溫如軍

要把農村兒童營養(yǎng)改善作為一種基本公共服務來對待，將兒童利益最大化;中國應該有一個《校餐法》，目前立法條件已經成熟

2021年秋季，農村兒童學生的膳食補助標準再次提高，從4元提高到5元。

14年前，公益力量掀起一場讓農村兒童吃上熱乎午餐的試驗，最終推動國家政策落地，讓4000多萬農村兒童受益。

彼時，中國發(fā)展研究基金會調研團隊在廣西都安的一所小學進行調研，發(fā)現當地寄宿學校的學生只能以鹽水黃豆和米飯作為午餐。后續(xù)調研發(fā)現，寧夏、甘肅等其他省份欠發(fā)達地區(qū)也存在同樣的問題。

針對這個問題，該基金會在2007年與廣西壯族自治區(qū)教育廳簽訂了“廣西貧困地區(qū)寄宿制小學學生營養(yǎng)改善項目合作協議”，正式啟動“貧困地區(qū)寄宿制小學學生營養(yǎng)改善”項目，旨在改善當地兒童的營養(yǎng)健康狀況，并通過膳食補助的對照試驗，拿出數據為政策推廣提供基礎。

2011年，教育部會同財政部等15個部門啟動實施了農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃（以下簡稱“營養(yǎng)改善計劃”）。目前，全國共有29個省份1762個縣實施了營養(yǎng)改善計劃，受益學生達4060.82萬人。

在營養(yǎng)改善計劃實施十年之際，教育部委托中國發(fā)展研究基金會對這一計劃進行了十周年調研評估。在這份“成績單”公布前夕，中國發(fā)展研究基金會原副理事長盧邁接受了《中國慈善家》的專訪。

作為營養(yǎng)改善計劃的推動者之一，盧邁對這十年所取得的成果表示了欣慰，但欣慰的同時也不無遺憾：“應該早幾年去做這件事，受益的人會更多！”

10年10厘米

《中國慈善家》：您個人如何評價農村兒童營養(yǎng)餐計劃開展十年的結果？

盧邁：學生營養(yǎng)改善計劃目前覆蓋了約4000萬名學生，其中約有2400萬人是原來的貧困縣學生。這個計劃配合了國家的脫貧攻堅工作，為農村學生改善營養(yǎng)狀況起到了非常重要的作用。

中國發(fā)展研究基金會2006年開始著手調研，2007年開始試點。當時我們和中國疾控中心一起對廣西河池市都安瑤族自治縣三只羊鄉(xiāng)三只羊小學和澄江鄉(xiāng)古山小學近1000名學生進行監(jiān)測，，發(fā)現13歲的孩子身高相當于城市10歲孩子的身高，差了整整3個年齡段。后來調研擴大到全國，發(fā)現在同樣的年齡段，農村和城市的差別很大，尤其是西南地區(qū)，身高差距達到10厘米。經過這10年，我們欣喜地看到，受益農村地區(qū)孩子的身高有非常明顯的增長。

《中國慈善家》：身高問題和遺傳基因是不是也有一定關系？

盧邁：當時有兩種看法：一種看法認為，西南地區(qū)主要是基因問題，身高普遍偏低;另外一種看法認為，營養(yǎng)干預要早，只有孩子兩歲前干預才有效，兩歲以后的身高基本確定了。也有不少文獻認為孩子在青春期會突然增長，在這個時期干預也有效。

而我們的實踐證明，兒童營養(yǎng)干預是有效的。兒童身高存在一個追趕性生長，如果兒童營養(yǎng)不良持續(xù)時間不長，充足的飲食可以幫助他們快速生長，追趕上來。實行營養(yǎng)改善計劃5年后的測評結果顯示，吃了營養(yǎng)餐和原來不吃營養(yǎng)餐時的數據對比，平均身高至少多增長5厘米。最近10年的評估報告顯示，這一對比數據達到10厘米。這10年的經驗也證明，只要兒童吃飽飯，營養(yǎng)基本均衡，身高情況是可以明顯改善的。

