[摘 要]醫(yī)療衛(wèi)生事關(guān)人民群眾福祉，也是支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。近年來(lái)，我國(guó)醫(yī)療科技水平迅速提高，醫(yī)療衛(wèi)生體系進(jìn)一步健全，但當(dāng)前發(fā)生的重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件也暴露了我國(guó)在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的短板和不足。為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要指示批示精神，落實(shí)青島市《推進(jìn)健康青島行動(dòng)實(shí)施方案》要求部署，立足青島實(shí)際，助力改革、引領(lǐng)創(chuàng)新、推動(dòng)發(fā)展，全力為青島醫(yī)療體系發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的綜合金融服務(wù)，具有重大研究意義。

[關(guān)鍵詞]醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系;重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件;市場(chǎng)化融資主體

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.051

當(dāng)前重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件頻發(fā)，短期內(nèi)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)了明顯影響，也給我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。2020年2月14日，習(xí)近平在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上講話時(shí)指出“要針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。此次事件暴露出我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系在防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)方面的能力欠缺，出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性大大增加。

1 醫(yī)療衛(wèi)生體系概述

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系包括公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系和綜合監(jiān)管體系、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制等在內(nèi)的體系完整、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、分工明確、功能互補(bǔ)、密切協(xié)作的整合型體系。優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，就是指以人民健康為導(dǎo)向，體系完整、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、分工明確、功能互補(bǔ)、密切協(xié)作的體系。[1]

2 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)勢(shì)、短板及挑戰(zhàn)

2019年6月，青島市發(fā)起“十五個(gè)攻勢(shì)”，在《青島市城市品質(zhì)改善提升攻勢(shì)作戰(zhàn)方案（2019—2022年）》中也提到“推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，建設(shè)長(zhǎng)江以北地區(qū)一流醫(yī)療中心城市。實(shí)現(xiàn)全市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施均衡布局”等內(nèi)容。青島市衛(wèi)生健康工作雖然取得了一定成績(jī)，但與廣大市民對(duì)更高水平醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的期望相比還有不小差距，整體醫(yī)療水平提升速度還不夠快，基層服務(wù)能力還不夠強(qiáng)，評(píng)價(jià)整體滿意度還不夠高。

2.1 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

（1）醫(yī)療基礎(chǔ)扎實(shí)。2019年，全市人均預(yù)期壽命達(dá)到80.9歲，高于全國(guó)平均水平4.6歲。擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)8317個(gè)，其中二級(jí)及以上醫(yī)院145個(gè)（三級(jí)醫(yī)院28個(gè)）、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)7870個(gè)、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)73個(gè);床位60519張，衛(wèi)生技術(shù)人員108728人;每千常住人口床位數(shù)6.37張、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)3.98人、注冊(cè)護(hù)士數(shù)4.30人。正在運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)239家，擁有養(yǎng)老床位6.6萬(wàn)張;醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)700余家，數(shù)量均位居全省前列[2]。

（2）發(fā)展特色不斷顯現(xiàn)。山東大學(xué)齊魯醫(yī)院（青島）、青島眼科醫(yī)院（省眼科研究所）、青島大學(xué)附屬醫(yī)院醫(yī)療集團(tuán)等一批省、市級(jí)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在青島集聚。療養(yǎng)休養(yǎng)、保健、健身休閑、健康旅游等特色潛力行業(yè)加快培育。青島高新區(qū)藍(lán)色生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、嶗山區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園等醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)茁壯成長(zhǎng)，青島市醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已具備加快發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

（3）政策環(huán)境不斷優(yōu)化。先后出臺(tái)加快社會(huì)辦醫(yī)和促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)建全省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范市等方面的政策文件，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，進(jìn)一步從體制機(jī)制上釋放醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)活力。

