江維國(guó)，劉文浩

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙410128）

一、引言

黨的十八大以來，國(guó)家治理體系全面深化改革得以層層壓實(shí)，持續(xù)推進(jìn)，效果顯著。黨的十九屆四中全會(huì)基于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景，以“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為中心，對(duì)國(guó)家治理作了更為全面的戰(zhàn)略部署，開啟了“中國(guó)之治”新境界?；鶎邮侨嗣袢罕娚鐣?huì)矛盾匯聚的前沿，是“治國(guó)安邦”的微觀基礎(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化無疑是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義。社會(huì)保障既與社會(huì)發(fā)展休戚相關(guān)，與民生福祉密切相聯(lián)，社會(huì)保障制度自然被賦予重要的治理功能（林閩鋼，2017）。被征地農(nóng)民是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐漸形成的一個(gè)數(shù)量龐大的特殊群體，其衍生的治理問題是基層社會(huì)治理難題的突出代表（王軼等，2018）。被征地農(nóng)民的群體性弱勢(shì)特征非常顯著，社會(huì)保障對(duì)其生存與發(fā)展具有至關(guān)重要的影響，但在實(shí)踐中其社會(huì)保障供給依然存在諸多亟待優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性障礙（楊晶等，2019）。因此，在加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的語境下，有關(guān)基層治理現(xiàn)代化與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化協(xié)同推進(jìn)的研究無疑富有現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，有關(guān)基層治理研究與日俱增，主要圍繞基層治理與國(guó)家治理的關(guān)系及基層治理的特征、基層治理現(xiàn)代化及其面臨的主要困境和可能突圍的路徑等展開?；鶎又卫眢w系在國(guó)家治理體系中占有極重要地位，基層治理是國(guó)家治理最基礎(chǔ)的組成部分，而國(guó)家治理是基層治理的頂層設(shè)計(jì)（饒靜，2017）?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本構(gòu)建起“四個(gè)體系”，即科學(xué)的組織動(dòng)員體系、法治的管理運(yùn)行體系、精準(zhǔn)的引領(lǐng)服務(wù)體系及嚴(yán)格的權(quán)責(zé)約束體系（中共四川省委中心組，2017）。建構(gòu)權(quán)威結(jié)構(gòu)與促進(jìn)社會(huì)組織動(dòng)員與控制能力提升是基層治理的本質(zhì)特征（周慶智，2014），在人民群眾需求日益多元化、個(gè)性化的時(shí)代，基層治理呈復(fù)雜化的新表象（袁方成等，2017）。在行政權(quán)力主導(dǎo)的特定語境下，治理結(jié)構(gòu)形塑的行動(dòng)者角色認(rèn)知及行為偏好，在基層治理實(shí)踐中呈現(xiàn)僵化與盲目的弊端，“行政之惡”得以滋生和蔓延（趙晶等，2015），陷入治理主體不平等、治理力量欠均衡、治理協(xié)同難一致、治理成效不理想的治理困境（吳映雪，2018）。要加快基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，就要深入落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)推動(dòng)治理觀念、體制與方式等的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型（周少來，2019），即在激發(fā)基層社會(huì)內(nèi)生活力基礎(chǔ)上，逐步建構(gòu)起基層社會(huì)的現(xiàn)代秩序（唐黃鳳等，2019）。

在有關(guān)弱勢(shì)群體社會(huì)保障問題研究中，被征地農(nóng)民社會(huì)保障及其供給一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。被征地農(nóng)民享有社會(huì)保障權(quán)，既是道德與法律的共同愿景，也是國(guó)民收入再分配擺脫“慈善”與“恩賜”走向公平正義的重要標(biāo)志與內(nèi)在要求（劉錦城，2015）。與普通農(nóng)民不同，被征地農(nóng)民在土地被征收后意味著依靠土地謀生方式的斷裂，缺乏可持續(xù)性生計(jì)，因而社會(huì)保障水平在一定程度上決定該群體的生活水準(zhǔn)與幸福指數(shù)（王芳，2016）。因農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)、土地征用等立法對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不全及土地征收中權(quán)力代理人的私人性、社會(huì)保障需求評(píng)估管理機(jī)制缺乏等諸多原因（林俏，2016），被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給在供給主體、供給規(guī)則等方面存在明顯結(jié)構(gòu)性障礙（江維國(guó)等，2019）。要提升被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給水平，須通過立法確認(rèn)其土地產(chǎn)權(quán)、通過完善監(jiān)督機(jī)制以杜絕基層權(quán)力代理人的“尋租”行為，并適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保持利益訴求渠道暢通以及形成多元主體協(xié)同供給的局面（朱常柏等，2014；蘇海濤，2013）。

