□楊立平，陳義新，商文超

（濱州職業(yè)學(xué)院 山東 濱州 256600）

1 研究背景

中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》（2017）指出，21 世紀(jì)第一個(gè)10 年，農(nóng)村人口減少1.33 億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了203 萬(wàn)hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房594 萬(wàn)hm2，折合市場(chǎng)價(jià)值約4 000 億元[1]。從這些數(shù)字中能看到農(nóng)村閑置宅基地問(wèn)題非常突出。農(nóng)村閑置宅基地的盤(pán)活利用關(guān)系農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地具有重要意義。本文中的農(nóng)村閑置宅基地既包括宅基地本身，也包括其地上附著物。

2 農(nóng)村閑置宅基地的類型劃分

在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，如何盤(pán)活利用閑置宅基地，激活農(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn)越來(lái)越受到關(guān)注。

通過(guò)對(duì)山東省濱州市楊柳雪鎮(zhèn)的長(zhǎng)期駐村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地閑置的主要類型包括以下3 種。

2.1 繼承宅基地閑置

我國(guó)有“分家”的習(xí)俗，老人過(guò)世后將宅基地分給子女，而子女已經(jīng)進(jìn)城并定居的情況下，按照自然資源部對(duì)“十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226 號(hào)建議”的答復(fù)，明確了城鎮(zhèn)子女可以繼承農(nóng)村宅基地。受傳統(tǒng)思想觀念影響，老宅承載著家族的文化印記和個(gè)人的情愫，即便已經(jīng)在城市定居，城鎮(zhèn)子女一般也不愿意出賣宅基地，也不愿意讓村集體收回，造成宅基地閑置的情況隨處可見(jiàn)。

2.2 外出務(wù)工季節(jié)性閑置

隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工是很常見(jiàn)的一種現(xiàn)象。由于城市高昂的房?jī)r(jià)或者受傳統(tǒng)“安土重遷”思想的影響，農(nóng)民工無(wú)法在城市定居。農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)節(jié)進(jìn)城務(wù)工，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)或者重大節(jié)日回到村里繼續(xù)居住，由此形成了農(nóng)村宅基地的季節(jié)性閑置。

2.3 建新不拆舊閑置

建新不拆舊情況主要指隨著近年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善，舊宅基地上的房屋由于地基低洼等因素不適宜繼續(xù)居住，或者受傳統(tǒng)風(fēng)水觀念影響，更多農(nóng)民擇優(yōu)而居，選擇風(fēng)水好、交通好的地方建造新房，導(dǎo)致舊宅基地被閑置。無(wú)論是主觀因素還是客觀因素造成的建新不拆舊，都加劇了農(nóng)村閑置宅基地的規(guī)模。在農(nóng)民心里，宅基地是祖輩世代相傳的永久性私有財(cái)產(chǎn)，不存在歸還村集體或者建新拆舊的問(wèn)題。再加上農(nóng)村是一個(gè)“熟人社會(huì)”，宅基地管理缺位，很難嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的規(guī)定。

3 農(nóng)村宅基地閑置的根本原因

3.1 針對(duì)農(nóng)村宅基地的執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制不健全

新修訂的《土地管理法》第62 條規(guī)定了“一戶一宅”制度，但這一規(guī)定在農(nóng)村很難得到有效執(zhí)行。

第一，農(nóng)村是“熟人社會(huì)”，禮尚往來(lái)是村莊管理的重要考量因素。如果嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的規(guī)定，村委會(huì)很難開(kāi)展工作，將受到來(lái)自村民及親戚朋友的阻攔。

第二，農(nóng)村宅基地的主管部門(mén)在監(jiān)管上存在漏洞。由于自然村的分布范圍廣、聚集性差，監(jiān)管部門(mén)人手、經(jīng)費(fèi)有限，對(duì)農(nóng)村宅基地的建造利用存在監(jiān)管不力的現(xiàn)象。這種監(jiān)管不到位的情況，在農(nóng)村很容易形成惡性循環(huán)。

3.2 宅基地流轉(zhuǎn)不出村限制

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71 號(hào)）規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民[2]。然而近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民進(jìn)入城市購(gòu)買住房的意愿增強(qiáng)。加之，農(nóng)村宅基地具有福利保障的社會(huì)功能，一般村民都是擁有宅基地的，因此對(duì)閑置宅基地的需求有限。城市中的居民出于各方面的原因，會(huì)對(duì)農(nóng)村閑置宅基地有需求，特別是城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村宅基地。這種供需不平衡加劇了農(nóng)村閑置宅基地的資源浪費(fèi)。

3.3 宅基地退出機(jī)制不順暢

在頂層制度設(shè)計(jì)中，都提到了關(guān)于村民依法自愿有償退出宅基地的規(guī)定，例如新修訂的《土地管理法》第62 條、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》等。但是這些法律法規(guī)都是原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。由于農(nóng)村閑置宅基地一般是原始取得，這種獲得具有政策上的福利性，致使閑置宅基地的售價(jià)、有償退出的資金渠道等問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。宅基地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，在維持農(nóng)民生產(chǎn)生活中具有兜底性的作用。農(nóng)民在退出宅基地后的社會(huì)保障問(wèn)題，成為影響農(nóng)民是否愿意退出宅基地的重要因素。

