shí)施強(qiáng)制干預(yù)。

對(duì)于城市近郊周邊區(qū)域的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要明確所購(gòu)買宅基地面積。在上述限制基礎(chǔ)上，可以保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，處理問題有法可依。

4.2 保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度透明，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效利用

保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度透明，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

4.2.1 保證土地利用的透明性特點(diǎn)，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的審批制度

其一，需要加強(qiáng)執(zhí)法管理的重視程度，注重土地執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，積極分析問題、查找問題，降低各類不良問題的影響。

其二，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要堅(jiān)持信息公開、透明的管理原則。參與流轉(zhuǎn)的主體在發(fā)現(xiàn)問題后，應(yīng)留存有效證據(jù)，通過群眾監(jiān)督平臺(tái)進(jìn)行合理反映。

其三，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的審批制度。對(duì)于宅基地違規(guī)、非法及隱形流轉(zhuǎn)等問題，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)采取措施，保護(hù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效利用。

4.2.2 建立宅基地有償性使用制度，發(fā)揮宅基地的流轉(zhuǎn)價(jià)值

在宅基地退出機(jī)制方面，應(yīng)堅(jiān)持合理、合法的原則，通過有償、無(wú)償或享受政府補(bǔ)助等方式進(jìn)行處理。對(duì)于有多戶宅基地及農(nóng)轉(zhuǎn)非等農(nóng)戶，鼓勵(lì)其退出宅基地，具體補(bǔ)償額度可以由本村集體組織與宅基地退出人員相互協(xié)商加以明確。協(xié)商確定后，最終決定應(yīng)在本村內(nèi)進(jìn)行公開聲明。

一些地區(qū)的農(nóng)村宅基地審批方案規(guī)定，村民可以選擇給予一定的經(jīng)費(fèi)有償使用，也可以選擇有償或無(wú)償退出。

需要收取宅基地有償使用費(fèi)用的條件為：宅基地為一戶一宅類型，宅基地所超出的面積就是需要交納使用費(fèi)用的部分；當(dāng)宅基地存在多宅一戶時(shí)，如多數(shù)人員選擇退出，而不愿退出的人員應(yīng)承擔(dān)整座宅基地的有償使用費(fèi)用；如宅基地通過繼承的方式將使用權(quán)轉(zhuǎn)移給非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，該宅基地的繼承者需要交納相應(yīng)的使用費(fèi)用。

政府應(yīng)提供宅基地退出后的優(yōu)惠政策，加大補(bǔ)償力度，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿。這有助于真正發(fā)揮宅基地的價(jià)值，可以對(duì)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。

4.2.3 明確宅基地使用權(quán)的范圍，挖掘宅基地的隱形價(jià)值

明確宅基地使用權(quán)的范圍，通過健全宅基地法律法規(guī)體系，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有序發(fā)展。要做好對(duì)宅基地、自留地、自留山的使用權(quán)，宅基地范圍內(nèi)所有權(quán)，所有權(quán)變更登記，公共事業(yè)用地使用權(quán)等具體事項(xiàng)的管理。保證流轉(zhuǎn)有法可依，保障糾紛處理有法可循，激發(fā)宅基地的隱形價(jià)值，為農(nóng)民帶來(lái)直接的財(cái)產(chǎn)性收入。

4.3 建立規(guī)范性農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展趨于正軌

“農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能出租、出賣、抵押、入股或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”這一規(guī)定存在范圍廣、跨度大等履行困難，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相關(guān)職能部門要發(fā)揮主導(dǎo)和聯(lián)動(dòng)作用，建立規(guī)范性農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分利用多種途徑和新媒體，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳和引導(dǎo)，讓廣大農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，引導(dǎo)農(nóng)民積極、規(guī)范地投入到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，使市場(chǎng)發(fā)展逐步走向正軌。

4.3.1 規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序

要從流轉(zhuǎn)源頭和流轉(zhuǎn)主體抓起，對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地依照法律規(guī)定進(jìn)行確權(quán)登記，明確權(quán)屬并發(fā)放宅基地使用權(quán)證。

4.3.2 加強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳工作

其一，提升農(nóng)民參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，讓廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到依法參與流轉(zhuǎn)的重要性。

其二，保證參與過程的高效合規(guī)，幫助農(nóng)民樹立規(guī)則意識(shí)。

其三，讓農(nóng)民了解并學(xué)習(xí)最新的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則，使農(nóng)民既有保護(hù)自身合法收益的意識(shí)，又有認(rèn)真履行應(yīng)盡義務(wù)的正確認(rèn)知。

4.3.3 優(yōu)化社會(huì)保障制度

其一，宅基地流轉(zhuǎn)后，土地用途不變。應(yīng)根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，開發(fā)利用閑置宅基地，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障[7]。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民個(gè)人在此過程中可能出現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)收入受限問題，可以適當(dāng)采取有針對(duì)性的補(bǔ)貼制度和保險(xiǎn)機(jī)制，保證集體成員獲得宅基地的財(cái)產(chǎn)性收益[8]。

其二，構(gòu)建專業(yè)的宅基地抵押服務(wù)平臺(tái)，更加科學(xué)合理地評(píng)估宅基地價(jià)值，合理分配應(yīng)得收益。開展閑置宅基地改造，發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，打造特色鄉(xiāng)村項(xiàng)目，對(duì)鄉(xiāng)村民宿統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益不受減損[9]。

5 結(jié)束語(yǔ)

之前我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，是為了全面保護(hù)農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利，使其發(fā)揮一定的農(nóng)村社會(huì)保障作用。當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能和強(qiáng)制執(zhí)行力，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，增強(qiáng)其操作性價(jià)值。應(yīng)保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度透明，明確宅基地使用權(quán)的范圍，建立規(guī)范性農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，積極改善當(dāng)前管理中存在的問題，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差異，為更高層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地資源支撐。