截至目前，有關(guān)治理與社會(huì)保障內(nèi)在關(guān)聯(lián)及相互促進(jìn)的研究主要聚焦于國(guó)家治理與社會(huì)保障的宏觀層面。社會(huì)保障治理是國(guó)家治理不可或缺的組成，已從原來的“配套政策”發(fā)展成國(guó)家制度，特別是隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的提出，社會(huì)保障已上升為一個(gè)非常重要的國(guó)家治理主題（蒲曉紅等，2019）。具體而言，社會(huì)保障制度是國(guó)家治理中經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵工具，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是政治治理現(xiàn)代化的重要表征，是文化治理現(xiàn)代化的應(yīng)有機(jī)制（童星，2017）。同時(shí)，國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)為社會(huì)保障發(fā)展創(chuàng)造了新機(jī)遇，社會(huì)保障的發(fā)展則為整體推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化工程夯實(shí)了社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)（鄭功成等，2017）。

綜上，學(xué)界對(duì)基層治理及其現(xiàn)代化、被征地農(nóng)民社會(huì)保障及其供給、國(guó)家治理與社會(huì)保障內(nèi)在關(guān)聯(lián)等的研究已取得豐碩成果。但有關(guān)基層治理現(xiàn)代化與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化協(xié)同推進(jìn)的微觀視野研究尚不足。本研究試圖對(duì)兩者應(yīng)然層面的相互促進(jìn)、實(shí)然層面的彼此牽制以及協(xié)同路徑的重構(gòu)展開綜合性探討，以期為我國(guó)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”貢獻(xiàn)理論智慧。

二、應(yīng)然：基層治理現(xiàn)代化與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化的相互促進(jìn)

無論從緣起還是從目的看，被征地農(nóng)民社會(huì)保障都內(nèi)嵌于基層治理，且其供給優(yōu)化能凈化基層治理現(xiàn)代化建設(shè)環(huán)境。隨著基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)，基層政府職能轉(zhuǎn)變加快，法治化治理模式逐步形成，社會(huì)組織良性發(fā)展，被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化將迎來良好行政與法治環(huán)境，并獲得更有力的組織保障。因此，從應(yīng)然層面看，基層治理現(xiàn)代化與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化具有相互促進(jìn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

（一）被征地農(nóng)民社會(huì)保障及供給優(yōu)化是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

從本質(zhì)上看，社會(huì)保障是現(xiàn)代政府通過經(jīng)濟(jì)工具解決社會(huì)不公等問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其政治目的的一種基本制度安排?？梢姡烧鲗?dǎo)的社會(huì)保障制度自誕生開始就具有社會(huì)治理的工具屬性，社會(huì)保障是國(guó)家治理體系中不可或缺的組成要件。眾所周知，農(nóng)村土地天然為農(nóng)民承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能，承載著農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障。當(dāng)農(nóng)民處于適齡勞動(dòng)年齡具有勞動(dòng)能力時(shí)，可依靠承包地的耕作產(chǎn)出收入獲得相應(yīng)的保障。即使農(nóng)民不能再勞作時(shí)，也可將承包地出租，依靠租金收入獲取相應(yīng)保障。然而，當(dāng)土地因城鎮(zhèn)化建設(shè)等公共利益需要被征收時(shí)，土地對(duì)農(nóng)民的保障功能不再存續(xù)，需要有專門的社會(huì)保障制度及其社會(huì)保障供給對(duì)此彌補(bǔ)。否則，被征地農(nóng)民會(huì)因社會(huì)保障缺失導(dǎo)致預(yù)期安全不足，嚴(yán)重影響基層治理秩序及基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。因此，無論是從緣起還是從目的看，被征地農(nóng)民社會(huì)保障均是基層治理的重要內(nèi)容。

綜上，我國(guó)各地以養(yǎng)老保障為主要內(nèi)容積極探索被征地農(nóng)民的社會(huì)保障供給，形成諸如北京“城保”、上海“鎮(zhèn)?！?、重慶“商?！?、青島“農(nóng)?！币约澳暇盎旧畋Ｕ稀钡染叽硇缘谋Ｕ夏Ｊ剑瑸楸徽鞯剞r(nóng)民提供一定程度保障，為當(dāng)?shù)鼗鶎又卫矸e累了經(jīng)驗(yàn)。盡管各地積極探索并取得一定經(jīng)驗(yàn)，但一直以來被征地農(nóng)民社會(huì)保障并未得到妥善解決，因供給結(jié)構(gòu)性障礙難以化解，制約被征地農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感提升，也使其成為國(guó)家社會(huì)保障體系的“短板”。讓包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的全體人民共享改革發(fā)展成果，有必要加快多層次社會(huì)保障體系的建設(shè)與完善，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障供給的均等化，這其中包括被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的健全及供給優(yōu)化。被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化有助于其進(jìn)一步消除對(duì)未來生活與發(fā)展的顧慮與擔(dān)憂，根除可能引發(fā)的社會(huì)不安定因素，凈化基層治理環(huán)境。只有良好的基層社會(huì)治理環(huán)境鼎力支撐，才能達(dá)成基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（二）基層治理現(xiàn)代化為被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化提供多重保障

