□ 韓家偉

（湖南工業(yè)大學城市與環(huán)境學院，湖南 株洲 412007）

一、我國農村宅基地抵押貸款的現(xiàn)狀

我國農村宅基地抵押貸款雖然受到大部分農民的歡迎，但仍然缺乏國家法律法規(guī)和相關政策性文件的給予明確的解讀與支持。在近幾年的中央一號文件中，多次提出要推動更多的財力下鄉(xiāng)。通過對我國宅基地抵押貸款在宏觀政策、投融資、還貸能力等方面存在的金融風險以及宅基地流轉過程中存在的問題展開研究，分析出如何更好地完善我國農村宅基地使用權抵押模式開發(fā)過程中的相關問題的方法，建立住房評價體系，使農村住房與資本市場有效銜接。

2015年8月24日，《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》提出，賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益；推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新，加強農村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和協(xié)調配合力度，增強試點效果；穩(wěn)步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。從國家政策和法律的角度看，頂層設計要以宅基地抵押為基礎，政府要完善風險防范機制，明確推進農村宅基地抵押貸款制度的平穩(wěn)運行。遵循社會主義市場經濟規(guī)律。通過探索“多戶聯(lián)合保障”機制，實現(xiàn)宅基地抵押貸款的風險控制，對我國農村經濟健康發(fā)展具有進步意義，促進了農村經濟的市場化。土地是農民的根，宅基地是重要的土地資源，是國家為農民居住提供的基礎和保障［1］。隨著中國農業(yè)發(fā)展迅速，農民的精神及物質生活逐漸完善，這使得農民在從事農業(yè)生產以及教育、醫(yī)療等方面的更多日益增長。而由于我國農村金融缺乏快速發(fā)展，小農戶“用錢難”的問題逐漸暴露，其中，農民缺少金融抵押物，已成為農村借貸機制正常運行的重大阻力。農村宅基地屬于農村建設用地的主要組成部分之一［2］。因此，要解決中國農村目前抵押難、貸款貴等問題，就要進一步拓展農村金融抵押物，盤活農民手中的宅基地和及住宅等資產，使之成為農民抵御重大風險的金融保障。

二、我國農村宅基地抵押貸款存在的問題

（一）宅基地法律法規(guī)尚未建全

雖然我國農村宅基地抵押貸款制度仍在不斷完善，但是現(xiàn)行相關法律法規(guī)成為我國農村宅基地抵押貸款發(fā)展的政策性制約因素。無論是法律法規(guī)還是政策，都對我國宅基地的流轉和抵押做出了嚴格規(guī)定，宅基地抵押貸款工作舉步維艱。若宅基地做好明確的相關登記，且嚴格按照流程操作，在經濟利益調整中，方可保證產權主體對社會資源的有效利用［3］。目前，我國農村的宅基地抵押貸款大多在同村農民私下約定流轉，加之農民本身對房產的需求不是特別強烈，因此，農民無法通過買賣和抵押宅基地來化解農民資金短缺問題。

（二）宅基地抵押貸款市場不夠完善

我國宅基地使用權抵押貸款還處于初步探索階段，面臨著擔保難、抵押難、風險大等困境［4］。宅基地抵押貸款程序復雜、成本高，參與宅基地流轉的農民思想保守，經濟素養(yǎng)較低，面對高風險交易，特別是出現(xiàn)流轉信息不對稱時容易產生觀念偏差，激進的交易行為導致合同履約率偏低，進而阻礙宅基地抵押貸款市場的發(fā)展與成熟。

（三）宅基地權屬劃分模糊

自從農村土地制度改革以來，村民生產、自治組織結構緩慢發(fā)生變化，農村生產生活越來越強調個體，有關“集體”的定義日漸模糊，如何定義集體組織，沒有具體指標，由于宅基地所有權屬于集體，導致宅基地只能在村民個體之間私下約定進行。宅基地抵押貸款完成后，宅基地使用權本身不屬于“產權”范疇，如若發(fā)生借款人不能按期還付貸款，則銀行及金融機構將很難將宅基地收回，也會產生相關金融風險。

（四）宅基地價值難以評估

農村宅基地歷史遺留問題多、有償使用推進困難、退出機制不順暢、管理基礎較為薄弱［5］。當前，由于我國農村宅基地抵押及流轉市場缺乏有效建設，未形成比較成熟的宅基地價值評估體系，加之農民對宅基地價值不了解，導致我國農民對于自家宅基地及其住房的金融價值沒有清晰的認識。宅基地流轉改革工作完成前，不允許宅基地的抵押與交易，無法形成標準化宅基地抵押市場，加之缺乏科學戰(zhàn)略與監(jiān)管，宅基地價值難以評估。

