吳林玉 黃振環(huán) 馬振華

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新模式、新思想不斷涌現(xiàn)，為了適應(yīng)發(fā)展需要，改進(jìn)傳統(tǒng)工作模式和管理方法，“十三五”期間，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”的政策文件，不斷改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理模式。從拓寬科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)到對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理，都是為了掀開阻礙科研人員專心科研的“絆腳石”，以促進(jìn)國(guó)家科研事業(yè)快速發(fā)展。

一、對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理難的原因分析

（一）科研經(jīng)費(fèi)審批過于繁冗細(xì)化

科研經(jīng)費(fèi)管理的傳統(tǒng)模式是，首先由政府各部門發(fā)布擬支持的科研重點(diǎn)內(nèi)容和科研經(jīng)費(fèi)總額度，科研人員結(jié)合自身工作需要提交申請(qǐng)書，申請(qǐng)書既要寫清楚所申請(qǐng)項(xiàng)目的必要性、可執(zhí)行性，更要對(duì)具體開支進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，比如詳細(xì)到需要什么材料，需要多少材料，材料單價(jià)是多少，需要到哪里出差，計(jì)劃出差多少次等等，對(duì)每一個(gè)科目預(yù)算均要求科學(xué)合理。政府各部門根據(jù)上報(bào)的申請(qǐng)書進(jìn)行審核，認(rèn)為需要更細(xì)化說(shuō)明與闡述的，又會(huì)予以退回要求補(bǔ)充，來(lái)回申請(qǐng)審批已占了大量時(shí)間。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過于嚴(yán)格

在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，某個(gè)科目執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算不符的，均應(yīng)予以說(shuō)明，并通過層層審批。對(duì)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格要求與科研事業(yè)創(chuàng)造性、可變性不符，既可能影響科研事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，也可能造成對(duì)科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)?？蒲谢顒?dòng)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持和支持的事業(yè)，對(duì)編制一年甚至三年、五年的科研預(yù)算要求嚴(yán)格執(zhí)行，是理論層面的理想化主義，在實(shí)踐中是不可行的。經(jīng)濟(jì)社會(huì)日新月異發(fā)展，技術(shù)更新?lián)Q代，使得社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境都跟申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)時(shí)有所差距，應(yīng)當(dāng)允許根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。報(bào)銷過程中對(duì)票據(jù)整理、情況說(shuō)明，以及層層審批的繁雜程序，都花費(fèi)了科研人員不必要的時(shí)間和精力。

（三）未能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展

時(shí)代在進(jìn)步，對(duì)科研事業(yè)的要求也有所不同?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”在許多國(guó)家已經(jīng)很普遍，比如澳大利亞、美國(guó)等，基本是以研究室、學(xué)科系，甚至是以研究人員為對(duì)象實(shí)行“包干制”資助。經(jīng)過其他國(guó)家對(duì)“包干制”管理的實(shí)踐，期間可能出現(xiàn)的問題以及所產(chǎn)生的效果均有所體現(xiàn)，我們可以借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本國(guó)國(guó)情，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)現(xiàn)有管理模式進(jìn)行改進(jìn)。

二、對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理可能產(chǎn)生的問題

科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理是一種新的管理模式，雖然在國(guó)際上應(yīng)用范圍較廣，但我們?cè)诮梃b的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r予以調(diào)整，由部分地區(qū)先行試點(diǎn)，在試點(diǎn)期間發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)予以解決，并漸進(jìn)推向全國(guó)。

（一）經(jīng)費(fèi)審批部門無(wú)法準(zhǔn)確把握經(jīng)費(fèi)額度

實(shí)行“包干制”管理，無(wú)需再提供詳細(xì)的預(yù)算說(shuō)明與依據(jù)，經(jīng)費(fèi)審批部門可能無(wú)法準(zhǔn)確把握各個(gè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)給予的經(jīng)費(fèi)額度。經(jīng)費(fèi)不足，會(huì)造成科研工作停滯甚至斷層;經(jīng)費(fèi)過多，會(huì)造成國(guó)家資源浪費(fèi)。所以，經(jīng)費(fèi)額度審批很大程度上依賴于審批專家自主判斷，自主判斷的準(zhǔn)確程度與專業(yè)程度是息息相關(guān)的，這就要求提高審批人員的專業(yè)判斷能力。

（二）科研人員可能對(duì)經(jīng)費(fèi)造成浪費(fèi)

實(shí)行“包干制”管理，在一定范圍內(nèi)擴(kuò)大了科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)的自主支配權(quán)，可能造成科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的松懈。比較好開發(fā)票、好報(bào)銷的就多列支一些，不好開發(fā)票、不好說(shuō)明的就少列支，甚至不列支，與所申請(qǐng)項(xiàng)目的科研目標(biāo)有所偏離。在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理模式下，對(duì)財(cái)務(wù)人員綜合能力要求也有所提高，不再只根據(jù)發(fā)票、審批程序等財(cái)務(wù)報(bào)銷要件來(lái)審核，也要時(shí)刻關(guān)注每個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支是否合理，材料費(fèi)、差旅費(fèi)等過多的列支是否符合項(xiàng)目實(shí)際情況等等。

