吳山民 施麗黎

2021年2月1日，國務(wù)院頒布《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），自2021年4月1日起施行。《條例》是新中國歷史上關(guān)于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的最高行政法規(guī)，立足中國特色社會主義進(jìn)入全面建設(shè)現(xiàn)代化國家新的歷史階段，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

一、全面認(rèn)識《條例》的創(chuàng)新點(diǎn)

（一）《條例》法律效力更高影響力更大

國有資產(chǎn)是我國社會主義制度的基石，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保障。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要支撐。國家歷來高度重視國有資產(chǎn)立法工作，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)已出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，但由于歷史發(fā)展條件的制約，在《條例》出臺前，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度只有部門規(guī)章，沒有法律法規(guī)。為貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理監(jiān)督的決定，有關(guān)部門加快立法進(jìn)程，經(jīng)廣泛征求意見，《條例》得以正式出臺。這是我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的第一部行政法規(guī)，將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督納入法治軌道，對于構(gòu)建安全規(guī)范、節(jié)約高效、公開透明、權(quán)責(zé)一致的國有資產(chǎn)管理機(jī)制，提高資產(chǎn)治理法治化、規(guī)范化、科學(xué)化水平必將起到積極作用。

（二）《條例》規(guī)范的主體客體更具針對性兼容性

《條例》出臺前，財(cái)政部印發(fā)的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》主要是從單位屬性劃分制度規(guī)范范疇的，存在三個(gè)方面局限：一是單位屬性和資產(chǎn)屬性是既有聯(lián)系又有區(qū)別的，不能完全等同。單位屬性主要從機(jī)構(gòu)職能和編制管理不同區(qū)分，我國除市場主體企業(yè)外，主要有國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會組織、基金會四大類。資產(chǎn)則依據(jù)使用目的和管理方式不同，一般可分為經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三大類。行政事業(yè)單位占有使用的資產(chǎn)多數(shù)兼具經(jīng)營性和非經(jīng)營性雙重屬性，僅從單位的名稱上無法準(zhǔn)確反映資產(chǎn)的不同屬性和管理要求。二是我國一些社會組織，盡管不是行政事業(yè)單位，但其使用管理的資產(chǎn)屬性和行政單位高度類同，如果只講行政事業(yè)單位資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)就沒有涵蓋。三是事業(yè)單位和納入國家預(yù)算管理的社會團(tuán)體組織的資產(chǎn)中，大多用于履行單位社會公益職能，主要產(chǎn)生社會效益和生態(tài)效益，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。但有的單位部分資產(chǎn)出租出借和對外投資會帶來直接經(jīng)濟(jì)效益，具有經(jīng)營性資產(chǎn)的屬性，其使用目標(biāo)和監(jiān)管要求與行政事業(yè)單位本身使用的資產(chǎn)是不同的?！稐l例》把單位屬性和資產(chǎn)屬性有機(jī)結(jié)合，克服了舊的資產(chǎn)管理制度存在的問題，監(jiān)管指向更加明確，更具針對性，兼顧了單位和資產(chǎn)屬性。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位通過一定方式取得或者形成的，包括使用財(cái)政資金形成的資產(chǎn)，接受調(diào)撥或者劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)，接受捐贈并確認(rèn)為國有的資產(chǎn)，以及其他國有資產(chǎn)。《條例》還明確，除國家另有規(guī)定外，社會組織直接支配的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，依照本條例執(zhí)行；執(zhí)行企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)制度的事業(yè)單位以及事業(yè)單位對外投資的全資企業(yè)或者控股企業(yè)的資產(chǎn)管理，不適用本條例。

（三）《條例》進(jìn)一步明確了資產(chǎn)管理體制和部門職責(zé)

《條例》明確，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)屬于國家所有，實(shí)行政府分級監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配使用的管理體制。各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對本級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，審查、批準(zhǔn)重大行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理事項(xiàng)。國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度并負(fù)責(zé)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，牽頭編制行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告；國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門會同有關(guān)部門依法依規(guī)履行相關(guān)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職責(zé)，制定中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具體制度和辦法并組織實(shí)施，接受國務(wù)院財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)規(guī)定，按照集中統(tǒng)一、分類分級原則，加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，優(yōu)化管理手段，提高管理效率。

