陳輝

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的核電、火電、化工、垃圾焚燒發(fā)電等涉污重大項(xiàng)目在興建和運(yùn)行過(guò)程中，會(huì)面臨項(xiàng)目所在地居民的鄰避情緒阻力，有時(shí)還會(huì)誘發(fā)群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。如何及時(shí)妥善處理突發(fā)性鄰避事件，這是擺在有關(guān)部門面前的突出課題。反思近年發(fā)生的三例典型鄰避事件，考察其不同處置方式及其影響，有利于相關(guān)部門汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而提高鄰避事件的處置能力和水平。

一、典型案例反思

D市PX項(xiàng)目事件。2011年8月8日，受臺(tái)風(fēng)“梅花”影響，D市PX項(xiàng)目附近防波堤被沖毀，生產(chǎn)用化工儲(chǔ)罐受到威脅。雖然沒(méi)有造成泄露等其他安全事故，但還是暴露了PX項(xiàng)目的安全隱患，深深觸動(dòng)了市民的敏感神經(jīng)。市民開(kāi)始質(zhì)疑PX項(xiàng)目安全性，D市市委市政府于次日連夜召開(kāi)會(huì)議并發(fā)布消息稱：政府決定對(duì)PX項(xiàng)目搬遷問(wèn)題進(jìn)行論證。但市民依然對(duì)此充滿憂慮。經(jīng)過(guò)幾天持續(xù)發(fā)酵，8月14日，D市發(fā)生針對(duì)PX項(xiàng)目的鄰避事件，眾多市民請(qǐng)求政府將該項(xiàng)目搬出D市。事件發(fā)生后，相關(guān)部門協(xié)調(diào)多種力量維持秩序，對(duì)手機(jī)、微博、微信等平臺(tái)進(jìn)行了有效應(yīng)急管理，阻斷了網(wǎng)絡(luò)傳播的推波助瀾作用。在這次事件處置過(guò)程中，雖然前期鄰避問(wèn)題預(yù)防并不充分，但事件爆發(fā)后有關(guān)部門及時(shí)采取措施有效控制事態(tài)，在和群眾溝通過(guò)程中冷靜應(yīng)對(duì)，自始至終并未簡(jiǎn)單承諾何時(shí)搬遷，給后續(xù)科學(xué)論證搬遷問(wèn)題留下了較大余地。

S市鉬銅項(xiàng)目事件。S市鉬銅項(xiàng)目于2012年6月29日開(kāi)始施工，當(dāng)日就有學(xué)生和市民聚集表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)。7月2日發(fā)生鄰避事件后，市領(lǐng)導(dǎo)出面向市民承諾“責(zé)令企業(yè)從即日起停止施工，如大多數(shù)群眾不理解、不支持項(xiàng)目建設(shè)就不開(kāi)工”。7月3日市政府通過(guò)官方微博發(fā)布消息稱，停止該項(xiàng)目建設(shè)，今后不再建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目。事件過(guò)程中，相關(guān)部門前期對(duì)學(xué)生群體的鄰避行動(dòng)沒(méi)有高度重視，未能在事件初期就將鄰避問(wèn)題消解在萌芽狀態(tài)，而是任由積極分子在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員。市領(lǐng)導(dǎo)“停止施工”的回應(yīng)之所以收效甚微，不僅因?yàn)闀r(shí)機(jī)已晚，還因?yàn)猷彵芮榫w不斷高漲，壓縮了通過(guò)理性溝通方式解決問(wèn)題的空間。迫于維穩(wěn)壓力，市委市政府將應(yīng)對(duì)方案從“停止施工”緊急調(diào)整為“今后不再建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目”。此后，S市努力尋求項(xiàng)目重啟，雖然深入基層擴(kuò)大宣傳，并組織群眾代表到外地考察，但依然困難重重。相關(guān)部門忌憚再次發(fā)生“群眾不了解、不理解、不支持”現(xiàn)象，無(wú)法下決心正式重啟。究其根本，政府當(dāng)初在應(yīng)對(duì)鄰避事件時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，輕易承諾“不再建設(shè)”，這雖然有利于暫時(shí)平復(fù)群眾情緒，避免事態(tài)擴(kuò)大，但卻削弱了日后科學(xué)論證項(xiàng)目建設(shè)的主動(dòng)權(quán)。

H市垃圾焚燒項(xiàng)目事件。H市垃圾焚燒項(xiàng)目事件比D市和S市鄰避事件的醞釀期長(zhǎng)。區(qū)政府遲遲沒(méi)有正面回應(yīng)群眾遞交的聯(lián)名信和聽(tīng)證申請(qǐng)，亦有附近群眾連續(xù)一周時(shí)間到區(qū)政府反映意見(jiàn)。2014年5月10日發(fā)生鄰避事件，在政府多部門緊急協(xié)調(diào)和處理下，事件于11日凌晨平息。H市市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)通報(bào)事件中違法行為，表態(tài)充分尊重民意開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。在整個(gè)事件處理過(guò)程中，政府并未做出項(xiàng)目停建的表態(tài)，為政府后續(xù)工作預(yù)留了空間。此后，政府廣泛吸取民意，減少了項(xiàng)目占地面積，并組織群眾赴外省考察，多舉措消除群眾鄰避情緒，確保后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)有序推進(jìn)。