2.2 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的短板

（1）醫(yī)療資源相對(duì)不足。我國(guó)同類型城市中青島市每千人擁有床位數(shù)及每千人擁有醫(yī)院數(shù)量都明顯處于低位，且未建成市級(jí)公共衛(wèi)生中心。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源缺乏，高水平醫(yī)院總量不足，我市達(dá)到三級(jí)醫(yī)院水平的醫(yī)院數(shù)量低于全國(guó)同類城市。資源要素之間配置結(jié)構(gòu)失衡，醫(yī)護(hù)比僅為1∶1.11，遠(yuǎn)不及國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)1∶1.25，護(hù)士配備嚴(yán)重不足。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生資源結(jié)構(gòu)不合理。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源數(shù)量不足，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)院數(shù)量的增長(zhǎng)情況為例，2010—2015年，醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量一直呈現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，2016年為“十三五”開(kāi)局之年，為響應(yīng)中央加快建設(shè)基層醫(yī)療衛(wèi)生體系的號(hào)召，青島市基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，但醫(yī)院數(shù)量增長(zhǎng)依舊平穩(wěn)。醫(yī)院占全部衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)的比例由2010年的11.8%下降至2019年的3.9%。

（3）醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不充分不平衡。在空間分布方面，截至2019年年底，青島市共有28個(gè)三級(jí)醫(yī)院，其中16個(gè)坐落在青島市區(qū)。市南區(qū)、市北區(qū)等老城區(qū)衛(wèi)生資源密集，優(yōu)質(zhì)資源集中，全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量占青島市總數(shù)的14%，但醫(yī)院數(shù)量占全青島市總數(shù)的33%。與之對(duì)應(yīng)，新建城區(qū)、郊區(qū)和重要功能區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源配置相對(duì)不足。

（4）衛(wèi)生健康投入有待提高。公共衛(wèi)生支出是指各級(jí)政府用于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障補(bǔ)助、衛(wèi)生和醫(yī)療保障行政管理、人口與計(jì)劃生育事務(wù)性支出等各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。一直以來(lái)，我國(guó)政府基建投資比重較大，但在2003年SARS事件（嚴(yán)重急性呼吸綜合征，國(guó)內(nèi)稱“非典型性肺炎”）之前對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的投資相對(duì)較小，此后，我國(guó)加大了該項(xiàng)支出，占全部財(cái)政支出的比重從2003年的3.2%升至2019年的7.1%。

2.3 青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)覆蓋面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。國(guó)內(nèi)不少省市競(jìng)相開(kāi)展醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，努力搶占發(fā)展先機(jī)，上海、浙江、海南、廣州、深圳、成都、蘇州等地較早建立起相關(guān)產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為發(fā)展醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的先行區(qū)，并在醫(yī)藥化工、生物制藥、醫(yī)療器械等方面形成一定的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)趨于激烈。[2]

（2）醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)供給與市場(chǎng)需求不相適應(yīng)。當(dāng)前，青島醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求相比，還存在著不容忽視的薄弱環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)層次低、鏈條短、供給能力不強(qiáng)，與市場(chǎng)需求不相適應(yīng)。市場(chǎng)主體發(fā)育不充分，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)。科技創(chuàng)新、人才支撐能力較弱，與產(chǎn)業(yè)邁向中高端不相適應(yīng)。體制機(jī)制不健全，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系不相適應(yīng)。

3 搭建青島市市級(jí)市場(chǎng)化融資主體的必要性及路徑選擇

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系提質(zhì)升級(jí)作為“十四五”時(shí)期重要民生領(lǐng)域要求，其輻射范圍涵蓋整個(gè)青島市，面臨投資規(guī)模大、投資期限集中、投資模式受限等難點(diǎn)，前期建設(shè)項(xiàng)目普遍依賴于財(cái)政出資，缺乏社會(huì)融資的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控，規(guī)范政府融資行為，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列財(cái)政新規(guī)，這對(duì)傳統(tǒng)的平臺(tái)融資模式提出新的要求。目前，青島市已加速推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化改革，但現(xiàn)有公司在融資、市場(chǎng)、模式、品牌等方面的優(yōu)勢(shì)尚不明顯。新形勢(shì)下，需要在青島市級(jí)層面構(gòu)建市場(chǎng)化投融資主體，樹(shù)立“全市一盤(pán)棋”理念，打造市本級(jí)投融資主體，使之具備大型醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理能力、后期運(yùn)營(yíng)能力和融資組織能力，專項(xiàng)承擔(dān)青島市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)投融資效率。

（1）“現(xiàn)有市本級(jí)平臺(tái)承接”方式。一是在保留原有平臺(tái)基礎(chǔ)上，賦予綜合實(shí)力強(qiáng)大的市本級(jí)投融資主體（如青島城投）專項(xiàng)職能，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系新建項(xiàng)目投融資管理。二是對(duì)照將要出臺(tái)的“十四五”時(shí)期醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃，全面梳理規(guī)劃項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目投融資特點(diǎn)，委托現(xiàn)有市級(jí)平臺(tái)公司分別承擔(dān)，以加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。