（四）《條例》進(jìn)一步規(guī)范了國有資產(chǎn)報(bào)告制度

2017年中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》。為更好地貫徹落實(shí)國有資產(chǎn)報(bào)告制度，《條例》進(jìn)一步明確了報(bào)告主體、報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告程序。一是明確縣級以上各級人民政府都要按照規(guī)定向本級人大常委會報(bào)告行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況。二是明確了資產(chǎn)報(bào)告的內(nèi)容，主要包括資產(chǎn)負(fù)債、資產(chǎn)配置、使用效益、處置情況，管理制度建立和實(shí)施，推進(jìn)管理體制機(jī)制改革情況，按照規(guī)定向社會公開管理情況等。三是明確了報(bào)告編報(bào)程序。部門報(bào)告按照單位編報(bào)、部門匯總、報(bào)送本級財(cái)政部門的流程?？h級以上財(cái)政部門每年匯總本級和下級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理報(bào)告，報(bào)送本級政府和上一級政府財(cái)政部門。

（五）《條例》確立了國有資產(chǎn)全面監(jiān)督制度

一是接受人大監(jiān)督?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，組織落實(shí)整改要求，并報(bào)告整改情況。二是政府層級監(jiān)督?？h級以上人民政府對下級政府的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督，下級政府應(yīng)當(dāng)組織落實(shí)上一級政府的監(jiān)管要求，并報(bào)告落實(shí)情況。三是財(cái)政監(jiān)督。縣級以上人民政府財(cái)政部門對本級各部門及其所屬單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法向社會公開檢查結(jié)果。四是審計(jì)監(jiān)督?？h級以上人民政府審計(jì)部門依法對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。五是行業(yè)監(jiān)督。各部門應(yīng)當(dāng)建立健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，根據(jù)職責(zé)對本部門本行業(yè)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理依法進(jìn)行監(jiān)督。六是社會監(jiān)督。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)違反本條例的行為，有權(quán)向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉、控告；接受檢舉、控告的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密。

此外，《條例》還規(guī)定行政事業(yè)單位應(yīng)按要求建立國有資產(chǎn)績效管理制度，建立健全績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，有序開展國有資產(chǎn)績效管理工作?？h級以上人民政府投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)資金來源，加強(qiáng)預(yù)算約束，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、把節(jié)約高效理念貫徹落實(shí)于資產(chǎn)配置、使用和處置全過程

（一）嚴(yán)把資產(chǎn)配置關(guān)，貫徹政府“過緊日子”、人民“過好日子”要求

資產(chǎn)配置是監(jiān)管的第一環(huán)節(jié)，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一是必需性原則。堅(jiān)持非必需不配置。行政單位國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于本單位履行職能的需要，事業(yè)單位國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于保障事業(yè)發(fā)展、提供公共服務(wù)的需要。二是標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化原則。各級資產(chǎn)管理部門應(yīng)根據(jù)歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，分級分類制定不同類別行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合資產(chǎn)存量、績效目標(biāo)、財(cái)政承受能力配置資產(chǎn)，使構(gòu)建配置有章可循，防止盲目攀比、超標(biāo)浪費(fèi)。三是經(jīng)濟(jì)性配置原則。做到存量調(diào)劑優(yōu)先，不能調(diào)劑的，再采取增量購建、租用等方式配置。四是計(jì)劃性原則。嚴(yán)格資產(chǎn)配置預(yù)算管理，單位應(yīng)編制資產(chǎn)配置支出預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算管理規(guī)定和財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算配置資產(chǎn)。

（二）嚴(yán)控資產(chǎn)使用管理環(huán)節(jié)，確保資產(chǎn)效能最大化

首先要建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用管理機(jī)制和職責(zé)，明確資產(chǎn)使用人和管理人責(zé)任，合理使用、維護(hù)和管理資產(chǎn)，充分發(fā)揮資產(chǎn)效能。其次要打破地區(qū)、部門、行業(yè)、所有制的制約，鼓勵行政事業(yè)單位在確保安全使用的前提下，推進(jìn)本單位大型設(shè)備等國有資產(chǎn)社會共享共用工作，建立健全縣級以上人民政府及其有關(guān)部門國有資產(chǎn)共享共用機(jī)制，提高國有資產(chǎn)社會綜合利用率。三是要區(qū)分行政單位和事業(yè)單位資產(chǎn)收入管理規(guī)定。行政單位國有資產(chǎn)出租和處置等收入，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入和國庫集中收繳制度的有關(guān)規(guī)定上繳國庫。事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置收入，除國家另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入和國庫集中收繳制度的有關(guān)規(guī)定上繳國庫；事業(yè)單位出租出借、對外投資等國有資產(chǎn)使用形成的收入，由本級人民政府財(cái)政部門規(guī)定具體管理辦法。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)收取各類資產(chǎn)收入，不得違反國家規(guī)定多收、少收、不收、侵占、私分、截留、占用、挪用、隱匿、坐支等。