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化后的社會(huì)結(jié)構(gòu)形成時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民生領(lǐng)域不平衡、不充分的矛盾主要集聚在基層，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化變得極為緊迫（鄭秉文，2018）。新時(shí)代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，首先要在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，為基層治理創(chuàng)新提供廣闊空間，基層政府職能轉(zhuǎn)變能有效抑制“懶政”與“濫政”兩個(gè)極端問題。解決這兩個(gè)問題，將改變基層政府過往簡(jiǎn)單、粗糙的作風(fēng)與行為，防止權(quán)力異化、與民爭(zhēng)利等現(xiàn)象。被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給結(jié)構(gòu)性障礙的產(chǎn)生，與基層政府“懶政”和“濫政”均有關(guān)聯(lián)。“懶政”對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償會(huì)傾向于采用簡(jiǎn)單省事的貨幣方式一次性了斷，不再提供就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等后續(xù)責(zé)任強(qiáng)的社會(huì)保障；“濫政”則可能利用壟斷權(quán)力低價(jià)征地高價(jià)賣地，侵犯被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償、社會(huì)保障等合法權(quán)益。隨著基層治理日益現(xiàn)代化下政府職能轉(zhuǎn)變，民生為本將成為基層政府行政的剛性主張，被征地農(nóng)民社會(huì)保障及供給優(yōu)化等民生問題的解決將迎來良好的行政環(huán)境。

基層政府在落實(shí)上級(jí)政策時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)象征性、替代性或附加性執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行表面化、局部化或執(zhí)行擴(kuò)大化等虛化、異化等問題；在制定與實(shí)施地方政策時(shí)易出現(xiàn)朝令夕改、連續(xù)性不強(qiáng)等問題（唐磊，2019）。要有效防止政策執(zhí)行中的虛化、異化及不穩(wěn)定性，真正實(shí)現(xiàn)以權(quán)利、機(jī)會(huì)和規(guī)則公平為核心要義的社會(huì)公平正義，法治將成為基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要原則。在基層治理法治化情景下，有關(guān)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的地方性立法工作必將提上議事日程，有關(guān)社會(huì)保障資金籌資、資金管理及待遇水平提升等的監(jiān)督管理與運(yùn)行機(jī)制必將逐步健全，養(yǎng)老、生育、災(zāi)害救濟(jì)等方面的生存保障權(quán)及就業(yè)培訓(xùn)、子女教育、公共服務(wù)等方面的發(fā)展保障權(quán)將得到進(jìn)一步落實(shí)。總之，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，基層治理法治環(huán)境日益夯實(shí)，被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化也將水到渠成。

新時(shí)代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，需促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展，使其成為基層治理的重要主體。因歷史原因，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢，獨(dú)立性不強(qiáng)，自治能力薄弱，社會(huì)自治與基層治理難以有效互動(dòng)。然而，社會(huì)組織具有彌補(bǔ)基層政府公共服務(wù)供給不足、代表公民表達(dá)利益訴求、培育公民自治能力等基層治理方面的功能（陳柏峰，2019）。在發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)組織在促進(jìn)基層治理與群眾自治良性互動(dòng)方面扮演著極其重要角色。因此，新時(shí)代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，有必要加快培育和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，促進(jìn)其結(jié)構(gòu)與功能不斷健全，使其成為依法自治的合格主體。被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給存在結(jié)構(gòu)性障礙，一個(gè)重要原因就是該群體分布零散，沒有組織能夠代表其與具有權(quán)力或資本優(yōu)勢(shì)的基層政府和開發(fā)商平等談判。隨著基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)，能真正代表被征地農(nóng)民利益并合法參與基層治理的“居民議事會(huì)”等社會(huì)組織將日趨成熟，被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化將獲得有力的組織保障。

三、實(shí)然：基層治理缺陷與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給結(jié)構(gòu)性障礙

基層治理現(xiàn)代化與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化在應(yīng)然層面具有相互促進(jìn)作用，但在當(dāng)前的實(shí)然形態(tài)中，基層治理缺陷降低自身的治理效率，導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給的結(jié)構(gòu)性障礙。具體而言，基層治理的組織動(dòng)員機(jī)制欠科學(xué)化、管理運(yùn)行欠機(jī)制法治化、引領(lǐng)服務(wù)機(jī)制欠精準(zhǔn)化、權(quán)力約束機(jī)制欠嚴(yán)格化造成被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中的多元主體協(xié)同局面難形成、法制保障規(guī)范性不足、供需失配、保障水平偏低。