綜合來(lái)看，基層政府在預(yù)防和處置鄰避事件時(shí)所采取的一些不利于化解矛盾的態(tài)度和做法需要反思：

第一，在污染型工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)部門不能有效調(diào)整改進(jìn)決策模式、不能有效應(yīng)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)及環(huán)境權(quán)益表達(dá)能力增強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境治理形成的挑戰(zhàn)、不能通過(guò)及時(shí)到位的信息公開(kāi)和訴求回應(yīng)來(lái)應(yīng)對(duì)鄰近居民的質(zhì)疑的處置方式，不利于消除或緩解當(dāng)?shù)鼐用竦泥彵芮榫w。

第二，有關(guān)部門未能充分考慮鄰避事件的特殊性，而是簡(jiǎn)單采用一般性群體性事件處置方法來(lái)應(yīng)對(duì)鄰避事件。事實(shí)上，諸多鄰避事件發(fā)生并非因?yàn)闃I(yè)已發(fā)生的環(huán)境利益損害，而是源于鄰近居民對(duì)潛在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的恐懼。因此，即便基層政府采取措施控制局勢(shì)，但因?yàn)椴荒苡行Ь徑夤娻彵芮榫w，所以很難從根本上化解鄰避危機(jī)，且依然存在群眾規(guī)模聚集表達(dá)訴求的可能性。

第三，有關(guān)部門在應(yīng)對(duì)鄰避事件過(guò)程中，要么過(guò)度反應(yīng)，簡(jiǎn)單粗暴處理，使矛盾反而被激化;要么輕易承諾，在維穩(wěn)壓力下不能從項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃角度謹(jǐn)慎回應(yīng)，以致喪失項(xiàng)目建設(shè)中的主動(dòng)權(quán)。

二、對(duì)策建議

為了盡可能避免鄰避矛盾激化和沖突爆發(fā)，為緩解鄰避情緒和項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)提供足夠支持，建議在鄰避事件不同階段，采取合適處置方式。

1.鄰避事件萌芽階段

表面上看鄰避事件具有突發(fā)性，但拉長(zhǎng)事件分析鏈條就會(huì)發(fā)現(xiàn)，鄰避事件并非陡然生成，而是存在一個(gè)矛盾逐步積累并不斷升級(jí)的過(guò)程。鄰避事件發(fā)生前，信息能否及時(shí)公開(kāi)、公眾訴求能否及時(shí)得到回應(yīng)、對(duì)小規(guī)模聚集行動(dòng)能否保持警覺(jué)等，均影響著鄰避事件發(fā)生的可能性。

污染類工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中要將公眾知情權(quán)和參與權(quán)真正落到實(shí)處。政府和民眾面臨巨大的信息不對(duì)稱，政府掌握著全局信息，公眾只能在政府信息公開(kāi)過(guò)程中減少信息盲區(qū)，消除不必要疑慮，避免在猜疑中滋生恐慌和不信任。信息公開(kāi)不是簡(jiǎn)單的信息公示，而是要廣泛收集和聽(tīng)取群眾反饋的各種意見(jiàn)和聲音，有針對(duì)性地答疑解惑。

針對(duì)公眾通過(guò)信訪渠道表達(dá)的各種訴求，要及時(shí)回應(yīng)，不能以種種理由回避，否則只會(huì)助長(zhǎng)群眾的不信任感。S市鉬銅項(xiàng)目事件和H市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目事件發(fā)生前，群眾通過(guò)走訪、寫信或官方微博留言等形式表達(dá)過(guò)質(zhì)疑和反對(duì)意見(jiàn)，但都未得到有關(guān)部門及時(shí)的正面的回應(yīng)。與此形成對(duì)比的是，D市PX項(xiàng)目在臺(tái)風(fēng)中暴露隱患后，針對(duì)群眾擔(dān)憂，市政府召開(kāi)會(huì)議將“項(xiàng)目搬遷”提上日程，不僅充分反映了當(dāng)?shù)卣畬?duì)群眾訴求的重視，而且有效緩解了群眾的緊張情緒。多數(shù)群眾的核心關(guān)注點(diǎn)不是問(wèn)題能否立刻解決，而是有關(guān)部門處理問(wèn)題的姿態(tài)。

