張莉霞，劉 柳，蔡沈維

(1.鎮(zhèn)江市丹徒自然資源發(fā)展服務(wù)中心，江蘇 鎮(zhèn)江 212000； 2.鎮(zhèn)江市規(guī)劃編制研究中心，江蘇 鎮(zhèn)江 212000； 3.鎮(zhèn)江市自然資源和規(guī)劃局丹徒分局，江蘇 鎮(zhèn)江 212000)

1 概述

2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，指出“積極適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，對(duì)促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義?！薄吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作中，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審查是重要的環(huán)節(jié)之一，關(guān)系到城市品質(zhì)、建筑安全質(zhì)量和群眾切身利益。

建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查，主要是對(duì)規(guī)劃條件、技術(shù)規(guī)定、建筑設(shè)計(jì)等內(nèi)容是否符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行核查。在此過(guò)程中，規(guī)劃部門會(huì)征求專家、有關(guān)部門、利害相關(guān)人等的建議和意見(jiàn)，對(duì)方案是否符合城市國(guó)土空間規(guī)劃、色彩是否與周邊協(xié)調(diào)、是否符合相關(guān)規(guī)范規(guī)定等提出專業(yè)建議。這些工作在一定程度上能減少后期重大變更，同時(shí)提升建筑設(shè)計(jì)水平和城市建設(shè)品質(zhì)。此外，大部分建設(shè)項(xiàng)目還將通過(guò)咨詢會(huì)的形式，對(duì)方案是否滿足生態(tài)環(huán)境、水利、人防、消防、抗震、節(jié)能等方面的規(guī)范，征求相關(guān)主管部門及專家的意見(jiàn)。

為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)了《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，要求“精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)、規(guī)范審批事項(xiàng)、合理劃分審批階段”。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)際工作中，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查存在審批周期較長(zhǎng)、方案變動(dòng)時(shí)有發(fā)生等現(xiàn)象。針對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查過(guò)程中的不足，結(jié)合相關(guān)工作實(shí)踐，本文對(duì)審查工作的現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)分析，提出了審查工作機(jī)制優(yōu)化的初步方案[1-5]。

2 建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作現(xiàn)狀分析

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平大幅提高，至2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60.6%，見(jiàn)圖1(數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局[6])。隨之而來(lái)的是城市建設(shè)需求的不斷增加，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作量的相應(yīng)提高，相關(guān)部門的責(zé)任和壓力逐步增大。為進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查的工作機(jī)制，進(jìn)而精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)、提高工作效率，本文從審查內(nèi)容、工作流程方面對(duì)審查工作現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理分析，并總結(jié)了存在的不足。

2.1 審查內(nèi)容

為有效指導(dǎo)建(構(gòu))筑物的施工圖設(shè)計(jì)，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案需詳盡清晰，其內(nèi)容包括：設(shè)計(jì)單位資質(zhì)、效果圖篇、設(shè)計(jì)說(shuō)明篇、項(xiàng)目概況篇、設(shè)計(jì)分析篇、技術(shù)圖紙篇(含總平面圖)等。建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案規(guī)劃審查，主要核查建(構(gòu))筑物的性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、建筑間距、建筑退讓用地紅線和規(guī)劃道路邊線的距離、日照條件、交通組織、豎向設(shè)計(jì)、管線綜合、建筑體量、外觀造型、建筑風(fēng)格、立面效果等方面，是否符合規(guī)劃條件及相關(guān)規(guī)范的要求。

2.2 工作流程

建設(shè)單位或個(gè)人提出申請(qǐng)，并提供相應(yīng)的材料和意向性建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案，主管部門工作人員將對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行初步審核。之后，按照規(guī)委會(huì)工作規(guī)程進(jìn)行審定：首先，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，需要專家論證的項(xiàng)目，按照要求組織專家論證，建設(shè)單位根據(jù)規(guī)委會(huì)和專家論證的要求進(jìn)行修改完善；其次，主管部門對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查，然后對(duì)總平面進(jìn)行公示；再次，公示期間若利害相關(guān)人要求聽(tīng)證的，按照程序組織聽(tīng)證，若利害相關(guān)人無(wú)異議或異議不成立的，對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審批(見(jiàn)圖2)。

