馬 本,秦 露,劉海江

1 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院, 北京 100872 2 中國環(huán)境監(jiān)測總站, 北京 100012

面臨生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展間的權(quán)衡,如何與生物圈有機聯(lián)結(jié)、積極塑造符合生物圈規(guī)律的高質(zhì)量發(fā)展已成為人類面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)[1]。鑒于生態(tài)保護(hù)具有區(qū)域、代際正外部性,地方政府、個人、企業(yè)等都缺乏足夠的激勵對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。因此,建立國家生態(tài)保護(hù)補償制度成為生態(tài)保護(hù)外部效益內(nèi)部化、促進(jìn)私人利益與社會利益兼容、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的必要舉措。區(qū)別于以市場為導(dǎo)向、針對個體或家庭實施的生態(tài)補償政策,上級對下級政府的轉(zhuǎn)移支付作為一種財政再分配方式,在解決地方政府層面生態(tài)改善激勵不足的問題上發(fā)揮著重要作用[2]。來自巴西、葡萄牙等國的國際經(jīng)驗表明,生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付是協(xié)調(diào)地方生態(tài)環(huán)境治理成本與區(qū)域環(huán)境保護(hù)和發(fā)展效益的重要政策工具[3-4]。

2010 年,國務(wù)院頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,劃定了國家重點生態(tài)功能區(qū)。作為保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域,國家重點生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)環(huán)境改善上取得了積極成效[5- 7],進(jìn)一步提高生態(tài)保護(hù)政策的針對性、更好地協(xié)調(diào)地方政府保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系具有重要意義[8]。為落實生態(tài)功能區(qū)保護(hù)政策,國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付于2008年啟動試點,中央財政每年對納入重點生態(tài)功能區(qū)的縣域以均衡性轉(zhuǎn)移支付的形式,給予發(fā)展機會成本和保護(hù)支出成本的補償[9]。從資金數(shù)量看,該項轉(zhuǎn)移支付從2008年的60億元逐年增加到2019年的811億元,累計投入資金5241億元,已成為中國乃至全球最大的政府生態(tài)保護(hù)補償項目[10],其資金使用對地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用尤為值得關(guān)注。

自國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度實施以來,學(xué)者們圍繞其制度要素進(jìn)行了廣泛且深入的研究,主要集中在政策目標(biāo)、資金分配及使用、監(jiān)督考評、激勵約束等方面的評價分析和重構(gòu)設(shè)想[9, 11- 17]。政策的持續(xù)實施為生態(tài)保護(hù)效應(yīng)的評估提供了條件,一些學(xué)者基于陜西省案例[18-19]或中國省級數(shù)據(jù)[20],對生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的生態(tài)保護(hù)效應(yīng)進(jìn)行了實證研究。研究結(jié)果表明,該項轉(zhuǎn)移支付對地方生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)存在一定的激勵作用,有助于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但同時,該政策也存在一些不足：首先,以標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口為補償標(biāo)準(zhǔn)的資金測算分配方式不合理,沒有體現(xiàn)向財力較弱地區(qū)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)傾斜的政策目標(biāo)[13, 21- 24]；其次,民生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙重目標(biāo)存在沖突,資金使用過程中存在生態(tài)支出與基本公共服務(wù)支出資金分配不合理、環(huán)境保護(hù)支出被擠占的現(xiàn)象[25- 27]；最后,“輸血”式的轉(zhuǎn)移支付未能實現(xiàn)地方發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型,對于地方政府保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境行為更多的是補償作用,而非激勵效應(yīng)或杠桿效應(yīng)[20, 28]。

盡管已有文獻(xiàn)定量評估了生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響,但多基于單一區(qū)域的分析,側(cè)重于案例剖析,對于地域遼闊、自然經(jīng)濟特征差異大的中國,其結(jié)論可能不適用于其他地區(qū)；或采用省級的宏觀數(shù)據(jù)評估,但由于該項轉(zhuǎn)移支付針對縣域,多數(shù)省份同時包括享受政策和不享受政策縣域,在省級層面的評估精確度和針對性不足。因此,本文綜合縣域、省域和案例省的多尺度數(shù)據(jù),按首次享受政策的年份和重點生態(tài)功能區(qū)類型進(jìn)一步分組,對國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)開展更全面的多維評估,從而更客觀科學(xué)地認(rèn)識該政策的總體效果。

