虞昊

美國(guó)作為世界上較早提出農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念的國(guó)家之一，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐與探索，逐漸將有機(jī)農(nóng)業(yè)納入政策保障系統(tǒng)，構(gòu)建了頗具特色的政策支持體系，這對(duì)實(shí)現(xiàn)美國(guó)有機(jī)食品市場(chǎng)的健康發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。探究美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)政策支持體系的特點(diǎn)，借鑒其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善中國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策、更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有重要的參考價(jià)值。

一、美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展概況

2019年，美國(guó)有機(jī)農(nóng)地面積達(dá)233萬(wàn)公頃，居全球第四位，有機(jī)市場(chǎng)規(guī)模自2001年起便高居全球首位（86億美元），2019年更是達(dá)到544億美元，占全球有機(jī)市場(chǎng)份額的42%。隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)有機(jī)市場(chǎng)需求的迅速增長(zhǎng)，自2012年起，美國(guó)不斷擴(kuò)大有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，2012-2019年期間，進(jìn)口總額共增長(zhǎng)了16.84億美元。

近年來(lái)，隨著美國(guó)有機(jī)農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)地面積的不斷增加，經(jīng)認(rèn)證的有機(jī)水果、蔬菜、畜禽肉以及乳制品也逐漸成為美國(guó)家庭餐桌上的常見(jiàn)食品。在新冠疫情的影響下，美國(guó)有機(jī)食品銷(xiāo)售額迅速增加。根據(jù)美國(guó)有機(jī)貿(mào)易協(xié)會(huì)（OTA）數(shù)據(jù)顯示，2020年美國(guó)有機(jī)產(chǎn)品銷(xiāo)售額達(dá)到619億美元，其中有機(jī)食品銷(xiāo)售額占91.2%，為565億美元，較上年增加了12.8%。同時(shí)，有機(jī)食品銷(xiāo)售額占全美食品銷(xiāo)售總額的比例也在不斷攀升，從2008年的3%增長(zhǎng)至2020年的6%。

美國(guó)有機(jī)食品市場(chǎng)中，消費(fèi)者比較青睞有機(jī)蔬菜和有機(jī)水果，2020年的銷(xiāo)售額達(dá)到204億美元，占美國(guó)有機(jī)食品銷(xiāo)售總額的36%，同時(shí)占全美水果和蔬菜銷(xiāo)售總額的15%。有機(jī)調(diào)味品的銷(xiāo)售額也達(dá)到24億美元，增長(zhǎng)率超過(guò)30%，僅有機(jī)香料一項(xiàng)的銷(xiāo)售額便高達(dá)5.2億美元，增長(zhǎng)率為51%，有機(jī)面粉和烘焙食品的銷(xiāo)售額也增長(zhǎng)了近30%。此外，美國(guó)有機(jī)食品的銷(xiāo)售渠道主要為大型連鎖超市與天然雜貨店，其中最大的有機(jī)食品銷(xiāo)售商當(dāng)屬全食超市（The Whole Market）和加州田園超市（Sprouts Farmers Market）。

二、美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)政策支持體系

1.構(gòu)建以NOP計(jì)劃為基礎(chǔ)的有機(jī)認(rèn)證管理體系。1990年，美國(guó)首次提出國(guó)家有機(jī)項(xiàng)目（National Organic Program，簡(jiǎn)稱(chēng)NOP）計(jì)劃，旨在負(fù)責(zé)全美有機(jī)農(nóng)業(yè)的整體指導(dǎo)工作。該計(jì)劃由美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）下屬的農(nóng)業(yè)營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)部（AMS）負(fù)責(zé)管理，并設(shè)有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、國(guó)際合作以及市場(chǎng)監(jiān)督等部門(mén)，旨在對(duì)實(shí)施有機(jī)認(rèn)證的各州機(jī)構(gòu)以及私人組織進(jìn)行資格審查和監(jiān)督。根據(jù)2002年所正式頒布的NOP最終規(guī)則，有機(jī)產(chǎn)品根據(jù)有機(jī)物含量百分比形成了四類(lèi)有機(jī)標(biāo)簽。有機(jī)成分達(dá)95%以上及100%的兩類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)使用USDA有機(jī)標(biāo)識(shí)以證明其符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其余兩類(lèi)有機(jī)成分低于70%的產(chǎn)品則不能使用USDA的有機(jī)標(biāo)識(shí)，但仍然必須按國(guó)家認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)和加工。一旦發(fā)現(xiàn)故意銷(xiāo)售未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)產(chǎn)品以及隨意張貼有機(jī)標(biāo)識(shí)的，將處以一定數(shù)額的民事罰款。此外，該計(jì)劃還要求年均銷(xiāo)售額超過(guò)5000美元的農(nóng)場(chǎng)，必須經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)證;反之則無(wú)需認(rèn)證，但該產(chǎn)品也不得使用USDA有機(jī)標(biāo)識(shí)。

