樊 伶

一、引言

政策執(zhí)行的效果具有時滯性，政策措施跟蹤審計可以對黨和國家的重大方針政策進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，它融合了跟蹤審計和政策執(zhí)行的特性。當(dāng)前，我國政策跟蹤內(nèi)部審計相關(guān)理論研究還處于初步階段，學(xué)術(shù)界對其發(fā)展、特點、內(nèi)涵和目標(biāo)定位等方面的理論研究缺乏系統(tǒng)性，大部分借助國外經(jīng)驗來指導(dǎo)內(nèi)部審計實踐。由于缺乏理論指導(dǎo)，我國政策跟蹤審計工作開展遇到了障礙，而在內(nèi)部審計工作中增加政策跟蹤的內(nèi)容是時代發(fā)展的必然趨勢，是黨對于新時代內(nèi)審人員的新要求，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、政策跟蹤內(nèi)部審計的概述

（一）政策跟蹤內(nèi)部審計的特點和內(nèi)容

政策跟蹤內(nèi)部審計的模式在審計對象和內(nèi)容、審計標(biāo)準(zhǔn)和審計介入時間這三個方面與傳統(tǒng)審計存在差異。第一，政策跟蹤內(nèi)部審計的對象更廣泛、內(nèi)容更豐富，審計的內(nèi)容可能是一個項目、一筆資金，也可能是管理層決策、政策措施。第二，政策跟蹤內(nèi)部審計的標(biāo)準(zhǔn)綜合性更強，審計評價的標(biāo)準(zhǔn)模糊。第三，政策跟蹤內(nèi)部審計屬于過程審計，由內(nèi)審部門對政策執(zhí)行的中間過程進(jìn)行監(jiān)督和評價。

政策跟蹤內(nèi)部審計剛剛起步，在審計的過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾點內(nèi)容。第一，內(nèi)審部門應(yīng)針對國家重大經(jīng)濟(jì)決策部署，圍繞管理層做出的重大經(jīng)濟(jì)決策事項，關(guān)注本單位重要業(yè)務(wù)的完成情況和發(fā)展戰(zhàn)略編制的完成情況。第二，內(nèi)審部門對于政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為、政策執(zhí)行力度不夠、資金使用效益性低下等問題提出改進(jìn)意見，促進(jìn)解決體制機(jī)制障礙。第三，內(nèi)審部門要關(guān)注審計整改的落實情況，與組織內(nèi)部負(fù)責(zé)人通力合作，將問題整改落到實處，切實提升審計監(jiān)督實效。

（二）政策跟蹤內(nèi)部審計的積極作用

政策跟蹤內(nèi)部審計為國家治理保駕護(hù)航。內(nèi)部跟蹤審計從宏觀視角，關(guān)注公共資源分配的公平性、均衡性，通過持續(xù)、全面的監(jiān)督和評估，發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的難點和障礙，尋找審計發(fā)現(xiàn)問題的根源，并督促有關(guān)部門及時整改，提高了國家治理效率和透明度。

政策跟蹤內(nèi)部審計服務(wù)公司治理。公司在經(jīng)營過程中會開展一些政策性業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)持續(xù)時間長，在開展的時間段內(nèi)經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，每一個階段都會面臨著不同的問題，內(nèi)審部門通過跟蹤審計，可以發(fā)現(xiàn)其與國家重大政策、黨委決策和高級管理層工作部署的突出矛盾，并針對這些問題提出有前瞻性的建設(shè)性意見，促進(jìn)政策性業(yè)務(wù)順利開展。

三、政策跟蹤內(nèi)部審計的現(xiàn)實困境

（一）相關(guān)人員認(rèn)知水平有待提升

內(nèi)部審計既要著眼于微觀，又要立足于宏觀。目前，存在三點原因?qū)е抡吒檭?nèi)部審計難以系統(tǒng)性地開展。第一，一些部門和單位管理人員對內(nèi)部審計的認(rèn)知體系不夠完整；第二，一些部門和單位管理人員不了解評價標(biāo)準(zhǔn)，難以把握和判斷；第三，政策跟蹤內(nèi)部審計是一個全新的領(lǐng)域，相關(guān)的模式、機(jī)制并沒有完善。