《中國慈善家》：除了對學生身高方面的影響，營養(yǎng)餐還有哪些方面的效果？

盧邁：農村和城市學生身體狀況存在的差距，憑肉眼是看不出來的，但研究統計后會發(fā)現，差別其實非常明顯。這種身體狀況的差別，直接導致其后發(fā)展能力的差別。

國內外的經驗都已證明，營養(yǎng)干預的投資回報是非常高的。和其他減貧扶貧措施相比，投入產出比最高的就是營養(yǎng)、免疫方面的干預，這在國際上已經形成了共識。2006年我們開始調研的時候，世界銀行就指出，應該把兒童營養(yǎng)作為兒童發(fā)展的重心。人本身的能力和營養(yǎng)狀況有直接關系，營養(yǎng)狀況好，不光學習會好，疾病也會少，勞動生產力會更高，在市場中取得收入的能力會增強。此外，學生能在學校吃上熱乎的飯菜，對他們的身心發(fā)育都有很大的幫助。

《中國慈善家》：營養(yǎng)改善計劃實施十年以來，您最滿意的一點是什么？

盧邁：十年里基本能夠保證食品安全、財務安全，這一點很不容易。三四千萬名學生吃的營養(yǎng)餐，雖然其間也有過類似食物中毒的報道，但是后來查明多數還是心理上的，比如身體不好就覺得是食物中毒，也沒發(fā)生過特別嚴重的財務方面的問題。這個項目歷時10年，目前涉及十幾萬所農村學校、十幾萬名校長、八百多個縣的教育部門官員，能做到這一點很不容易。因為大家都知道，這（食品安全和財務安全）是高壓線，不能碰，4塊錢一定要吃到孩子肚子里，好事要辦得更好。

現在讓我特別高興的是，農村的孩子長高了?，F在欠發(fā)達地區(qū)農村男孩和全國平均身高大約還差2厘米，而過去是差了10厘米。中國最近10年對兒童營養(yǎng)干預的方式方法，也給其他發(fā)展中國家提供了非常好的借鑒。

《中國慈善家》：這十年如何保證食品安全和財務方面的安全？

盧邁：當時試點的時候就要求有詳細的記賬。在項目實施過程中，政府十分重視，由國務院副總理親自抓，一年開一兩次地方會議交流經驗，教育部全國學生營養(yǎng)辦也定期開會交流經驗。中國發(fā)展研究基金會還做了陽光校餐數據平臺，可以從網上直接監(jiān)測到學校，學生一天吃多少、花多少錢、熱量多大這些信息都是公開透明的。

另外，國家反腐過程中的各種巡視檢查也起了一定震懾作用。可以說，政府的重視加上社會、媒體、家長委員會、信息化手段的監(jiān)督形成了一道高壓線，涉及到的各方、各部門都知道這個高壓線是不能碰的，大家就是一心把孩子的營養(yǎng)搞好，在這個問題上有高度共識。

《中國慈善家》：有不少聲音認為，以目前物價水平，營養(yǎng)餐4元（2021年秋季增加到5元）的標準太少了，起不到營養(yǎng)改善作用，您怎么看？

盧邁：曾經在一些地方也出現過這樣的問題，有些地方會減少供應。另外一種情況是向學生家長收取一定費用，農村兒童學生營養(yǎng)改善并不是完全的免費午餐，前者減量肯定是影響到學生的健康，后者如果向家長收取費用的比例越來越高，也會淡化國家對學生的關懷。我們在2017年請釣魚臺大廚師在貴州學校做過飯，4元可以做到兩菜一湯，學生可以吃得很好，那時候每位學生4元標準其實不是問題。還有人做過調研分析，在一些農村一天食品支出就是4元，農村的食材和勞動力相對便宜一些。不過隨著物價的上漲，膳食補助標準也應該相應提高，由每生每天4元提高至5元是很有必要的，能基本滿足餐費需求。如果考慮到做飯的費用，那么可能需要提高至每生每天6元。