（一）組織動(dòng)員機(jī)制欠科學(xué)化與多元主體協(xié)同供給難形成

盡管在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮中我國(guó)基層治理已發(fā)生許多可喜變化，但客觀上不少基層政府在治理實(shí)踐的組織動(dòng)員中依然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)語境下“行政壓迫”式的“組織動(dòng)員”邏輯，導(dǎo)致組織動(dòng)員能力差，多元主體共治局面難形成。從內(nèi)部動(dòng)員看，基層政府是一個(gè)結(jié)構(gòu)體系龐大的科層組織系統(tǒng)，但不同科層機(jī)構(gòu)均有追求部門利益最大化的偏好，在制定、執(zhí)行基層治理政策時(shí)，不同部門“討價(jià)還價(jià)”式的博弈客觀存在，導(dǎo)致基層政府內(nèi)部“行政動(dòng)員”阻力重重（屈群蘋，2019）。從外部動(dòng)員看，因基層社會(huì)組織能力大都不足，可利用資源稀缺，對(duì)基層政府具有較強(qiáng)依賴性，使基層政府習(xí)慣于用“行政動(dòng)員”替代“社會(huì)動(dòng)員”對(duì)體制外的社會(huì)組織進(jìn)行組織動(dòng)員。這就產(chǎn)生兩個(gè)后果，一是社會(huì)組織對(duì)基層政府依附性進(jìn)一步增強(qiáng)而獨(dú)立性消退，二是不屈從于“行政壓迫”的社會(huì)組織退出，導(dǎo)致基層政府與群眾的連接紐帶斷裂。因此，無論從內(nèi)部還是從外部看，基層政府的組織動(dòng)員方式與效果離治理現(xiàn)代化的目標(biāo)尚有較大距離，有待進(jìn)一步科學(xué)化。

被征地農(nóng)民社會(huì)保障之所以從農(nóng)村社會(huì)保障體系中分離出來，關(guān)鍵原因是其承包的農(nóng)村集體土地因公共利益需要被征收。作為公共利益的代表方，基層政府理應(yīng)在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。開發(fā)商是征收地的直接使用者和未來增值收益的主要獲益者，被征地農(nóng)民及所在村集體是征地補(bǔ)償款的受償者，這些主體也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給實(shí)踐中，盡管基層政府制定制度、出臺(tái)政策，但因政府內(nèi)部相關(guān)部門溝通不暢，導(dǎo)致政府這個(gè)占主導(dǎo)地位的供給主體難以發(fā)揮應(yīng)有作用。開發(fā)商基于自身利益最大化，傾向于與基層政府串謀，使基層政府對(duì)開發(fā)商缺乏組織動(dòng)員力，導(dǎo)致后者容易在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中出現(xiàn)責(zé)任“缺位”現(xiàn)象。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，基層政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力消弱，對(duì)村集體和農(nóng)民的影響與組織動(dòng)員力也日漸式微。許多力薄才疏的村集體很難利用征地補(bǔ)償款發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為被征地農(nóng)民持續(xù)繳納理應(yīng)承擔(dān)的保費(fèi)。被征地農(nóng)民也因上述原因與村兩委、基層政府漸行漸遠(yuǎn)，游離在組織動(dòng)員體系之外，很難聽取相關(guān)工作人員的善意建議，積極參加各類社會(huì)保障。

（二）管理運(yùn)行機(jī)制欠法治化與社會(huì)保障供給法制規(guī)范不足

基層政府的管理運(yùn)行包括決策、利益疏導(dǎo)、矛盾處理、評(píng)價(jià)考核等方面的內(nèi)容（袁方成等，2015）。當(dāng)前我國(guó)基層治理中管理運(yùn)行的法治化程度不深。從決策看，有些基層政府在決策時(shí)缺少法治素養(yǎng)和規(guī)范意識(shí)，導(dǎo)致決策內(nèi)容與實(shí)際需要偏離，群眾無法接受，工作也不能順利開展。從利益疏導(dǎo)看，盡管近年來我國(guó)群眾利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但法治化保障并不完善，實(shí)踐中利益表達(dá)渠道堵塞、利益疏導(dǎo)梗塞等問題依然較突出。從矛盾處理看，隨著社會(huì)發(fā)展，基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)歷時(shí)性、跨界性等新特征，但有基層政府未依法制定規(guī)范的應(yīng)對(duì)流程，導(dǎo)致具體處理時(shí)主觀因素過多，公平正義難以兼顧。從評(píng)價(jià)考核看，基層工作具有碎片化特征，使相應(yīng)的評(píng)價(jià)反饋較為復(fù)雜繁瑣，加上缺乏法治規(guī)范的剛性約束，基層政府在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)會(huì)有意“避重就輕”，考核過程中出現(xiàn)“懶怠評(píng)估”甚至“腐敗評(píng)估”，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果偏離實(shí)際，考核流于形式。