2.確立以生產(chǎn)者支持為核心的扶持體系。在統(tǒng)一的有機(jī)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系下，美國(guó)農(nóng)業(yè)部又逐步確立了各項(xiàng)由下屬部門(mén)所主導(dǎo)的生產(chǎn)者支持體系，通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支持、過(guò)渡期支持、保險(xiǎn)支持、認(rèn)證支持等有效措施，不斷突破有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，提高美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。

一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支持。美國(guó)國(guó)會(huì)于《1990年農(nóng)業(yè)法案》初步確立了第一個(gè)有機(jī)農(nóng)業(yè)主要贈(zèng)款計(jì)劃——有機(jī)農(nóng)業(yè)研究與推廣計(jì)劃（OREI），并于2002年正式授權(quán)。它由USDA國(guó)家糧食與農(nóng)業(yè)研究所（NIFA）管理，旨在解決有機(jī)農(nóng)戶(hù)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所面臨的研究、教育和推廣等問(wèn)題，以此提升有機(jī)生產(chǎn)者和加工者種植和銷(xiāo)售高質(zhì)量有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的信心和能力?！?014年農(nóng)業(yè)法案》重新授權(quán)OREI，規(guī)定每年為OREI提供2000萬(wàn)美元的強(qiáng)制性資金?！?018年農(nóng)業(yè)法案》使OREI獲得了永久性強(qiáng)制資金，可確保其不再需要每五年重新申請(qǐng)，同時(shí)還廢除了以往農(nóng)業(yè)法案對(duì)大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性贈(zèng)款計(jì)劃施加的嚴(yán)格要求。自2004年以來(lái)，OREI已分發(fā)了198筆贈(zèng)款，總金額超過(guò)1.7億美元。

《1996年農(nóng)業(yè)法案》對(duì)環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃（EQIP）進(jìn)行授權(quán)，它是由USDA自然資源保護(hù)局（NRCS）管理的一項(xiàng)自愿計(jì)劃，其資助的國(guó)家有機(jī)倡議計(jì)劃（OI）于《2008年農(nóng)業(yè)法案》中獲得授權(quán)，NRCS將通過(guò)合同協(xié)議為有機(jī)生產(chǎn)者提供資金和技術(shù)援助。另外，NRCS還會(huì)通過(guò)評(píng)估生產(chǎn)者的需求及目標(biāo)，制定不同的保護(hù)計(jì)劃以改善他們的經(jīng)營(yíng)狀況。

二是過(guò)渡期支持。為了減輕從傳統(tǒng)耕作系統(tǒng)向有機(jī)耕作系統(tǒng)過(guò)渡所產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)成本與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，1998年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《農(nóng)業(yè)研究、推廣和教育改革法》（AREERA）授權(quán)了有機(jī)過(guò)渡計(jì)劃（ORG），以此幫助生產(chǎn)者克服向有機(jī)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的障礙，更好地了解有機(jī)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。該計(jì)劃仍由NIFA負(fù)責(zé)，相較于OREI，其更注重于有機(jī)過(guò)渡中的問(wèn)題研究，并且僅同高等院校建立合作關(guān)系，其資金來(lái)源主要依靠國(guó)會(huì)酌情決定的撥款。從歷史上看，ORG每年大約收到500萬(wàn)美元的酌情資金，2019財(cái)年獲得600萬(wàn)美元資金，這也是迄今為止最高的。此外，ORG還將對(duì)有機(jī)過(guò)渡涉及的資源保護(hù)行為提供一定的援助，例如建立有機(jī)土地緩沖區(qū)、改善有機(jī)土壤健康和控制侵蝕等。

