覃世民

（湖南省糧食和物資儲備局，湖南 長沙 410008）

《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》）是為了保護糧食生產者的積極性，促進糧食生產，維護經營者、消費者的合法權益，保障國家糧食安全，維護糧食流通秩序，根據有關法律制定。國務院新修訂的《糧食流通管理條例》，從2021年4月15日起施行?！稐l例》的修訂對提高我國糧食流通法治水平具有深遠重大的意義，必須認真貫徹落實。

1 《糧食流通管理條例》修訂的時代背景

1.1 是在全面加強黨對糧食工作領導的大背景下實施的

黨的十八大以來，習近平總書記統(tǒng)籌發(fā)展和安全，對保障糧食安全作出系列重要論述和指示批示，將糧食安全提到前所未有的高度，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略和“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，要求把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，而且飯碗要裝自己的糧食，近期又提出“糧食安全要實行黨政同責”的新要求，充分體現(xiàn)了中國共產黨始終把解決好14億人吃飯問題作為治國理政的頭等大事，開啟了對糧食工作全面領導的新篇章。在此背景下，強化糧食流通管理，確保糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等經營活動依法有序開展，有效發(fā)揮政策性糧食宏觀調控作用，對保障國家糧食安全至關重要。

1.2 是在糧食流通形勢發(fā)生較大變化的大環(huán)境下實施的

《條例》制定于2004年，并于2013年和2016年分別對部分條款進行修訂，施行已達17年，自頒布實施以來，在完善糧食宏觀調控、規(guī)范糧食經營活動、維護糧食流通秩序、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經濟社會的發(fā)展，特別是糧食購銷市場化進程的加快，我國糧食流通形勢發(fā)生了深刻變化，原有《條例》的一些規(guī)定已不適應實踐要求。一是政策性糧食的管理和糧食的應急保供亟待加強。從糧食供求態(tài)勢看，我國糧食供求中長期仍呈緊平衡態(tài)勢。當今國際形勢日趨復雜，糧食安全的重要性進一步凸顯。加之近些年政策性糧食管理出了不少問題，需要進一步加強監(jiān)管，以確保緊急情況下糧食安全有保障。二是糧食流通格局發(fā)生了變化。隨著改革開放的深入推進，糧食經營主體、經營方式更加多元化，糧食購銷市場化主導成為不可逆轉趨勢，國內國際糧食市場聯(lián)系更加緊密，在市場發(fā)揮決定性作用的經濟運行體制大背景下，如何處理有效市場和有為政府的關系，對政府監(jiān)管措施和手段提出了新要求，糧食流通管理需轉向管行為、管規(guī)則、管公平競爭、管處罰違法違規(guī)的事中事后監(jiān)管方式。三是消費的升級對糧油產品的供給提出了新要求。人們對糧食消費的要求不斷提高，更加關注吃得好、吃得健康，需要適應高質量發(fā)展和提升我國糧食產業(yè)競爭力的要求，既重視糧食數(shù)量安全，也要重視質量安全，采取有效措施防控糧食流通環(huán)節(jié)存在的質量安全風險，四是節(jié)糧減損的重要意義越來越突出。受資源和環(huán)境條件的約束，糧食增產的壓力越來越大，但流通環(huán)節(jié)糧食損失損耗問題仍比較突出。作為負責任的大國，要在維護人類糧食安全上擔當更多責任，加強節(jié)糧減損勢在必行，有必要對《條例》予以修改完善。

1.3 是進入新時代的必然要求

進入新時代后的糧食流通至少發(fā)生了四大變化：一是糧食生產方式發(fā)生歷史性的變化。糧食生產正逐步從傳統(tǒng)的一家一戶單一化生產向現(xiàn)代的規(guī)模化專業(yè)化集約化發(fā)展，由此必然影響并決定著糧食流通方式的變革。二是糧食需求端全面升級。糧食消費趨向發(fā)生較大變化，更加注重營養(yǎng)和健康，糧食市場從注重數(shù)量逐步向更關注品牌質量轉變。三是融合發(fā)展已成主流。糧食市場更加發(fā)育健全，為提高資源配置效率，各類主體更加注重糧食產購儲加銷的深度融合。四是國際市場的影響越來越大。國內國際糧食市場的聯(lián)系更加緊密，相互作用相互影響相互競爭的態(tài)勢更為明顯。

2 《糧食流通管理條例》修訂的主要特點

2.1 明確規(guī)定糧食安全實行黨政同責

《條例》貫徹落實習近平總書記關于糧食安全要實行黨政同責，“米袋子”省長要負責、書記也要負責的最新要求，在全面總結糧食安全省長責任制經驗的基礎上，第一次以法規(guī)條文方式在《條例》中明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應當落實糧食安全黨政同責，完善糧食安全省長責任制，承擔保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責任，在國家宏觀調控下，負責本行政區(qū)域糧食的總量平衡和地方儲備糧等的管理，這是一個重要的體制變化，目的是切實壓實地方各級保障糧食安全的政治責任。