受基層政府治理管理運(yùn)行法治化不足的影響，被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給同樣缺乏有力的法制保障?；鶎诱M管制定有關(guān)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的政策或者出臺(tái)相關(guān)意見、通知，但鮮有出臺(tái)法律法規(guī)對(duì)其權(quán)威規(guī)范。非法規(guī)性的政策、意見、通知往往存在法理不清、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、連續(xù)性難保證、執(zhí)行隨意性強(qiáng)等方面不足。特別在基層治理實(shí)踐中存在政策制定者和政策執(zhí)行者之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策效果嚴(yán)重偏離政策初衷。在此情況下，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障等合法權(quán)益被損害而與政府或開發(fā)商產(chǎn)生直接利益沖突時(shí)，擁有政策解釋權(quán)的基層政府會(huì)做出有利于政府或開發(fā)商而非符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)精神與被征地農(nóng)民利益的“解釋”。

（三）引領(lǐng)服務(wù)機(jī)制欠精準(zhǔn)化與社會(huì)保障供需失衡

在生活水平日益提升帶來的美好生活需要日益多樣化驅(qū)動(dòng)下，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的期望與需求逐漸呈個(gè)性化、綜合化等新特征，公共服務(wù)需求面臨躍升式轉(zhuǎn)型。如基層政府依然沿用投入增加、規(guī)模擴(kuò)張型的粗放式供給模式，必然造成公共資源浪費(fèi)及公共服務(wù)供需失配。在此背景下，如何精準(zhǔn)識(shí)別并精準(zhǔn)回應(yīng)人民群眾的公共服務(wù)需求成為基層政府面臨的一項(xiàng)新的治理問題。在現(xiàn)代技術(shù)條件下，構(gòu)建一個(gè)集收集、處理、分析和應(yīng)用于一體的公共服務(wù)需求評(píng)估管理系統(tǒng)在技術(shù)層面是可實(shí)現(xiàn)的。然而，較長(zhǎng)期以來，聯(lián)系公共服務(wù)供需的需求評(píng)估管理系統(tǒng)在基層治理中并未得到應(yīng)有重視。在公共服務(wù)需求識(shí)別與管理缺乏科學(xué)化機(jī)制支撐的局限下，基層治理的引領(lǐng)服務(wù)做不到精準(zhǔn)化。

從內(nèi)部構(gòu)成看，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民內(nèi)部分化在不斷強(qiáng)化。被征地農(nóng)民本身并非一個(gè)完全同質(zhì)的群體，其群體的異質(zhì)性不僅表現(xiàn)在年齡、職業(yè)、收入等客觀因素方面，同時(shí)也表現(xiàn)在價(jià)值觀念、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度等主觀因素方面，這種多元異質(zhì)性導(dǎo)致該群體社會(huì)保障需求的多元化。在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給實(shí)踐中，因基層治理中未建立健全公共服務(wù)需求評(píng)估管理系統(tǒng)，基層政府對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障需求信息的采集、評(píng)估、整合未形成穩(wěn)定、長(zhǎng)效的調(diào)查與應(yīng)對(duì)機(jī)制，在設(shè)計(jì)和實(shí)行社會(huì)保障制度時(shí)通常采用“一刀切”的辦法。因缺少有效的需求分析，有關(guān)醫(yī)療、生育等基本型保障及培訓(xùn)、子女教育等發(fā)展型保障的需求均在該群體中表現(xiàn)比較強(qiáng)烈。

（四）權(quán)力約束機(jī)制欠嚴(yán)格化與社會(huì)保障供給水平偏低

國(guó)家組織結(jié)構(gòu)不僅決定政策制定主體、程序與規(guī)則，同時(shí)也規(guī)定政策參與者之間的權(quán)力關(guān)系（韓志明，2015）。作為國(guó)家和上級(jí)政府的代理人，基層政府具有實(shí)施國(guó)家和上級(jí)政府政策的公共權(quán)力。公共權(quán)力是全體公民共同所有的權(quán)力，具有典型的公共性，但其在現(xiàn)實(shí)社會(huì)體系運(yùn)行中只能由法律授權(quán)的被委托人行使，公共權(quán)力被附上行使主體的私人性（馬曉星，2018）。因而加強(qiáng)基層治理中的權(quán)力監(jiān)督與約束就顯得尤為重要。盡管基層政府的績(jī)效考核制度、責(zé)任追究機(jī)制近些年日益健全，但有關(guān)權(quán)力約束機(jī)制尚需不斷完善。特別是基層政府的內(nèi)部監(jiān)督存在監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象為同一集團(tuán)人員的弊端，導(dǎo)致監(jiān)督獨(dú)立性不足，說服力不強(qiáng)。群眾對(duì)基層政府及官員的督促很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性威懾，在基層治理中易出現(xiàn)權(quán)力約束“漏監(jiān)”或“虛監(jiān)”現(xiàn)象。