（二）審計整改落實推進(jìn)滯后

客觀上來說，一是政策跟蹤內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題大多涉及面廣，方向性多，審計整改工作與多部門有關(guān)，各個監(jiān)督部門合作力度尚有欠缺，整改的難度較大；二是內(nèi)部審計整改聯(lián)動機(jī)制、跟蹤機(jī)制以及相關(guān)配套制度有待進(jìn)一步完善，以便全面掌握內(nèi)部審計整改情況。主觀上來說，由于政策跟蹤審計揭示的問題往往涉及全局，需要組織進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，因此，一些單位和部門有時不愿意進(jìn)行整改或整改不到位，存在重實施輕整改的思想傾向。同時，聯(lián)動機(jī)制建設(shè)還在初步階段，有很多地方需要完善，目前只有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)域配備了聯(lián)席會議制度，而政策跟蹤審計在此領(lǐng)域有所欠缺，造成各個監(jiān)督部門很難共享審計成果。

（三）審計實施缺乏指導(dǎo)和評價標(biāo)準(zhǔn)

由于各地實際情況差異較大，內(nèi)部審計工作缺乏細(xì)化指導(dǎo)。審計工作自主性很強，實施過程中難免出現(xiàn)審計重點偏移、責(zé)任界限不清晰等現(xiàn)象，導(dǎo)致審計工作實施和管理存在困難。政策跟蹤內(nèi)部審計對于企業(yè)來說是一個全新的課題，而且政策落實的成效短時間內(nèi)不易顯現(xiàn)。不同的組織有不同的特點，統(tǒng)一政策推行的難度不同，正是這些彈性空間加大了審計評價難度，模糊了審計評價的標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部審計由于獨立性的原因，其審計范圍和手段有限，對政策落實的經(jīng)濟(jì)效果和社會效益往往難以評價。比如銀行金融款項的滯留問題，某項工程中，政策上要求資金盡快下?lián)?，但具體時間并沒有規(guī)定，那么如何科學(xué)公正地評價資金滯留是屬于客觀必要還是非必要，是短期滯留還是長期滯留呢？

四、政策跟蹤內(nèi)部審計的實現(xiàn)路徑

（一）增強內(nèi)審人員認(rèn)知，認(rèn)真履行職責(zé)

政策跟蹤內(nèi)部審計是全新的審計領(lǐng)域，要完善政策跟蹤內(nèi)部審計，需要內(nèi)審人員擺脫傳統(tǒng)審計理念的束縛，增強兩個方面的認(rèn)知。

第一，提高內(nèi)審工作的政治意識和站位意識，將貫徹落實國家方針政策納入內(nèi)部審計工作職責(zé)。政策的貫徹執(zhí)行是實現(xiàn)國家治理的必要過程，離開了有效執(zhí)行，所有的政策都是一紙空談，不具有現(xiàn)實意義。因此，從國家層面來說，政策是否順暢執(zhí)行，對于經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。而從企業(yè)的角度出發(fā)，將國家所有重大政策落實到位是不可推卸的責(zé)任，在組織內(nèi)部開展政策跟蹤審計是新時代對內(nèi)審人員的新要求，是實現(xiàn)審計監(jiān)督無盲區(qū)全覆蓋的必然要求。

第二，內(nèi)審人員在接受新時代賦予的重要使命的基礎(chǔ)上，還需要深入理解其在執(zhí)行政策跟蹤審計時的職責(zé)權(quán)限，避免與其他監(jiān)督部門出現(xiàn)交叉。各個內(nèi)審單位需要厘清與紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門的職責(zé)界限，弄清自身的監(jiān)督范圍，在執(zhí)行監(jiān)督過程中適當(dāng)履行自身職責(zé)，既不能越位也不能缺位。