收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要體現(xiàn)，國家確有必要制定資產(chǎn)收入管理辦法。縣級以上人民政府財(cái)政部門在制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入管理辦法時(shí)，應(yīng)本著尊重歷史、提高資產(chǎn)使用效率、兼顧社會公平、體現(xiàn)國家收益權(quán)的原則，科學(xué)處理好資產(chǎn)使用收益在單位和國家之間的分配關(guān)系。首先，應(yīng)尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、有利于未來事業(yè)發(fā)展。從歷史和現(xiàn)實(shí)情況看，事業(yè)單位多數(shù)資產(chǎn)用于自身履行公益職能、提供社會服務(wù)的需要，資產(chǎn)使用更多體現(xiàn)社會效益，一般不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)收益。只有在滿足自身需要的情況下，經(jīng)過一定程序的資產(chǎn)出租出借和對外投放的資產(chǎn)才會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入。這部分收入大多并不穩(wěn)定，主要用于單位人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展，彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算撥款缺口。如果將其全部收繳國庫，一會影響單位資產(chǎn)使用率和創(chuàng)收積極性，二會加大財(cái)政預(yù)算支出壓力，因?yàn)橘Y產(chǎn)使用效率和收益的減少將導(dǎo)致上繳財(cái)政收入減少，而單位支出硬缺口勢必會加大財(cái)政預(yù)算支出壓力。其次，對于能夠持續(xù)穩(wěn)定帶來經(jīng)濟(jì)收入的資產(chǎn)，可以先核定單位留用部分，以用于彌補(bǔ)預(yù)算缺口，多余部分可以國有資產(chǎn)使用費(fèi)等方式上繳國庫，這樣既體現(xiàn)了國有資產(chǎn)所有權(quán)，又可防止各部門各單位因資產(chǎn)占有使用收益不平衡造成職工收入差距過大問題，確保社會公平。再次，對于事業(yè)單位的投資，應(yīng)嚴(yán)格審批，強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范管理，非貨幣資產(chǎn)投資應(yīng)進(jìn)行評估，健全出資人監(jiān)管制度，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，提高投資效益，及時(shí)收繳投資收益，實(shí)現(xiàn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。

（三）嚴(yán)格資產(chǎn)處置程序，防止國有資產(chǎn)流失

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)管理，建立和落實(shí)資產(chǎn)登記臺賬、會計(jì)核算、資產(chǎn)盤點(diǎn)、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查、權(quán)屬登記、資產(chǎn)糾紛處理和信息化等基礎(chǔ)管理制度，做到賬實(shí)相符、賬賬相符，不得形成賬外資產(chǎn)。二是行政事業(yè)單位將國有資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、拍賣、置換、對外投資等，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評估；以市場化方式出售、出租的，依照有關(guān)規(guī)定可以通過相應(yīng)公共資源交易平臺進(jìn)行。三是有下列情形的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)清查：發(fā)生重大資產(chǎn)調(diào)撥、劃轉(zhuǎn)以及單位分立、合并、改制、撤銷、隸屬關(guān)系改變，因自然災(zāi)害等不可抗力造成資產(chǎn)毀損、滅失，會計(jì)信息嚴(yán)重失真，國家統(tǒng)一的會計(jì)制度涉及資產(chǎn)核算方法發(fā)生重要變化等。行政事業(yè)單位在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符、賬賬不符的，應(yīng)當(dāng)查明原因予以說明，并隨同清查結(jié)果一并履行審批程序。由于資產(chǎn)使用人、管理人的原因造成資產(chǎn)毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)依法追究相關(guān)責(zé)任。四是國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，推行資產(chǎn)管理網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)信息共享。

三、科研教育單位科技資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)兼顧促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化并防止流失