被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給水平偏低是多因素共同作用結(jié)果，但基層治理中權(quán)力約束欠嚴(yán)格化是一個(gè)極其重要的關(guān)鍵性因素。一方面，因個(gè)體繳費(fèi)越多，供給水平越高。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通過個(gè)體繳費(fèi)多少直接影響被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給水平。因權(quán)力約束不嚴(yán)格，基層政府在農(nóng)村集體土地征收過程中會(huì)出現(xiàn)利用制度漏洞謀求“尋租”的行為，其結(jié)果是導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地農(nóng)民利益受損，個(gè)體社會(huì)保障支付能力不足。另一方面，因權(quán)力約束不嚴(yán)格，大多數(shù)地區(qū)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理缺少一套嚴(yán)格的監(jiān)管體系，沒有單獨(dú)建賬、?？顚Ｓ?，不能實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，反而可能出現(xiàn)挪用或貪腐問題，進(jìn)一步制約被征地農(nóng)民社會(huì)保障的供給水平。

四、重構(gòu)：基層治理現(xiàn)代化建設(shè)與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化的協(xié)同路徑

要協(xié)同推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化與被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化，就要針對(duì)基層治理存在的問題，推進(jìn)組織動(dòng)員機(jī)制科學(xué)化、管理運(yùn)行機(jī)制法治化、引領(lǐng)服務(wù)機(jī)制精準(zhǔn)化及權(quán)力約束機(jī)制嚴(yán)格化。

（一）推進(jìn)組織動(dòng)員機(jī)制科學(xué)化，促進(jìn)多元主體協(xié)同供給

組織動(dòng)員并非資源新投入，而是對(duì)已有資源重新配置與整合，目的是提升資源利用率和組織運(yùn)行率?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，多元主體的有效協(xié)商配合，是創(chuàng)新社會(huì)治理和推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效途徑?？梢?，在資源約束條件下，提升基層政府治理績(jī)效的關(guān)鍵是形成科學(xué)化的組織動(dòng)員機(jī)制，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的治理新模式。因此，基層政府要盡快建立健全遵循不同動(dòng)員邏輯的體制內(nèi)與體制外相結(jié)合的雙層結(jié)構(gòu)動(dòng)員機(jī)制，促進(jìn)組織動(dòng)員科學(xué)化。體制內(nèi)組織動(dòng)員科學(xué)化的路徑主要是進(jìn)一步完善綜合服務(wù)管理平臺(tái)，培養(yǎng)跨部門合作精神，將分散職能部門有效整合，提升基層治理的協(xié)同性和凝聚力，消融基于部門利益偏好出現(xiàn)的“討價(jià)還價(jià)”式博弈導(dǎo)致的內(nèi)部組織動(dòng)員阻力；體制外組織動(dòng)員科學(xué)化的路徑關(guān)鍵是遵循社會(huì)組織的內(nèi)在生成邏輯，在注重社會(huì)組織培育及其獨(dú)立性維護(hù)基礎(chǔ)上，合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等非行政手段組織動(dòng)員，推動(dòng)多元主體參與治理，開創(chuàng)民主、高效、共建、共享的社會(huì)治理新局面。

政府主導(dǎo)與多元主體共同參與有機(jī)結(jié)合是中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)的重要方向，被征地農(nóng)民社會(huì)保障同樣需要以此為目標(biāo)。作為被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中責(zé)無旁貸的主體，基層政府要利用基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的契機(jī)，強(qiáng)化內(nèi)部組織動(dòng)員，消除跨部門合作壁壘，提升部門間協(xié)同執(zhí)行能力，有效承擔(dān)起被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給的主導(dǎo)性主體職責(zé)。合理運(yùn)用“社會(huì)動(dòng)員”方式和經(jīng)濟(jì)、法律等動(dòng)員工具，組織動(dòng)員開發(fā)商這個(gè)重要主體，激發(fā)其企業(yè)家精神和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，使其在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中更好履行資金承擔(dān)、就業(yè)與培訓(xùn)等社會(huì)保障責(zé)任。合理運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、貸款貼息、銷售支持等手段組織動(dòng)員被征地村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，努力營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。村集體要合理利用征地補(bǔ)償款發(fā)展民宿旅游、勞動(dòng)密集型加工等產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給提供可持續(xù)資金支持。被征地農(nóng)民也應(yīng)增強(qiáng)組織紀(jì)律性與集體意識(shí)，以主人翁態(tài)度參與村社公共事務(wù)，積極融入基層治理及現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，特別是要積極聽取相關(guān)工作人員的宣講，深入了解社會(huì)保障相關(guān)知識(shí)及參保好處，積極參加社會(huì)保障。