2.3 不足之處

基于工作的多年經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合相關(guān)單位和人員對(duì)審查工作意見(jiàn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)審查工作機(jī)制仍有改進(jìn)余地，其不足之處主要表現(xiàn)在以下方面：

1)周期長(zhǎng)。對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作，建設(shè)單位或個(gè)人詬病最多的是周期較長(zhǎng)。通過(guò)認(rèn)真梳理過(guò)往各類建設(shè)項(xiàng)目審查工作的細(xì)節(jié)，本文對(duì)可能導(dǎo)致審查周期長(zhǎng)的原因，總結(jié)如下：

a.因項(xiàng)目位置和類別不同，需征求意見(jiàn)的部門及申報(bào)的流程也有所差異，如：重大基礎(chǔ)項(xiàng)目，按照程序需上報(bào)規(guī)委會(huì)進(jìn)行審查，如有需要由其組織專家進(jìn)行論證。b.由于設(shè)計(jì)單位資質(zhì)存在差異，設(shè)計(jì)人員水平參差不齊，設(shè)計(jì)方案很難一次性修改到位，且每次修改都需要一定的時(shí)間，延緩了項(xiàng)目進(jìn)程。c.為廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見(jiàn)，需對(duì)總平面圖進(jìn)行公示，期間如相關(guān)利害人要求組織聽(tīng)證，則啟動(dòng)聽(tīng)證程序，這在一定程度上也將增加方案審查的時(shí)間。

2)方案變動(dòng)時(shí)有發(fā)生。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目需求會(huì)發(fā)生變化，建設(shè)單位或個(gè)人為追求利益，有時(shí)會(huì)擅自修改方案，不僅對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定地位缺乏足夠的重視，而且影響了項(xiàng)目進(jìn)程。通過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)引起方案變動(dòng)的可能原因如下：

a.建設(shè)單位因社會(huì)需求的變化，申請(qǐng)修改建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案。如以前商業(yè)價(jià)值較高，開(kāi)發(fā)單位就會(huì)要求多建商業(yè)，少建住宅；但是，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的市場(chǎng)調(diào)查，開(kāi)發(fā)單位發(fā)現(xiàn)住宅銷售較快，則要求少建商業(yè)多建住宅。b.對(duì)規(guī)劃剛性重視不夠，認(rèn)為配套設(shè)施是項(xiàng)目?jī)?nèi)部工程，可以隨意變化其位置、高度等，其中配電房、垃圾房、水泵房等變化最容易引發(fā)矛盾。

3 建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作機(jī)制優(yōu)化

近年來(lái)，為推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，鎮(zhèn)江市推行了多項(xiàng)舉措，從解放思想、改革創(chuàng)新、依法行政、公開(kāi)辦事、簡(jiǎn)化手續(xù)、強(qiáng)化服務(wù)等方面入手，不斷提高行政效能，以滿足公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的高質(zhì)量要求。針對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作中的不足，相關(guān)業(yè)務(wù)科室就工作機(jī)制的優(yōu)化，進(jìn)行了多次討論，初步建立了一套切實(shí)可行的解決方案。

3.1 建立重大項(xiàng)目綠色通道

在項(xiàng)目引進(jìn)前，積極配合政府及相關(guān)部門，做好項(xiàng)目預(yù)評(píng)估選址工作，擬定出選址紅線及規(guī)劃要求。將符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃布局和生態(tài)環(huán)境要求，且被列為省、市重點(diǎn)項(xiàng)目的列入綠色通道。按照“優(yōu)先辦理、提前介入、主動(dòng)服務(wù)、專人負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行跟蹤，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

1)引入預(yù)審制度。引入項(xiàng)目預(yù)審制度，提供事前指導(dǎo)服務(wù)。在土地掛牌摘牌后，派專人為建設(shè)單位或個(gè)人提供事前指導(dǎo)服務(wù)，協(xié)助建設(shè)單位根據(jù)審查流程準(zhǔn)備資料，在設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案過(guò)程中，進(jìn)行全程跟蹤指導(dǎo)，提出相關(guān)的要求，為后續(xù)工作做好充足的準(zhǔn)備。