針對(duì)少數(shù)群眾的小規(guī)模環(huán)境利益表達(dá)行動(dòng)，不能按照普通信訪案件處理。鄰避問(wèn)題的特殊性在于：行動(dòng)群體的規(guī)模并不確定，周邊群眾均是核心利益相關(guān)者，都可能成為潛在的行動(dòng)者，可能在短時(shí)間內(nèi)被動(dòng)員起來(lái)并規(guī)模聚集，引發(fā)事態(tài)擴(kuò)大。因此，小規(guī)模群眾聚集往往釋放著某種危險(xiǎn)信號(hào)，如果有關(guān)部門不能保持警惕，往往會(huì)喪失阻斷事件爆發(fā)的關(guān)鍵機(jī)會(huì)。S市鉬銅項(xiàng)目事件和H市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目事件爆發(fā)前，均有部分群眾聚集，請(qǐng)求政府公開(kāi)回應(yīng)，但有關(guān)部門缺少預(yù)案，導(dǎo)致事件爆發(fā)時(shí)準(zhǔn)備不足、倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。

2.緊急應(yīng)對(duì)階段

鄰避事件中群眾規(guī)模聚集，極大考驗(yàn)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的能力。有關(guān)部門在處置群體性事件時(shí)能否保持理性和克制、是否依法對(duì)鄰避事件摻雜的違法犯罪行為有效處置、是否借用科技手段控制事態(tài)等，均會(huì)對(duì)鄰避事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)產(chǎn)生影響。

針對(duì)絕大多數(shù)群眾的言論和行為，相關(guān)人員在維持秩序時(shí)一定要保持克制。絕大多數(shù)群眾規(guī)模聚集根本目的不是鬧事，而是表達(dá)利益訴求和宣泄不滿情緒，如果簡(jiǎn)單采取驅(qū)散或打擊措施，極容易擴(kuò)大和激化矛盾，引發(fā)情緒反彈，誘發(fā)群眾利益表達(dá)中的非理性因素進(jìn)一步發(fā)酵。

針對(duì)極少數(shù)人趁機(jī)鬧事打砸等違法犯罪行為，必須堅(jiān)決打擊，以儆效尤，防止極少數(shù)人的違法犯罪行為對(duì)大多數(shù)群眾起到不良示范效應(yīng)，預(yù)防不明真相群眾被卷入沖突，避免事態(tài)惡化。及時(shí)采取相關(guān)措施，管控特定時(shí)段內(nèi)網(wǎng)絡(luò)信息傳播。近幾年各地鄰避事件中，微博、微信、論壇等信息平臺(tái)均發(fā)揮著特殊的媒介動(dòng)員和信息傳播作用。一方面，更多群眾可能在接到信息后參與事件，擴(kuò)大規(guī)模;另一方面，個(gè)別謠言可能經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播誤導(dǎo)媒體和群眾。在H市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目事件中，有人在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布虛假消息，引發(fā)暴力事件，在網(wǎng)絡(luò)上也產(chǎn)生了極大負(fù)面影響。因此，在群眾規(guī)模聚集的緊急狀態(tài)下，政府有必要適時(shí)監(jiān)控輿情，緊急情境下利用科技手段控制網(wǎng)絡(luò)事態(tài)。

3.溝通與承諾階段

群眾短時(shí)間內(nèi)規(guī)模聚集向政府表達(dá)鄰避態(tài)度，有關(guān)部門除了要采取措施緊急控制局勢(shì)外，更為重要的工作是及時(shí)與群眾建立溝通機(jī)制。

一方面，要盡早溝通，保持主動(dòng)，避免群眾在等待回應(yīng)中滋生更多不良情緒。溝通過(guò)程中，可以通過(guò)基層組織選定群眾代表，提高溝通效率。溝通過(guò)程中，政府不能再單純強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目合法”“經(jīng)過(guò)審批”等不利于平復(fù)群眾情緒的做法，要采取恰當(dāng)方式回應(yīng)和盡量消解群眾疑慮。

另一方面，要謹(jǐn)慎承諾。應(yīng)急狀態(tài)下，如果簡(jiǎn)單承諾“永不建設(shè)”，就會(huì)基本喪失推動(dòng)項(xiàng)目可能性——這已經(jīng)由S市鉬銅項(xiàng)目事件所證明。因?yàn)槭录幚磉^(guò)程中當(dāng)?shù)卣苯有肌坝啦唤ㄔO(shè)”，導(dǎo)致后面項(xiàng)目難以再次進(jìn)入論證啟動(dòng)環(huán)節(jié)。民眾認(rèn)同感和信任感不強(qiáng)時(shí)，應(yīng)急狀態(tài)下的承諾不僅效果有限，反而可能減少基層政府自身回旋余地，從而為污染型工程項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)埋下隱患。當(dāng)然，并非不能作出“終止項(xiàng)目”的決策，只是強(qiáng)調(diào)這種決定應(yīng)該理性謹(jǐn)慎，而不是應(yīng)急狀態(tài)下將“永不建設(shè)”作為權(quán)宜之計(jì)，避免項(xiàng)目建設(shè)陷入“一建就鬧、一鬧就?！钡睦Ь?。