（二）推進(jìn)管理運(yùn)行機(jī)制法治化，促進(jìn)社會(huì)保障供給規(guī)范化

推進(jìn)管理運(yùn)行機(jī)制法治化，既是國(guó)家治理法治化的重要內(nèi)容，也是基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基層政府要進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)，弘揚(yáng)民主法治精神，改變以往定勢(shì)思維與路徑依賴，讓群眾參與決策、擁護(hù)決策；以普法教育為切入點(diǎn)，提升人民群眾法治素養(yǎng)，夯實(shí)基層治理管理運(yùn)行機(jī)制法治化的群眾基礎(chǔ)（陽盛益等，2018）。通暢的群眾利益表達(dá)機(jī)制是基層治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?；鶎诱谕晟品审w系基礎(chǔ)上，對(duì)利益表達(dá)主體、范圍、程序、方式等進(jìn)行明確規(guī)定，保證群眾表達(dá)渠道的充分性。面對(duì)基層社會(huì)矛盾演化的新趨勢(shì)，健全法律援助、人民調(diào)解、司法調(diào)解制度，以法治思維和邏輯規(guī)范矛盾處理機(jī)制，避免主觀因素干預(yù)，切實(shí)維護(hù)基層社會(huì)公平正義。實(shí)現(xiàn)基層政府工作評(píng)價(jià)考核的法治化同樣是推進(jìn)管理運(yùn)行機(jī)制法治化的必要舉措，因而健全評(píng)價(jià)考核制度與內(nèi)容體系，明確考核主管單位及考核主體、對(duì)象等行為人的法律責(zé)任，切實(shí)維護(hù)考核的法治權(quán)威性。

全面推進(jìn)依法治國(guó)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的重要保障，為中國(guó)社會(huì)保障法治化建設(shè)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境?；鶎又卫淼墓芾磉\(yùn)行機(jī)制法治化建設(shè)，將為被征地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)保障供給規(guī)范化營(yíng)造出適宜的微觀土壤?；鶎诱獦淞ⅰ傲⒎ㄏ刃小焙汀翱茖W(xué)立法，民主立法”理念，在確保被征地農(nóng)民代表有效參與決策并吸納其利益訴求的基礎(chǔ)上，遵循“該廢除則廢除、能合并則合并”準(zhǔn)則，將地方為數(shù)不少的政策、意見等整理成操作性強(qiáng)、兼顧公平與效率的地方性被征地農(nóng)民社會(huì)保障法律文件。這些法律文件要明確界定基層政府在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中主體地位、法律責(zé)任及評(píng)價(jià)考核機(jī)制，明確被征地農(nóng)民在相關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目中參保資格、籌資方式、待遇水平等具體內(nèi)容，增強(qiáng)操作規(guī)范性、連續(xù)性。特別是要通過法制化途徑，規(guī)定開發(fā)商、村集體等主體在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中的法律責(zé)任，從法律高度規(guī)范不同利益主體間的矛盾處理程序。

（三）推進(jìn)引領(lǐng)服務(wù)機(jī)制精準(zhǔn)化，促進(jìn)社會(huì)保障供需匹配

引領(lǐng)服務(wù)精準(zhǔn)化彰顯馬克思主義唯物史觀與精準(zhǔn)治理的理論精髓，是基層治理現(xiàn)代化的重要趨勢(shì)和建設(shè)方向，映射當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)的實(shí)踐效用（徐增陽等，2019）。在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的語境下，基層群眾服務(wù)需求新特征凸顯且成為常態(tài)，推進(jìn)引領(lǐng)服務(wù)機(jī)制精準(zhǔn)化以提升公共服務(wù)供給效率理應(yīng)是基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的題中之義?；鶎诱叨戎匾暼罕姽卜?wù)需求及變化趨勢(shì)，加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)從“增數(shù)量、擴(kuò)覆蓋”粗放式供給方式向“瞄靶心、重效果”內(nèi)涵式方式轉(zhuǎn)變，以不斷提升公共服務(wù)供需匹配度與供給效率。應(yīng)以“服務(wù)人文化、管理精細(xì)化、手段信息化”為基本導(dǎo)向，以需求精準(zhǔn)識(shí)別與準(zhǔn)確響應(yīng)為核心目標(biāo)，以促進(jìn)資源整合為宗旨，以公共服務(wù)網(wǎng)站、信息系統(tǒng)及公眾手機(jī)APP、社區(qū)信息資源庫等為實(shí)現(xiàn)載體，構(gòu)建智能化、綜合性的公共服務(wù)需求管理平臺(tái)，通過現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用推進(jìn)基層政府引領(lǐng)服務(wù)機(jī)制精準(zhǔn)化建設(shè)。