（五）農戶參與積極性較弱

我國農村宅基地制度具有公益性與保障性，農民的日常務農收成與收入通常只能自給自足，房屋作為最后的保障體現(xiàn)其重要性，小農戶不會輕易將自住房屋進行抵押貸款。小農戶對于宅基地抵押貸款持懷疑、保守態(tài)度，除非家庭遭遇重大災難，否則不會輕易將宅基地進行抵押貸款。我國現(xiàn)行的農村土地制度也在一定程度上限制了宅基地的自由流轉，由于宅基地土地與宅基地上的房屋在空間上不可分割，導致農民不能正常將宅基地進行抵押貸款。

（六）農村金融機構的抗風險能力較弱

目前，我國農村三次產業(yè)融合加速發(fā)展，隨著農業(yè)產業(yè)規(guī)模化的形成，農村產業(yè)發(fā)展的金融需求也不斷增大，而我國傳統(tǒng)的貸款模式已經難以滿足當前農村地區(qū)生產生活的需要，主要原因是農戶缺少有效的抵押品。為促進農村金融產品多元化，農村宅基地抵押貸款應時而生。但是，農村金融機構普遍規(guī)模較小、抗風險能力弱、管理體制尚不完善，這也為農村宅基地抵押貸款的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。我國農村金融機構缺乏高精尖人才投入，技術落后，農村金融產品缺乏應用試驗，基本上照搬城市金融制度，沒有做到因地制宜發(fā)展農村金融機構，導致我國農村金融機構的抗風險能力偏弱。

三、農村宅基地抵押貸款的對策建議

（一）完善相關法律規(guī)定

建議最高人民法院以司法解釋或判例的形式，明確農村宅基地抵押貸款的合法性。放寬對宅基地使用權流轉和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權完全意義上的財產性權利。政府相應監(jiān)管部門應形成合力，加強對農村宅基地抵押市場的監(jiān)管和治理，嚴厲打擊損害農村宅基地抵押制度和抵押市場的違法犯罪行為。促進農村宅基地流轉市場的良性發(fā)展，強化農戶和經營主體辦理抵押貸款的意愿，重振市場信心。

（二）建設流轉市場

在保證土地流轉管理和服務的基礎上，建立縣、村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級農村宅基地流轉服務機構，盡快促進農村宅基地流轉的自發(fā)意識。提倡農信社、農商行等農村金融機構在農村宅基地抵押貸款問題上的服務機制。加快建設以農村金融機構為主的宅基地流轉市場建設，積極培養(yǎng)農民土地流轉與金融業(yè)務意識。建議政府對宅基地抵押貸款實行優(yōu)惠政策，鼓勵大規(guī)模抵押農村宅基地。

（三）選擇試點金融機構

我國農村宅基地抵押貸款的開展和實施，不僅需要地方金融機構的參與，還需要我國廣大的國有和私立商業(yè)銀行的積極參與。建議政府在充分調動地方金融機構開展農村宅基地抵押貸款試點工作的前提下，采取有效措施，通過法律法規(guī)和激勵政策吸引金融機構開展農村宅基地抵押貸款業(yè)務，為金融機構順利開展工作保駕護航。實踐中，第三方擔保機構主要是由政府行政部門監(jiān)管設立的專門機構，如土地承包經營合作社、村集體和農業(yè)融資公司等。組成部分涉農專業(yè)人員較多，熟悉農業(yè)生產經營，有利于轉變農地經營管理職能。

（四）建設評估市場

做好宅基地價值評估工作，研究適合我國不同經濟發(fā)展程度地區(qū)的農村宅基地發(fā)展模式，科學分析我國農村宅基地抵押貸款的實現(xiàn)路徑，建立健全農村宅基地評估機構，出臺相關法律、業(yè)務指導等評價管理和技術規(guī)范，引進高端人才，大力推廣農村信用社為農村宅基地抵押提供評估服務。

（五）完善風險防范機制

積極倡導農戶和經營主體參保，引入更加規(guī)范的商業(yè)保險經營機制，為農戶和經營主體建立風險防火墻。同時，進一步完善政策性農業(yè)保險理賠機制，提高理賠效率，根據農業(yè)生產實際，推出更加豐富合理的商業(yè)保險品種。進一步發(fā)揮專業(yè)擔保機構的擔保作用，完善風險補償機制，將風險問題在一定程度上化解在金融機構和農戶之間，為農村宅基地抵押的融資提供保障。