（三）直接費(fèi)用與間接費(fèi)用分配不合理

直接費(fèi)用主要用來(lái)列支與科研工作相關(guān)的直接支出，間接費(fèi)用主要用來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目承擔(dān)單位日常支出以及科研人員獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效支出。實(shí)行“包干制”管理后，可能會(huì)造成間接費(fèi)用比例過大，導(dǎo)致直接用于科研工作的經(jīng)費(fèi)大量減少，與國(guó)家對(duì)科研事業(yè)支持的初衷有所背離。

三、對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理可能出現(xiàn)問題的解決方案

（一）明確實(shí)行“包干制”管理科研經(jīng)費(fèi)范圍

通常情況下，科研經(jīng)費(fèi)分為縱向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。縱向項(xiàng)目主要是指國(guó)家、各省級(jí)政府部門通過財(cái)政資金予以支持的科研項(xiàng)目;縱向項(xiàng)目屬于國(guó)家財(cái)政支持，對(duì)經(jīng)費(fèi)管理要求較高，不能“一竿子”全部實(shí)行“包干制”，應(yīng)選擇一些經(jīng)費(fèi)額度不是很大、科研周期不是很長(zhǎng)、科研目標(biāo)不是很難的項(xiàng)目適度實(shí)行“包干制”管理。對(duì)于經(jīng)費(fèi)較大、任務(wù)較重、周期較長(zhǎng)的科研項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，因?yàn)檫@是國(guó)家的財(cái)富，也是全國(guó)人民的財(cái)富，容不得隨意鋪張浪費(fèi)。橫向項(xiàng)目主要是指科研院所、高校等通過政府購(gòu)買服務(wù)、企業(yè)購(gòu)買服務(wù)等形式所獲得的項(xiàng)目;橫向項(xiàng)目是具有商業(yè)實(shí)質(zhì)的交易，只要完成了購(gòu)買方所要求的任務(wù)、提供了所要求的服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)給予項(xiàng)目執(zhí)行人以最大的經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)。對(duì)橫向項(xiàng)目的“放管服”，不僅能提高科研人員積極性，更能促進(jìn)政企之間友好合作與互相進(jìn)步，也是促進(jìn)國(guó)家科研能力發(fā)展的重要渠道。

（二）明確直接經(jīng)費(fèi)與間接經(jīng)費(fèi)比例上限

對(duì)直接經(jīng)費(fèi)與間接經(jīng)費(fèi)的平衡，也是對(duì)科研支出與激勵(lì)科研人員的平衡。直接經(jīng)費(fèi)比例過高，承擔(dān)項(xiàng)目單位日常運(yùn)行困難、科研人員獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效低下，不利于激發(fā)承擔(dān)單位與科研人員的積極性;直接費(fèi)用比例過低，違背了科研經(jīng)費(fèi)本身的效用。是否需要確定一定的比例區(qū)間？如何確定這一比例區(qū)間？需要在實(shí)行過程中不斷探索與改進(jìn)。目前有試點(diǎn)地區(qū)對(duì)小額科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“全包制”，管理費(fèi)比例由科研人員與單位互相商量，獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效比例由科研人員自主把握。從嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理到下放自主支配權(quán)，可能有的單位科研人員、財(cái)務(wù)人員有些不知所措，不知該如何確定直接經(jīng)費(fèi)與間接經(jīng)費(fèi)比例，需要不斷摸索完善。

（三）明確對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理方式

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理方式，有對(duì)科研項(xiàng)目、對(duì)實(shí)驗(yàn)室、對(duì)科研人員“包干制”補(bǔ)助管理。鑒于我國(guó)目前科研管理狀況，初期可以先對(duì)直接費(fèi)用里的某幾個(gè)科目實(shí)行“包干制”管理，再對(duì)直接經(jīng)費(fèi)、間接經(jīng)費(fèi)分別實(shí)行“包干制”管理，最后可以從對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理，慢慢過渡到對(duì)科研團(tuán)隊(duì)、實(shí)驗(yàn)室科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理。

（四）細(xì)化科研項(xiàng)目具體目標(biāo)

對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理，也就是在一定程度上放寬了對(duì)經(jīng)費(fèi)管理，為了使科研經(jīng)費(fèi)發(fā)揮其最大效能，應(yīng)當(dāng)對(duì)科研目標(biāo)細(xì)化，要在任務(wù)書上寫得清楚明白。對(duì)科研目標(biāo)規(guī)劃越具體，就越容易實(shí)施，也越容易監(jiān)督審查，避免人為造成經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。

四、對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理的建議

（一）強(qiáng)化“包干制”管理理念，提高各單位人員綜合能力

“包干制”是一種新的管理模式，首先需要轉(zhuǎn)變?nèi)说墓逃杏^念，讓人們了解“包干制”管理的優(yōu)勢(shì)，并將試點(diǎn)地區(qū)的先進(jìn)案例予以宣傳。預(yù)算管理模式在我國(guó)科研工作中已經(jīng)根深蒂固，需要科研工作者、財(cái)務(wù)工作者、管理工作者等相關(guān)人員盡快轉(zhuǎn)變管理理念，提高實(shí)行“包干制”管理所需的各方面能力。對(duì)于剛開始接觸“包干制”管理的單位、人員，可能會(huì)不知所措，可能會(huì)畏畏縮縮，可能會(huì)擔(dān)心項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)時(shí)難過查驗(yàn)關(guān)，這既需要我們努力接受新理念，也需要國(guó)家做出對(duì)應(yīng)舉措，給實(shí)行“包干制”管理的單位、人員吃上一顆“定心丸”。