2.2 取消糧食收購資格行政許可

為進一步激發(fā)糧食市場主體活力，吸引更多資本進入糧食產業(yè)，落實國務院“放管服”改革要求，明確從事糧食收購的經營者，應當具備與收購糧食品種、數(shù)量相適應的能力；對從事糧食收購的企業(yè)，取消糧食收購資格行政許可，規(guī)定只需向縣級糧食和儲備部門備案企業(yè)名稱、地址、負責人以及倉儲設施等信息。強化了糧食流通事中事后監(jiān)管措施，明確建立糧食流通信用監(jiān)管制度。

2.3 突出強化糧食質量安全監(jiān)管

為保障“舌尖上的安全”，保證人們吃上放心糧，明確建立健全糧食流通質量安全風險監(jiān)測體系，規(guī)定糧食收購者收購糧食，應當按照國家有關規(guī)定進行質量安全檢驗。糧食儲存期間，應當定期進行品質檢驗，未經質量安全檢驗的糧食不得銷售出庫。真菌毒素、農藥殘留、重金屬等污染物超標或者霉變、色澤氣味異常等的糧食，不得作為食用用途銷售出庫。要求縣級以上人民政府加強本行政區(qū)域糧食污染監(jiān)控，建立健全被污染糧食處置長效機制，發(fā)現(xiàn)區(qū)域性污染的，應及時采取處置措施。

2.4 進一步強化政策性糧食管理

政策性糧食是糧食宏觀調控的重要物質基礎，是應急保供、調控市場的重要資源，必須管好管住。在一定意義上而言，人們通常講到的“手中有糧，心中不慌”，這個“糧”主要就是指政策性糧食。鑒于此，加強政策性糧食管理是本次《條例》修訂的重點之一，具體修訂內容針對實踐中暴露出來的問題，體現(xiàn)了嚴肅政策目標、嚴把質量標準、嚴明出庫責任、嚴格動用程序、嚴厲責任追究的“五嚴”要求?！稐l例》規(guī)定了政策性糧食的禁止性行為，明確要求糧食經營者從事政策性糧食經營活動，應當嚴格遵守國家有關規(guī)定，嚴禁虛報收儲數(shù)量，嚴禁以陳頂新、以次充好、低收高轉、虛假購銷、虛假輪換、違規(guī)倒賣，嚴禁擠占、挪用、克扣財政補貼和信貸資金，嚴禁以政策性糧食為債務作擔保或者清償債務，嚴禁擅自動用政策性糧食等。

2.5 明確要求減少糧食損失浪費

規(guī)定糧食倉儲設施應當符合有關標準和技術規(guī)范，糧食品質達到輕度不宜存時應當及時出庫，減少糧食儲存損耗。運輸糧食應當嚴格執(zhí)行國家糧食運輸?shù)募夹g規(guī)范，減少糧食運輸損耗。國家鼓勵和支持開發(fā)、推廣應用先進的糧食儲存、運輸、加工和信息化技術，開展珍惜和節(jié)約糧食宣傳教育；鼓勵糧食經營者提高成品糧出品率和副產物綜合利用率。這就要求各級要加大對糧食倉儲設施的投入，更好滿足綠色儲糧、科學儲糧、節(jié)糧減損的要求。

2.6 加大幅度增強責任追究力度

《條例》明確規(guī)定有關部門在各自職責范圍內負責與糧食流通有關的工作，不依法履行糧食流通監(jiān)管職責的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。《條例》按照放松管制、加強監(jiān)管的法治理念，通過定額、倍數(shù)等不同罰則的設定，全面強化對糧食流通尤其政策性糧食經營活動違法違規(guī)行為的法律責任追究，提升了違法成本，加大了處罰力度。比如以前《條例》定額最高20萬元，修訂為500萬元；針對將不能作為食用用途糧食銷售出庫的情形設置倍數(shù)罰則，可處貨值金額1～5倍的罰款。對于情節(jié)嚴重的糧食流通違法違規(guī)行為，可直接對企業(yè)的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員個人處以上一年度從本企業(yè)取得收入1倍以上10倍以下的罰款。處罰力度的加大，釋放了嚴監(jiān)管的強烈信號。

2.7 強化國有糧食企業(yè)和規(guī)模以上糧食經營者的責任

《條例》明確國有糧食企業(yè)應當積極收購糧食，并做好政策性糧食購銷工作，服從和服務于國家宏觀調控，提高市場競爭力，在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用，帶頭執(zhí)行國家糧食政策。從事糧食收購、加工、銷售的規(guī)模以上經營者，應當按照所在地省級人民政府的規(guī)定，執(zhí)行特定情況下的糧食庫存量。

2.8 推動涉糧領域的立法修規(guī)進程

《條例》立足保障國家糧食安全的立法定位，把黨中央、國務院關于糧食安全的一系列重大決策部署和多年來實踐經驗成果，轉化為保障國家糧食安全的法律制度安排，加快推動糧食立法修規(guī)進程。按照國家層面部署，糧食領域立法擬按糧食安全保障法、糧食流通管理條例、糧食儲備安全管理條例“一法兩條例”架構設計，《條例》的再次修訂，就是順應這一思路推進的結果。