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加速科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，促進(jìn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理更好地服務(wù)于科技成果轉(zhuǎn)化，提升科研單位和科研人員轉(zhuǎn)化科技成果的積極性，《條例》明確國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校（以下簡稱“研發(fā)機(jī)構(gòu)和高?！保ζ涑钟械目萍汲晒氖褂煤吞幹?，按照《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》、《專利法》和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對科研教育事業(yè)單位科技資產(chǎn)管理，應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)。

（一）單位成果轉(zhuǎn)化定價(jià)方式應(yīng)符合法律規(guī)定

研發(fā)機(jī)構(gòu)和高校對其持有的科技成果，可以自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價(jià)投資，但應(yīng)當(dāng)通過協(xié)議定價(jià)、在技術(shù)交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價(jià)格。通過協(xié)議定價(jià)的，應(yīng)當(dāng)在本單位公示科技成果名稱及其擬交易價(jià)格。

（二）成果轉(zhuǎn)化相關(guān)受益人不得侵犯單位合法權(quán)益

職務(wù)科技成果完成人和參加人可與單位協(xié)議進(jìn)行轉(zhuǎn)化并享有權(quán)益，但不得將職務(wù)科技成果及其技術(shù)資料和數(shù)據(jù)據(jù)為己有，侵犯單位合法權(quán)益。研發(fā)機(jī)構(gòu)和高校所取得的職務(wù)科技成果，完成人和參加人在不變更職務(wù)科技成果權(quán)屬的前提下，可以根據(jù)與本單位的協(xié)議進(jìn)行該項(xiàng)科技成果轉(zhuǎn)化，并享有協(xié)議規(guī)定的權(quán)益。科技成果完成人或者課題負(fù)責(zé)人，不得阻礙職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化，不得將職務(wù)科技成果及其技術(shù)資料和數(shù)據(jù)據(jù)為己有，侵犯單位合法權(quán)益。

（三）尊重知識產(chǎn)權(quán)落實(shí)技術(shù)資產(chǎn)登記保密制度

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全技術(shù)秘密保護(hù)制度，保護(hù)本單位的技術(shù)秘密。職工應(yīng)當(dāng)遵守本單位技術(shù)秘密保護(hù)制度。事業(yè)單位可以與參加科技成果轉(zhuǎn)化的有關(guān)人員簽訂在職期間或者離職、離休、退休后一定期限內(nèi)保守本單位技術(shù)秘密的協(xié)議；有關(guān)人員不得違反協(xié)議約定，泄露本單位技術(shù)秘密和從事與原單位相同的科技成果轉(zhuǎn)化活動。職工不得將職務(wù)科技成果擅自轉(zhuǎn)讓或者變相轉(zhuǎn)讓。

（四）技術(shù)成果轉(zhuǎn)化收益應(yīng)在單位和相關(guān)人員之間合法合理分配

研發(fā)機(jī)構(gòu)和高校轉(zhuǎn)化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位，納入單位預(yù)算，不上繳國庫，在對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報(bào)酬后，主要用于科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化等相關(guān)工作?？萍汲晒瓿蓡挝豢梢砸?guī)定或者與科技人員約定獎勵和報(bào)酬的方式、數(shù)額和時(shí)限。單位制定相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分聽取本單位科技人員的意見，并在本單位公開相關(guān)規(guī)定?？萍汲晒瓿蓡挝晃匆?guī)定、也未與科技人員約定獎勵和報(bào)酬方式和數(shù)額的，按照下列標(biāo)準(zhǔn)對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報(bào)酬：將該項(xiàng)職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)讓、許可給他人實(shí)施的，從該項(xiàng)科技成果轉(zhuǎn)讓凈收入或者許可凈收入中分成不低于50%；利用該項(xiàng)職務(wù)科技成果作價(jià)投資的，從該項(xiàng)科技成果形成的股份或者出資比例中分成不低于50%；將該項(xiàng)職務(wù)科技成果自行實(shí)施或者與他人合作實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施轉(zhuǎn)化成功投產(chǎn)后3-5年內(nèi)，每年從實(shí)施該項(xiàng)科技成果的營業(yè)利潤中分成不低于5%。研發(fā)機(jī)構(gòu)和高校規(guī)定或者與科技人員約定獎勵和報(bào)酬的方式和數(shù)額，應(yīng)當(dāng)符合上述規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。