社會(huì)的溫度取決于“底線”的刻度，“底線”刻度很大程度取決于社會(huì)保障制度及其供給效率，而供給效率取決于社會(huì)保障的供需匹配度。面對(duì)具有多元異質(zhì)性的被征地農(nóng)民群體社會(huì)保障需求的多元化現(xiàn)狀，基層政府要以公共服務(wù)需求管理平臺(tái)為基礎(chǔ)，建立起需求評(píng)估管理系統(tǒng)，精準(zhǔn)識(shí)別需求，避免信息不對(duì)稱下的供需錯(cuò)位現(xiàn)象。具體而言，在土地征收前，全方位掌握被征地農(nóng)民的人口特征變量，準(zhǔn)確記錄并輸入專用數(shù)據(jù)庫，做到精準(zhǔn)建檔立卡。在安置時(shí)，要深入調(diào)查、廣泛收集并利用需求評(píng)估管理系統(tǒng)科學(xué)、精準(zhǔn)地評(píng)估被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、生育及就業(yè)、子女教育等各種類型的社會(huì)保障需求。在設(shè)計(jì)和實(shí)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度時(shí)，以科學(xué)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，以需要滿足為導(dǎo)向，堅(jiān)持“保民生、促發(fā)展”并舉的理念，實(shí)施差別化供給方式，做到供需精準(zhǔn)匹配。

（四）推進(jìn)權(quán)力約束嚴(yán)格化，提升社會(huì)保障供給水平

法國(guó)啟蒙時(shí)期思想家孟德斯鳩曾提出“一切權(quán)力不受制約必然產(chǎn)生腐敗”。權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制的完善程度，已成為現(xiàn)代化政黨執(zhí)政能力的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)權(quán)力約束嚴(yán)格化，促進(jìn)權(quán)責(zé)一致，是基層治理現(xiàn)代化建設(shè)極其重要的環(huán)節(jié)。而實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束嚴(yán)格化，最關(guān)鍵是要完善權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制（王春光，2015）。要進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度與行政審批制度，以制度的剛性約束基層治理中可能出現(xiàn)的權(quán)力運(yùn)行異化現(xiàn)象，使權(quán)力能在與資本和社會(huì)的互動(dòng)中找到符合公眾利益最大公約數(shù)的合理定位。堅(jiān)守“法無授權(quán)不可為”與“法定職責(zé)必須為”的基本準(zhǔn)則，積極完善審查與責(zé)任倒查機(jī)制，杜絕基層權(quán)力行使主體在基層治理實(shí)踐中的一切“私人性”行為。在健全基層政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)上，激勵(lì)各類社會(huì)主體充分發(fā)揮其在基層治理中的民主監(jiān)督作用，確保權(quán)力行使主體選擇符合治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)和公眾利益的施政行為。

努力健全社會(huì)保障制度，提高公眾社會(huì)保障水平，提升公眾幸福感、獲得感、安全感，是新時(shí)代我國(guó)各級(jí)政府的重要施政目標(biāo)。既然個(gè)體社會(huì)保障支付能力不強(qiáng)、基金保值增值難是導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給水平偏低的直接因素，基層政府就應(yīng)在推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中通過權(quán)力約束嚴(yán)格化來適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)基金管理科學(xué)化，以提升該群體的社會(huì)保障供給水平。按照2019年中央一號(hào)文件中“繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革”的精神，堅(jiān)持公平、共享的價(jià)值取向，參照國(guó)有土地使用權(quán)招拍模式，有序推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革，彌補(bǔ)當(dāng)前征收制度的漏洞，封閉權(quán)力運(yùn)行異化下的“尋租”空間，適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提升被征地農(nóng)民保費(fèi)繳納能力。進(jìn)一步完善社會(huì)保障基金監(jiān)管體系，既通過權(quán)力約束實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，杜絕基金挪用等現(xiàn)象，通過科學(xué)投資實(shí)現(xiàn)保值增值并將收益最大限度返回給被征地農(nóng)民，增強(qiáng)其持續(xù)繳費(fèi)能力。