4 農(nóng)村閑置宅基地的治理對(duì)策

4.1 加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”制度

第一，加強(qiáng)對(duì)村干部的考核機(jī)制。村干部是最了解村莊情況的，要建立對(duì)村干部的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以此激發(fā)村干部在落實(shí)制度時(shí)的積極性。

第二，設(shè)立檢舉舉報(bào)平臺(tái)，鼓勵(lì)村民互相監(jiān)督。

第三，各級(jí)政府要增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，增強(qiáng)法治意識(shí)，提高業(yè)務(wù)能力，保證執(zhí)法的公平公正，讓“一戶一宅”在自然村內(nèi)形成良性循環(huán)。

4.2 構(gòu)建鎮(zhèn)域或縣域范圍內(nèi)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地作為一種稀缺資源價(jià)格不斷上漲。然而農(nóng)村閑置宅基地由于法律的限制性規(guī)定無(wú)法在更廣闊的市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，大大削弱了宅基地作為一種資產(chǎn)在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和增加農(nóng)民收入上的功能效應(yīng)。由于各個(gè)自然村之間人口分布的稠密與閑置宅基地的多少并不均衡，對(duì)此，可以探索構(gòu)建鎮(zhèn)域或縣域范圍內(nèi)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。從宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，使宅基地使用權(quán)變成只有財(cái)產(chǎn)屬性內(nèi)容的土地權(quán)利，為農(nóng)村閑置宅基地在不同經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)提供了可能性。

4.3 完善宅基地盤(pán)活利用配套機(jī)制

4.3.1 完善農(nóng)村閑置宅基地信息登記制度

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)證發(fā)放將為盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地提供有力支持。確權(quán)登記發(fā)證工作可以摸清底數(shù)，為落實(shí)“一戶一宅”原則提供證據(jù)支持，也為農(nóng)村閑置宅基地逐步實(shí)現(xiàn)有償退出提供了前提。因此，要加快推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)發(fā)證工作，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的規(guī)范和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.3.2 依法構(gòu)建農(nóng)村閑置宅基地的有償退出機(jī)制

對(duì)于已經(jīng)在城市落戶的農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，有償退出機(jī)制是一個(gè)有益嘗試。有償退出可以為宅基地的集約化管理提供前提，村民退出宅基地的意愿是否強(qiáng)烈與獲得的補(bǔ)償多少具有正相關(guān)性。有償退出機(jī)制可以充分借鑒城市居民拆遷安置補(bǔ)償辦法，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地及其附屬物等相關(guān)成本進(jìn)行合理估計(jì)、綜合研判，給予村民合理的貨幣補(bǔ)償。

2018 年中央一號(hào)文件正式提出農(nóng)村宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”。在現(xiàn)有“三權(quán)分置”政策框架下，要進(jìn)一步完善農(nóng)村閑置宅基地有償退出的立法。對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地的有償退出，要設(shè)立一定的程序，確保有償退出程序可操作性強(qiáng)。要建立健全農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，具體可以參考城鎮(zhèn)住房交易市場(chǎng)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的辦法，在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立專門(mén)的宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)與交易的公開(kāi)市場(chǎng)，并提供宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)相關(guān)信息與管理服務(wù)[3]。要防范農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，提前制訂風(fēng)險(xiǎn)化解預(yù)案。要嚴(yán)格限制買受人購(gòu)買農(nóng)村閑置宅基地的用途，明確農(nóng)村閑置宅基地不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。同時(shí)，要充分發(fā)揮教育的作用，向出賣人和買受人宣講農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)的意義，增強(qiáng)買受人的社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)農(nóng)民依法有序退出宅基地的意愿。

4.3.3 注重農(nóng)民退出后的社會(huì)保障

現(xiàn)階段，宅基地對(duì)農(nóng)民依然有很重要的作用，農(nóng)民在宅基地種植水果和蔬菜，可以減少生活開(kāi)支，保障農(nóng)民的生活。農(nóng)民退出宅基地后意味著生活成本增加，要切實(shí)解決好農(nóng)民的后顧之憂，走出一條閑置宅基地盤(pán)活利用的可持續(xù)之路。

第一，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。現(xiàn)階段，國(guó)家大力倡導(dǎo)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障體系日臻完善，但是和城市相比，在資源獲取方面仍存在一定差距。為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，有序推進(jìn)農(nóng)民自愿有償退出宅基地方面，可以探索在進(jìn)城農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女上學(xué)、購(gòu)房補(bǔ)貼等諸多方面進(jìn)行政策扶持。

第二，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民持續(xù)增收。只有將對(duì)農(nóng)民的“輸血式”轉(zhuǎn)換為“造血式”支持，才能在盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地的模式上走出一條可持續(xù)之路。可以因地制宜，綜合考量農(nóng)村勞動(dòng)力的數(shù)量和素質(zhì)，找到適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)注重發(fā)揮當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的帶頭作用，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。這樣退出宅基地后的農(nóng)民失去了對(duì)土地的依賴，持續(xù)穩(wěn)定的非農(nóng)收入可以減少農(nóng)民的后顧之憂。

第三，優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。從政策上支持更多的社會(huì)資本流向農(nóng)村，在盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地的過(guò)程中，要充分發(fā)揮社會(huì)資本的重要作用，以彌補(bǔ)財(cái)政專項(xiàng)資金在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的不足。