1 評估對象

1.1 研究政策

重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度自2008年開始試點,享受轉(zhuǎn)移支付的縣從2008年的221個增加到2019年的818個,資金總量從2008年的60億元增加到2019年的811億元,累計投入資金5241億元。在天然林保護(hù)工程、退耕還林、退牧還草等項目中,退耕還林曾是中國乃至世界最大的生態(tài)補償項目[29]；而后重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金總量超過退耕還林,躍升為資金投入數(shù)量最多的政府生態(tài)補償項目[30]。比如,2016年生態(tài)補償投入的資金總量約為1776億元,重點生態(tài)功能區(qū)資金為570億元,占總量的32.1%。因其覆蓋面之廣、規(guī)模和力度之大,該政策成為中國生態(tài)保護(hù)和安全的重要支撐。

財政部2009年、2011年強調(diào)了該項轉(zhuǎn)移支付具有環(huán)境保護(hù)和民生改善的“雙重目標(biāo)”。但由于它屬于一般性轉(zhuǎn)移支付,對于地方政府投入到生態(tài)保護(hù)的資金比例無明確標(biāo)準(zhǔn),存在生態(tài)環(huán)境支出被擠出的現(xiàn)象[11, 25]。隨后的政策目標(biāo)突出了“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的導(dǎo)向,建立并不斷完善了基于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的資金使用績效評估。原環(huán)境保護(hù)部于2009年開展了國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價與考核研究,2011年正式啟動考核。此后2014年、2017年兩次修訂完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價和考核指標(biāo)體系[10],引入資金使用的績效考核,考核重點從環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)兼顧轉(zhuǎn)向以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心。

自試點起,該項政策已實施13年。從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善角度,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的促進(jìn)作用有多大,促進(jìn)作用隨時間的推移有何變化,針對防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)等多種功能區(qū)類型,生態(tài)環(huán)境效益是否有顯著差異,回答這些問題對于提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效果和效率十分重要。

1.2 研究區(qū)域

如表1,本文的研究區(qū)域有兩個口徑：一是國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域。自2010年國務(wù)院發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,國家重點生態(tài)功能區(qū)被定位為需要重點保護(hù)和限制開發(fā)以保持并提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域,覆蓋縣域從2010年的436個增加到2016年的676個；二是國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域。自2008年起,中央財政對位于國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣級政府給予一般性財政轉(zhuǎn)移支付。覆蓋縣域逐年增加,截至2019年已達(dá)818個,分屬防風(fēng)固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)四種生態(tài)功能類型,分布于北京、天津、河北等29個省(區(qū)、市),其中位于東部地區(qū)的有141個,中部地區(qū)230個,西部地區(qū)447個。

表1 國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域和轉(zhuǎn)移支付縣域個數(shù)

圖1 2014年陜西省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域分布 Fig.1 Distribution of counties included in national key ecological function areas in Shaanxi Province in 2014

陜西省是中國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。截至2014年,陜西省共有41個縣域納入國家重點生態(tài)功能區(qū)考核范圍,涵蓋南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)、秦巴山地生物多樣維護(hù)區(qū)、黃土高原水土保持區(qū),主要生態(tài)服務(wù)功能為生物多樣性維持、水土保持和水源涵養(yǎng)型。具體涉及縣域包括西安市的周至縣,寶雞市的鳳縣、太白縣等7市的41個縣(區(qū)),位于陜西北部地區(qū)和南部(圖1,源自陜西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳)。本研究針對周至縣、鳳縣、太白縣等37個重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域進(jìn)行分析。

2 評估思路、方法與數(shù)據(jù)