《中國慈善家》：這10年有沒有遺憾的地方？

盧邁：這些事情如果做得再早一些就好了。我們經常聽到有人說：“當時有營養(yǎng)餐，我上學的時候就不會餓肚子，或身體一定比現在更好?！爆F在看來，公共服務一定要覆蓋到農村，農民已經給國家作出了多重貢獻，現在不能光講城市化。

營養(yǎng)餐不應市場化

《中國慈善家》：在學生營養(yǎng)餐方面，引入市場競爭可以提高質量嗎？

盧邁：我認為，在學生的營養(yǎng)餐方面，不能迷信市場，不能把責任交給市場，而是要把農村兒童營養(yǎng)改善作為一種基本公共服務來對待。現在的問題是，原來的一些貧困地區(qū)，近年來收入水平雖然提高了，但財政花錢的地方很多，地方政府欠債也很多，所以他們不太愿意把錢花在長遠才能見效的事情上來。

但凡有一點機會和利益，就會有人圍著想辦法。我們在甘肅某縣考察時，學校給學生發(fā)牛奶面包代替熱飯菜，還專門做了一個“周食譜”，今天是沙琪瑪，明天是牛奶面包。我跟他們說，這樣做不好。結果我們回到北京后，那位供應商也追到了北京，給我們送了兩箱蘋果。他為什么這么熱心地追到北京，大家都心知肚明。

最近，河南省封丘縣趙崗鎮(zhèn)戚城中學30多名學生吃了學校的營養(yǎng)午餐之后，出現嘔吐、拉肚子現象。封丘不是農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃國家試點縣之一，而是地方試點縣，中央財政采用“以獎代補”的方式對其予以資金上的支持，標準是每生每天2元。不過，戚城中學的午餐并不是由學校食堂供應，而是由餐廳承包公司供餐的，這實際上是利潤導向的模式。

國家項目縣基本上沒有發(fā)生過食品安全問題。我建議擴大國家試點范圍，以學校食堂供餐替代校外供餐。一方面能保證食品安全。農村學校食堂里的炊事員很多是當地村民，有些是學生家長，他們在學校食堂做飯并不是單純?yōu)榱藪赍X，而是帶著愛心在工作的。

另一方面學校食堂供餐也能有效降低成本。這是因為營養(yǎng)改善計劃的實施地在農村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的距離往往較遠，集中供餐的成本反而會更高。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校建食堂，在村級學校建伙房，首先要落實的就是學校做飯的錢，解決炊事員工資和水、電、煤費的問題，這部分費用需要地方財政來承擔。

國家每年拿出200多億元來改善學生的營養(yǎng)餐，這200多億元讓很多人的哈喇子流出來了。把營養(yǎng)餐交給市場，減少自己的責任，帶來的結果就是錢沒有花在刀刃上，效果并不好。

過去國家都讓學校自己辦食堂，后來開展了市場化改革后，很多學校食堂也都外包了出去。管理者錯誤地認為，只有市場才能有效率，才能解決問題。其實，學校自己做飯是最省錢的，也是最能保證質量的。但在有些地方，為了減少自己的麻煩，還是交給了市場。營養(yǎng)餐成為國家政策后，有些地方就用國家補貼的錢做早餐，做做樣子，但午餐還是承包出去，兩套廚師人馬，還稱之為市場和公共服務并存。我們在云南看到過這種現象。

這是一個非常不好的現象，完全是資源的浪費，也達不到改善學生營養(yǎng)的效果，至少來說沒有將孩子的利益最大化。

《中國慈善家》：用快餐代替營養(yǎng)餐，這種現象普遍嗎？

盧邁：我們曾監(jiān)測100個縣，對其營養(yǎng)改善計劃實施情況進行評比，發(fā)現甘肅某縣只是給孩子提供學生牛奶，加上一塊點心，稱之為課間餐，這些快餐營養(yǎng)價值并不高。這個縣在他們的工業(yè)園區(qū)還設了一個廠，專門做這些快餐的包裝，分包給孩子供餐，這樣算下來，30%左右的錢都花在包裝運輸上。那些食品都達不到國家要求的蛋白質、脂肪等指標。目前大約還有百分之二十多的學校是用面包加餐來代替營養(yǎng)餐，尤其是在學生比較少的學校，這個問題比較突出。