圖1：美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)政策支持體系

三是保險(xiǎn)支持。美國(guó)為了減少自然災(zāi)害導(dǎo)致的有機(jī)農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)損失，于2000年頒布了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》以替代1938年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》。規(guī)定有機(jī)生產(chǎn)者在提出索賠申請(qǐng)時(shí)，只要證明其遵循了“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”（Good Agricultural Practices），便可獲得保險(xiǎn)賠償。有機(jī)農(nóng)作物保險(xiǎn)由USDA風(fēng)險(xiǎn)管理局（RMA）管理，并通過(guò)公私合作關(guān)系提供保險(xiǎn)服務(wù)。RMA負(fù)責(zé)制定保險(xiǎn)合同條款、對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施定價(jià)和設(shè)置費(fèi)率、審核保險(xiǎn)公司等。NOP認(rèn)證的所有有機(jī)農(nóng)地、有機(jī)過(guò)渡用地和緩沖帶用地均可獲得作物保險(xiǎn)賠付。《2014年農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定取消參保時(shí)5%的附加費(fèi)，并為有機(jī)生產(chǎn)者提供合同價(jià)格補(bǔ)遺的選擇權(quán)。為防止溢價(jià)對(duì)保費(fèi)的影響，還會(huì)對(duì)有機(jī)農(nóng)作物進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)?！?018年農(nóng)業(yè)法案》要求對(duì)有機(jī)生產(chǎn)者以及保險(xiǎn)代理進(jìn)行教育與培訓(xùn)，以確保他們熟悉有機(jī)系統(tǒng)的保護(hù)措施與索賠要求。

四是認(rèn)證支持。有機(jī)認(rèn)證成本分?jǐn)傢?xiàng)目（OCCSP）是由USDA農(nóng)業(yè)服務(wù)局（FSA）管理的一項(xiàng)財(cái)務(wù)援助計(jì)劃，旨在幫助支付有機(jī)農(nóng)場(chǎng)主和加工者的有機(jī)認(rèn)證費(fèi)用，減輕其認(rèn)證負(fù)擔(dān)，首次獲得認(rèn)證的生產(chǎn)者在支付認(rèn)證費(fèi)用后都可申請(qǐng)補(bǔ)助。OCCSP最初源于國(guó)家可持續(xù)農(nóng)業(yè)聯(lián)盟（NSAC）于2001年制定的國(guó)家有機(jī)認(rèn)證成本分?jǐn)傆?jì)劃（NOCCSP），該計(jì)劃在《2002年農(nóng)業(yè)法案》中通過(guò)，法案還授權(quán)商品信貸公司為該計(jì)劃提供500萬(wàn)美元的一次性強(qiáng)制性資金?！?008年農(nóng)業(yè)法案》重新授權(quán)OCCSP，規(guī)定其資金將來(lái)源于NOCCSP和農(nóng)業(yè)營(yíng)銷(xiāo)援助（AMA）?！?014年農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定，在法案年限內(nèi)NOCCSP與AMA的援助資金總額將達(dá)到6500萬(wàn)美元。在《2018年農(nóng)業(yè)法案》中，NOCCSP年度資金被削減了一半多，5年僅提供2400萬(wàn)美元，但批準(zhǔn)每個(gè)財(cái)政年度額外提供100萬(wàn)美元的AMA資金，并允許使用《2014年農(nóng)業(yè)法案》中未使用的資金以彌補(bǔ)資金缺口。