2)引導(dǎo)公眾參與。在項(xiàng)目實(shí)施前，提前將建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖進(jìn)行公示，向利害相關(guān)人、專家及相關(guān)部門征求意見(jiàn)或建議，收集利害相關(guān)人的合理訴求、專家及相關(guān)部門的專業(yè)意見(jiàn)后，優(yōu)化建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案，力求滿足公眾合理訴求。

3.2 改進(jìn)審查流程、提供專業(yè)服務(wù)

對(duì)現(xiàn)有工作流程進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，細(xì)化辦事指南，使指南具體詳實(shí)、一目了然，讓申辦人員能夠快速了解審查工作的全過(guò)程；同時(shí)，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，提供相應(yīng)的個(gè)性化服務(wù)。

1)加強(qiáng)“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”。嚴(yán)格首問(wèn)負(fù)責(zé)制，作為第一個(gè)直接面對(duì)企業(yè)群眾的工作人員，其服務(wù)態(tài)度很大程度上決定了企業(yè)群眾的第一印象；同時(shí)，也是對(duì)項(xiàng)目情況較為了解的人，要根據(jù)實(shí)際情況及業(yè)務(wù)需求，主動(dòng)提供個(gè)性化服務(wù)，想企業(yè)所想，急企業(yè)所急，并對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展情況及時(shí)了解并反饋，當(dāng)好“店小二”，營(yíng)造良好的服務(wù)氛圍。

2)建立“承諾備案制”。對(duì)部分建設(shè)項(xiàng)目，在充分保證質(zhì)量的前提下，與社會(huì)誠(chéng)信體系掛鉤，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)承諾事項(xiàng)確認(rèn)后，建立“承諾備案制”。對(duì)于已備案的項(xiàng)目不定期進(jìn)行抽查，建立企業(yè)紅黑榜。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)與承諾事項(xiàng)不符，將相關(guān)單位列入失信名單，且其相關(guān)項(xiàng)目不再實(shí)行“承諾備案制”，并在江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、審批單位官網(wǎng)、公眾號(hào)等平臺(tái)進(jìn)行公告。

3.3 強(qiáng)化規(guī)劃剛性、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案一經(jīng)審批即具有法定效應(yīng)，必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求實(shí)施，這就需要工作人員加大宣傳，強(qiáng)化規(guī)劃剛性，加強(qiáng)事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

1)強(qiáng)化規(guī)劃剛性。建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的事前工作，相關(guān)工作人員需要不斷向建設(shè)單位或個(gè)人宣傳建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的重要性，以及擅自修改建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案需要承擔(dān)的法律責(zé)任；建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施期間，建立工作群或臨時(shí)黨小組，宣傳規(guī)劃引領(lǐng)，提升規(guī)劃成效。

2)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管。建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)審批后，會(huì)在項(xiàng)目主要出入口懸掛“建設(shè)工程規(guī)劃許可公告牌”，一方面為了讓社會(huì)公眾了解項(xiàng)目的大致情況，另一方面是為方便公眾和相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。在后續(xù)監(jiān)管中，相關(guān)工作人員還要對(duì)是否懸掛公告牌、工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(放線、驗(yàn)線、正負(fù)零復(fù)線、首層、標(biāo)準(zhǔn)層、頂層、外立面等)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，并將結(jié)果公示，既對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)督，也對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行督促。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作現(xiàn)狀的詳細(xì)梳理分析，總結(jié)了其中的不足，結(jié)合相關(guān)工作實(shí)踐，本文提出了建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查工作機(jī)制優(yōu)化的解決方案。目前，優(yōu)化后的工作機(jī)制在實(shí)際工作中發(fā)揮了較好的效果，提升了工作效率、優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，但仍存在一些不足，如“承諾備案制”實(shí)際實(shí)施效果不理想等，這些都需要在后期的工作中長(zhǎng)效持續(xù)推進(jìn)，不斷改進(jìn)完善。