3 多措并舉推進《糧食流通管理條例》落實

3.1 深化認識《條例》貫徹執(zhí)行的重要性

分析我國糧食供求形勢，雖然口糧進口量僅占國內消費量的2%左右[1]，但大豆進口量占國內消費量的比例很高[2]。2020年，全國糧食總產量雖然達到6.695億t，但進口量也達到1.43億t的新高[3]。根據海關總署發(fā)布的數(shù)據[4]，2021年1—6月我國糧食進口量8 436.3萬t，去年同期進口6 090萬t，同比增長38.5%。其中大豆進口量占到糧食進口總量的58%，玉米進口量占到進口總量的18%左右。從這個勢頭看，2021年的進口總量有可能再創(chuàng)新高，也反映出我國糧食供求形勢依然偏緊，尤其是玉米等飼料糧，加強糧食流通管理勢在必行。新修訂的《條例》完善了糧食流通管理的制度框架，對提升糧食流通治理能力和治理水平現(xiàn)代化，進一步保護種糧農民利益、調動糧食生產積極性，維護糧食生產經營者和消費者合法權益、維護糧食市場和價格穩(wěn)定具有重要意義。

3.2 增強依法管糧意識

要牢固樹立依法管糧意識，學會用法治思維和方法解決糧食流通問題、推動糧食流通工作，維護好糧食流通正常秩序，做好糧食市場和流通的文章。要主動適應新常態(tài)，強化法治思維，增強服務意識，加強《條例》等法律法規(guī)的宣貫，營造法治糧食氛圍，重視法治糧食建設，開展法治糧食教育培訓，提升法治糧食隊伍素質，推進依法管糧工作，為確保國家糧食安全，加快糧食產業(yè)高質量發(fā)展保駕護航。

3.3 抓好《條例》的學習宣傳

要原原本本學習《條例》，通過印刷《條例》學習手冊、舉辦糧食流通執(zhí)法培訓班等形式開展學習培訓；結合“夏糧收購”“秋糧收購”“全國食品安全宣傳周”“全國糧食安全宣傳周”等重要節(jié)點，做好重點時段重點對象的宣傳；創(chuàng)新宣傳方式、載體，充分運用單位宣傳欄、電視屏、工作網、公眾號、微信微博和信息簡報等形式，開展豐富多彩的宣傳活動，著力提高社會各界尤其是糧食從業(yè)者對《條例》的知曉度，引導糧食經營者依法誠信經營、糧食生產者和消費者依法維護自身合法權益。

3.4 做好現(xiàn)有規(guī)章及規(guī)范性文件等清理修訂完善工作

新修訂的《條例》已經實施，過去出臺并執(zhí)行的有關規(guī)章及規(guī)范性文件勢必有一些內容不相適應，亟待清理和修訂完善。一要全面清理規(guī)章制度，系統(tǒng)處理新舊銜接和過渡問題，認真清理現(xiàn)有規(guī)范性文件，及時修改、廢止與條例相沖突條款，加快制定完善條例實施配套制度規(guī)范。二要及時調整有關涉糧部門權力事項，明確新的部門權力事項清單并及時公布。三要及時更新調整互聯(lián)網+政務服務平臺的政務服務事項，下架糧食收購資格認定。

3.5 加強《條例》宣貫工作的組織領導

3.5.1 提高政治站位，切實強化組織領導

沒有糧食的安全，就沒有國家的安全；糧食里面有政治，糧食業(yè)務很復雜。要以高度的責任感和緊迫感做好《條例》的學習領會和宣貫落實工作，準確把握和嚴格執(zhí)行新要求，努力鉆研糧食業(yè)務，加快形成政府依法公正監(jiān)管、經營者守法誠信經營、社會公眾積極有效監(jiān)督的良好氛圍。

3.5.2 加強工作力量，提高依法管糧水平

根據《條例》賦予的職權，加強糧食流通行政管理力量，重點針對市縣從事糧食流通監(jiān)管的工作人員少、業(yè)務力量弱的短板，注重涉糧公務員隊伍配備，配強工作力量，確保有人管事、專于干事、工作落實、指導精準。

3.5.3 明確“五嚴”要求，嚴格履行監(jiān)管職責

一要認真落實糧食收購事中事后監(jiān)管要求，全面落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管，嚴肅查處擾亂市場秩序、損害農民利益的違法行為，讓監(jiān)管“長牙齒”。二要切實加強政策性糧食管理，嚴厲查處“轉圈糧”“以陳頂新”“違規(guī)倒賣”等損害國家利益和種糧農民、消費者合法權益行為，把糧食庫存管好，把政策作用發(fā)揮好。三要嚴格落實糧食質量管理要求，依職責實施糧食流通質量安全風險監(jiān)測，督促糧食經營者認真履行質量安全義務，把好糧食質量第一關。加強糧食污染監(jiān)控，建立健全被污染糧食收購處置長效機制。四要嚴格落實防止和減少糧食損失浪費要求，持續(xù)完善相關政策措施，強化愛糧節(jié)糧宣傳教育，營造“愛惜糧食、反對浪費”的濃厚社會氛圍。