（二）建立完善監(jiān)督體系，明確權(quán)責(zé)關(guān)系

對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理并不是一松到底、放任不管，而應(yīng)當(dāng)放管有效結(jié)合，對(duì)事前監(jiān)督有所松綁，就應(yīng)當(dāng)對(duì)事中加強(qiáng)監(jiān)督，完善事后總結(jié)。“包干制”管理模式下，對(duì)于預(yù)算編制、執(zhí)行不再嚴(yán)格要求，但也不能放松對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程中監(jiān)管，列支材料費(fèi)、差旅費(fèi)等直接費(fèi)用是否真的與該項(xiàng)目相關(guān)、是否合理、是否有助于科研目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等問題，都應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中互相監(jiān)督。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)管理的直接責(zé)任人，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)越大，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)列支的真實(shí)、合法、合理責(zé)任也就越大。既應(yīng)當(dāng)及時(shí)高效地完成科研任務(wù)、科研目標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)使科研經(jīng)費(fèi)發(fā)揮其最大效能。對(duì)于項(xiàng)目承擔(dān)單位各相關(guān)職能部門，要及時(shí)反饋經(jīng)費(fèi)到位情況，督促經(jīng)費(fèi)使用如何協(xié)助科研項(xiàng)目執(zhí)行與驗(yàn)收，并及時(shí)了解關(guān)于“包干制”管理實(shí)施的政策。

（三）建立共享科研誠(chéng)信體系，加強(qiáng)監(jiān)督與考核

利用信息化對(duì)科研單位、科研人員構(gòu)建配套的誠(chéng)信體系，強(qiáng)化誠(chéng)信觀念，制定規(guī)范的管理制度來(lái)制約項(xiàng)目執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的誠(chéng)信問題，將誠(chéng)信制度貫穿項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收的整個(gè)過程。在項(xiàng)目申報(bào)、經(jīng)費(fèi)支持、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、職稱評(píng)審聘任等方面，將誠(chéng)信考核作為關(guān)鍵參考因素之一。對(duì)于講誠(chéng)信的科研單位及人員，給予一定的精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于品行不端、套取經(jīng)費(fèi)的科研單位及人員，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任，并給予一定處罰，嚴(yán)厲打擊違背誠(chéng)信、違背職業(yè)道德的行為，營(yíng)造清正廉潔的科研工作環(huán)境。

（四）制定與“包干制”管理配套的審計(jì)制度

審計(jì)制度是經(jīng)費(fèi)管理過程中不可或缺的重要部分。一直以來(lái)，審計(jì)以嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格遵守聞名，導(dǎo)致很多單位、人員談審色變。在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”管理改革過程中，審計(jì)要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將審計(jì)重心從事后審計(jì)逐漸轉(zhuǎn)移到事中監(jiān)督審計(jì)。各單位審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)可能出現(xiàn)的問題予以提前告誡提醒，對(duì)執(zhí)行時(shí)新發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，這就減少了事后追究責(zé)任需要挽回的損失。在新的管理模式下，試錯(cuò)是促進(jìn)改善新模式發(fā)展的有效途徑。在發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)對(duì)初犯、屢犯進(jìn)行區(qū)分，對(duì)問題的輕重程度予以區(qū)分，不能對(duì)犯錯(cuò)的單位與個(gè)人“一錘子”全盤否定。主觀能動(dòng)性是犯錯(cuò)的關(guān)鍵所在，對(duì)于知法犯法的單位與個(gè)人，應(yīng)給予嚴(yán)重懲戒。

（五）建立與“包干制”管理配套的績(jī)效考核制度

績(jī)效考核是科研工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，對(duì)于科研項(xiàng)目，不能單純以花完科研經(jīng)費(fèi)、完成科研任務(wù)為目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)從經(jīng)費(fèi)使用是否合法合規(guī)合理、是否發(fā)揮了最大效益等方面進(jìn)行績(jī)效考核?？?jī)效考核指標(biāo)的確定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各類項(xiàng)目的具體情況，將數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)有效結(jié)合，既有數(shù)量指標(biāo)的硬性考核，也有質(zhì)量指標(biāo)的軟性考核;既避免了條條框框限制，也避免了人為主觀大量參與。建立明確的績(jī)效考核制度，有利于加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理。

五、結(jié)語(yǔ)

科研經(jīng)費(fèi)是國(guó)家科研工作的有力保障，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施有效管理，是促進(jìn)科研事業(yè)發(fā)展的前提條件，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同并進(jìn)的時(shí)代，各方面均以日新月異的速度更新?lián)Q代，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革，是促進(jìn)科研事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵一步。