《中國慈善家》：對于一些偏遠地區(qū)學生比較少的學校，建食堂可能比較困難，如何解決這個問題？

盧邁：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學?？梢越ㄊ程?，在村級學校不需要建食堂，完全可以建一個伙房，飯做好拿到教室里吃就行了，在湖南很多地方就是這么做的，效果非常好。但偏偏有些地方就不去做，主要是嫌麻煩。

按照相關的要求，100個學生至少配一個炊事員，這樣超過100人的學校沒有問題。但只有二三十名學生的學校，他們就覺得花這個錢不劃算。其實在那些貧困地區(qū)，請個做飯的炊事員成本很低，并不是一件超出承受能力的難事，關鍵還是他們對這個問題的重視程度不夠。

國家規(guī)定了每個學生每餐4元的標準（2021年秋季增加到5元），要求非常明確，這4元錢一定要吃到孩子肚子里。做飯請廚師的錢是要地方政府出的，省、市、縣如果都不想出這部分錢，或者大家都推諉的話，就沒法建食堂或者伙房。其實，如果地方政府和學校實在有困難，企業(yè)或社會力量可以介入（這在四川有很好的案例），但政府必須要有積極性。

不管是企業(yè)還是社會力量介入，都是公益性質的，不要想著有什么回報，一定要以孩子吃上熱飯為目的。在一些農村的偏遠地區(qū)，吃上一頓熱飯，對孩子來說不光是為了保證營養(yǎng)，還會帶來愉悅的心情，對孩子的身心健康發(fā)展都有幫助。

立法條件已成熟

《中國慈善家》：如何進一步優(yōu)化營養(yǎng)改善計劃，您有什么建議？

盧邁：首先是希望用法律形式固定下來。

其次，應該有一個調價機制，根據國家物價變化的情況對補貼金額做出動態(tài)調整?，F在的做法是，教育部認為該調了，經過評估后跟財政部協商才進行調整。今后，最好要有一個機制確定下來。

第三，資金要有保障。還是要把加餐變成熱餐，建食堂或伙房，讓孩子吃上熱飯。

第四，目前國家學生營養(yǎng)改善覆蓋的是834個相對貧困的縣，但這個劃分并不太標準?，F在脫貧攻堅已經完成了，還是要看農村學生比較多的地方，比如說廣西、云南等，國家的覆蓋面應該適當擴大一些。

第五，營養(yǎng)校餐要真的講營養(yǎng)，要提高校餐的質量，在這方面還是有空間的。

《中國慈善家》：您說用法律形式固定下來，具體應該怎么做？

盧邁：營養(yǎng)改善計劃已經試點10年了，應該有一部法律來進行規(guī)范。在印度有類似的法律。中國應該有一個《校餐法》，來規(guī)定各級政府的責任，而現在更多的是靠行政命令、典型帶動，但有些地方不做不學，你也真的沒有辦法。所以，不能靠自覺，一定要靠法律。

中國在營養(yǎng)改善計劃方面已經有了10年的經驗，并且取得了很好的效果，通過法律進一步固定下來，更有利于在全社會取得共識，讓大家真正對孩子的營養(yǎng)問題重視起來。相關的專家也在各種場合呼吁過，教育部也認為立法時機已經成熟。但現在立法工作還沒有提上議事日程。

基金會《農村學生營養(yǎng)改善進展（5周年）》報告指出，共有29個省份的1590個縣實施營養(yǎng)改善計劃，覆蓋學校13.4萬所，受益學生總數達3600多萬人，中央財政累計安排資金1591億元。

盧邁與海東市某幼兒園小朋友在一起讀書。

左圖：廣西都安一所學校食堂工作人員在準備飯菜。

右圖：基金會正在一所小學對學生進行身高體重測試。

右頁上圖：2006年，基金會調研學生營養(yǎng)狀況中，看到一所寄宿學校只能為學生提供鹽水黃豆和米飯作為午餐。

右頁下圖：為了省事，一些地方用“學生奶”代替營養(yǎng)餐。