（二）深化審計整改，優(yōu)化審計成果運用

治理審計整改難的問題，第一，將審計監(jiān)督和審計整改問責(zé)相結(jié)合。明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，將組織單位的一把手作為審計整改的第一負(fù)責(zé)人，上一級的主管部門作為審計整改監(jiān)管的負(fù)責(zé)人，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制度，組織單位的一把手要親自管理審計揭示的重大問題，及時分析審計問題的本質(zhì)和根源，認(rèn)真對待審計提出的整改意見，高質(zhì)量、及時有效地將整改落實到位。

第二，探索和完善督察工作。對于重點審計事項，督察頻率要適當(dāng)加快，促進(jìn)問題有效解決。跟蹤審計整改情況，對于審計發(fā)現(xiàn)問題不予整改或故意拖延的，要加大通報和審計公示力度，必要時協(xié)同其他監(jiān)督部門（如人事、黨組織）一起，監(jiān)管和督促有關(guān)部門及時按照要求整改，并將整改結(jié)果公告。

第三，實現(xiàn)審計成果共建共享。隨著新時代科技快速發(fā)展，業(yè)務(wù)部門的經(jīng)營數(shù)據(jù)呈指數(shù)級遞增，內(nèi)審部門需要搭建數(shù)據(jù)平臺，將海量數(shù)據(jù)資源整合起來，再對半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理，通過信息化手段，實現(xiàn)審計現(xiàn)代化，推動有關(guān)部門審計數(shù)據(jù)和審計成果共享，防止重復(fù)和過度審計等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）改進(jìn)組織方式，完善評價指標(biāo)體系

首先，要加強政府審計對政策跟蹤內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)。近年來，政府審計在重大政策貫徹落實跟蹤領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的重要監(jiān)督作用，積累了大量的審計技術(shù)經(jīng)驗，擁有豐富的審計人才儲備，對于審計重點、審計方向和審計范圍的把握見解獨特。通過加強政府審計對內(nèi)部審計在政策跟蹤領(lǐng)域的工作指導(dǎo)，加深政府審計與內(nèi)部審計之間的交流合作，汲取政府審計的經(jīng)驗，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)盡量細(xì)化指導(dǎo)意見，結(jié)合各內(nèi)審單位實際提供實用性和操作性強的建議，促進(jìn)內(nèi)部審計單位順利開展政策跟蹤審計工作。

其次，要創(chuàng)新內(nèi)部跟蹤審計組織形式。國家的方針政策涉及到方方面面，如經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、教育、醫(yī)療、交通等等。在此情況下，需要借助外來力量，如聘請中介機(jī)構(gòu)、外聘專家、聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方式，幫助政策跟蹤內(nèi)部審計工作順利開展。

最后，要建立和完善內(nèi)部跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)。政府需盡快對重大政策執(zhí)行情況監(jiān)督的目標(biāo)、范圍、職責(zé)、權(quán)限、形式加以規(guī)定，形成一個科學(xué)合理、可操作性強的評價標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

2014年至今，我國出臺了一系列政策文件指導(dǎo)跟蹤審計工作的開展。2018年，為順應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，黨中央成立了以習(xí)近平為主任的中央審計委員會，加強黨對審計工作的全面指導(dǎo)，并強調(diào)要拓寬審計的深度和廣度，審計工作要覆蓋國家重大政策，進(jìn)一步實現(xiàn)審計的全覆蓋。本文對政策跟蹤內(nèi)部審計的發(fā)展、特點和內(nèi)容作了闡述，從服務(wù)國家治理和服務(wù)公司治理的角度，剖析了內(nèi)部審計開展政策跟蹤審計工作的價值，從審計人員、審計整改、審計成果應(yīng)用、審計指導(dǎo)和評價指標(biāo)等方面闡述了內(nèi)審部門在執(zhí)行政策跟蹤審計時遇到的困境和障礙，并針對這些現(xiàn)實困境提出了解決意見。通過這些研究，希望我國內(nèi)部審計完美完成政策跟蹤審計工作，實現(xiàn)國家和公司的同步發(fā)展。