3.開(kāi)發(fā)以數(shù)字信息為支撐的市場(chǎng)研究項(xiàng)目。有機(jī)生產(chǎn)和市場(chǎng)數(shù)據(jù)計(jì)劃（ODI）是一個(gè)由國(guó)家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局（NASS）、經(jīng)濟(jì)研究局（ERS）和AMS共同參與的、跨部門(mén)管理的支持項(xiàng)目，旨在填補(bǔ)涉及有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售和貿(mào)易等各方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的空白。美國(guó)國(guó)會(huì)首先在《2002年農(nóng)業(yè)法案》中授權(quán)ODI，但在《2008年農(nóng)業(yè)法案》通過(guò)后才為其提供500萬(wàn)美元的強(qiáng)制性資金。其中，NASS使用100萬(wàn)美元進(jìn)行了首次有機(jī)生產(chǎn)調(diào)查（OPS），作為2007年農(nóng)業(yè)普查的后續(xù)行動(dòng);ERS獲得50萬(wàn)美元用于出版有機(jī)發(fā)展的研究報(bào)告;AMS利用剩余的350萬(wàn)美元收集和發(fā)布有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格數(shù)據(jù)?！?014年農(nóng)業(yè)法案》再次為該計(jì)劃提供500萬(wàn)美元的強(qiáng)制性資金，另外又追加500萬(wàn)美元對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)和技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)。《2018年農(nóng)業(yè)法案》提供的資金水平等同于2014年法案，但追加的500萬(wàn)美元專(zhuān)用于對(duì)有機(jī)進(jìn)口產(chǎn)品溯源的技術(shù)升級(jí)。

三、美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)政策對(duì)我國(guó)的主要啟示

有機(jī)農(nóng)業(yè)在全球的蓬勃發(fā)展已經(jīng)證明了其作為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一種高端模式，在一定程度上得到了市場(chǎng)的認(rèn)可。美國(guó)通過(guò)制定農(nóng)業(yè)法案，統(tǒng)一了有機(jī)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善了各項(xiàng)支持政策，構(gòu)建了從認(rèn)證管理到數(shù)據(jù)支撐的精準(zhǔn)支持體系，在減輕生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、培育和規(guī)范有機(jī)市場(chǎng)、促進(jìn)美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)整體良性健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。解讀其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的啟示如下：

1.發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在有機(jī)農(nóng)業(yè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。有機(jī)農(nóng)業(yè)作為高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，其發(fā)展受到諸多外部因素影響，需要各部門(mén)在法規(guī)制定、決策施政、監(jiān)督保障等各方面給予配合和支持。美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)的組織管理架構(gòu)主要是在其農(nóng)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)下，以NOP辦公室為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，由農(nóng)業(yè)部下屬部門(mén)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)思考如何構(gòu)建以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為核心的國(guó)家有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以此明確我國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位，強(qiáng)化和健全組織內(nèi)部管理機(jī)制。

2.明確有機(jī)農(nóng)業(yè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，“十三五”期間我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得重大進(jìn)展，脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利，全面建成小康社會(huì)取得偉大歷史性成就。進(jìn)入“十四五”，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的核心發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要抓手。而有機(jī)農(nóng)業(yè)在相關(guān)政策的出臺(tái)下已經(jīng)展現(xiàn)強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的重要渠道。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)思考如何將有機(jī)農(nóng)業(yè)納入鄉(xiāng)村振興整體戰(zhàn)略體系之中，構(gòu)建從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支持到認(rèn)證支持的生產(chǎn)者支持體系，力爭(zhēng)減輕生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)常規(guī)農(nóng)戶(hù)從事有機(jī)農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增加農(nóng)民收入，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展。

3.加強(qiáng)有機(jī)農(nóng)業(yè)立法，構(gòu)建良好市場(chǎng)秩序。美國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的健康發(fā)展與其賞罰分明的農(nóng)業(yè)立法息息相關(guān)，同時(shí)法律也是規(guī)范市場(chǎng)秩序的強(qiáng)有力手段。想要實(shí)現(xiàn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)有機(jī)農(nóng)業(yè)立法是必要的。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)思考將有機(jī)食品安全納入國(guó)家整體食品安全觀，加大對(duì)違反認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的處罰力度，實(shí)行“一票否決”和“黑名單”制度，堅(jiān)決打擊生產(chǎn)違規(guī)和市場(chǎng)投機(jī)行為，切實(shí)維護(hù)有機(jī)農(nóng)業(yè)的信譽(yù)度，提升消費(fèi)者對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的信任度，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的、規(guī)模空前的國(guó)內(nèi)有機(jī)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)。