（2）“新設(shè)主體”方式。青島市可新設(shè)專門面向醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的市一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司或控股集團(tuán)，專項(xiàng)承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，統(tǒng)籌推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系融資建設(shè)。

（3）“重組整合”方式。立足青島市現(xiàn)有平臺(tái)公司，通過(guò)兼并重組或吸收合并方式進(jìn)行，提升公司市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力?！凹娌⒅亟M”是將多家原有企業(yè)進(jìn)行兼并整合為一家新設(shè)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司或控股集團(tuán)或其他類別公司，同步注入各類經(jīng)營(yíng)性資源;“吸收合并”是選定一家規(guī)模大、管理運(yùn)營(yíng)能力的平臺(tái)公司，通過(guò)并購(gòu)等方式吸收其他企業(yè)資產(chǎn)或股權(quán)，提升資產(chǎn)規(guī)模及市場(chǎng)化投融資能力，承擔(dān)存量債務(wù)管理化解及政府投資類項(xiàng)目投融資管理職能。青島市可通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、引入戰(zhàn)略投資者及社會(huì)資本等措施，推動(dòng)青島市現(xiàn)有五家政府融資平臺(tái)重組整合為1～2家具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)，并將專項(xiàng)負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的融資平臺(tái)納入青島市一級(jí)統(tǒng)籌管理。

4 青島市醫(yī)療衛(wèi)生體系投融資建議

4.1 深化運(yùn)用PPP模式

PPP模式是一種長(zhǎng)期合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、權(quán)責(zé)分明的模式，社會(huì)資本投入后應(yīng)該獲取合理的收益回報(bào)。PPP模式下的醫(yī)療服務(wù)有一定的合作期限，應(yīng)該根據(jù)需要在期滿時(shí)將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府，在保證項(xiàng)目整體完整性的同時(shí)確保社會(huì)資本公平退出，保障相關(guān)者的利益。目前PPP模式仍有較大發(fā)展空間，建議財(cái)政、發(fā)改等部門加強(qiáng)協(xié)作，加快梳理一批適合采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布推介。根據(jù)財(cái)政可承受能力，運(yùn)用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)模式，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

4.2 盤(pán)活政府存量資產(chǎn)

一是直接出售。對(duì)閑置土地、房屋等可以直接出售，回收資金直接繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)，列入預(yù)算收支。二是轉(zhuǎn)變模式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、轉(zhuǎn)讓—擁有—運(yùn)營(yíng)（TOO）等PPP模式改造變現(xiàn)。三是綜合開(kāi)發(fā)。對(duì)于公共管理和公共服務(wù)類的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，可通過(guò)市場(chǎng)化配置方式，捆綁土地或商業(yè)開(kāi)發(fā)等其他資源，打包為一個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)資金平衡。改革開(kāi)放以來(lái)，青島市形成大量?jī)?yōu)質(zhì)政府資產(chǎn)，分散在各級(jí)、各部門，建議財(cái)政、國(guó)資、發(fā)改等部門研究盤(pán)活存量資產(chǎn)、資本的路徑，所得資金可用于新建項(xiàng)目。

4.3 大力推廣運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)模式

對(duì)于可設(shè)置收費(fèi)權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式，授權(quán)平臺(tái)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，減輕財(cái)政出資壓力。按照經(jīng)營(yíng)城市的理念，可公開(kāi)招標(biāo)拍賣戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等公共資源，吸引社會(huì)資本參與。

5 結(jié)論

2021年是“十四五”開(kāi)局之年，在當(dāng)前的大背景下，“十四五”時(shí)期是我國(guó)積極建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的關(guān)鍵“窗口期”。充分了解當(dāng)前青島市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，正確認(rèn)識(shí)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要意義和發(fā)展方向，找準(zhǔn)支持醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的著力點(diǎn)，是當(dāng)前階段的重要任務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華社.全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）[EB/OL].[2015-03-30].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/30/content_2840331.htm.

[2]山東省青島市人民政府.青島市醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018—2022年）》（青政字〔2018〕81號(hào)）[EB/OL].[2018-11-12].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=636665.

[作者簡(jiǎn)介]陳真（1992—），女，漢族，碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：金融。