2.1 評估思路與方法

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境影響評估的基礎(chǔ)。針對重點生態(tài)功能區(qū)縣域,生態(tài)環(huán)境部于2010年啟動專項監(jiān)測計劃,《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》(環(huán)發(fā)[2011]18號)、《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核指標(biāo)體系》(環(huán)發(fā)[2014] 32號)、《關(guān)于加強“十三五”國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核工作的通知》(環(huán)辦監(jiān)測函[2017] 279號)等文件先后發(fā)布,對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測評價和考核指標(biāo)體系進(jìn)行修訂完善?；诒O(jiān)測評價的數(shù)據(jù)調(diào)查,縣域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)有以下特點：(1)區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)僅包含轉(zhuǎn)移支付縣域,非轉(zhuǎn)移支付縣域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測不完善；(2)2010年之前,區(qū)縣級的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系尚未覆蓋完全,因此缺少轉(zhuǎn)移支付實施前的數(shù)據(jù)；(3)除了陜西等個別省份下轄的區(qū)縣外,全國范圍內(nèi)各政策區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付數(shù)額不可得。

綜合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系的數(shù)據(jù)支撐,本研究采用多維度評估思路與分析方法：(1)按首次享受轉(zhuǎn)移支付的年份以及重點生態(tài)功能區(qū)類型,對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域分組；基于各組均值、全國均值的靜態(tài)水平值,通過橫向縱向?qū)Ρ?揭示組間差異、評估政策效應(yīng)；采用年際變化率濾除部分不隨時間變化的個體固有特征,增加可比性；(2)基于陜西省各縣、全國各省所獲重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù),通過統(tǒng)計分析進(jìn)一步探究轉(zhuǎn)移支付的支持力度與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)度,為國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策效應(yīng)評估提供多維度數(shù)據(jù)支撐。

2.2 評估指標(biāo)

從自然生態(tài)、大氣和水環(huán)境質(zhì)量3方面評估轉(zhuǎn)移支付對縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響。其中,自然生態(tài)采用了林地、草地、水域濕地覆蓋率、耕地比例、未利用地覆蓋率5個指標(biāo)；大氣環(huán)境質(zhì)量采用了PM2.5、SO2和NO2濃度3個指標(biāo)；水環(huán)境質(zhì)量評估采用了氨氮濃度、化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和總磷含量4個指標(biāo)。鑒于數(shù)據(jù)可得性,在陜西案例分析中,大氣環(huán)境質(zhì)量以衛(wèi)星圖片解析的PM2.5濃度數(shù)據(jù)來表征。在全國省級層面,自然生態(tài)環(huán)境評估指標(biāo)有林地、草地、耕地、濕地覆蓋率,大氣環(huán)境評估指標(biāo)以PM2.5濃度為代表,水環(huán)境指標(biāo)有廢水、廢水中總磷、氨氮、化學(xué)需氧量排放量。

2.3 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源如下：(1)自然生態(tài)數(shù)據(jù)源于中國環(huán)境監(jiān)測總站空間監(jiān)測,大氣和水環(huán)境數(shù)據(jù)源于地表環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測；(2)全國均值數(shù)據(jù)中,自然生態(tài)來自《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》,受限于數(shù)據(jù)可得性,未利用地覆蓋率缺失；PM2.5、SO2、NO2均值取自全國338個地級及以上城市平均濃度,來自歷年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報；(3)2009—2014年陜西省各縣國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額來自李瀟[31]；(4)省級數(shù)據(jù)中,國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額來自財政部依申請公開數(shù)據(jù)； PM2.5數(shù)據(jù)來自美國國家航空航天局(NASA)的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)[32-33]；自然生態(tài)數(shù)據(jù)、廢水及其污染物排放數(shù)據(jù)來自《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。

3 政策效果評估與分析

3.1 對改善自然生態(tài)質(zhì)量的效應(yīng)評估

3.1.1不同批次政策縣域?qū)Ρ确治?/p>

圖2 不同年份享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域的自然生態(tài)環(huán)境Fig.2 Natural ecological environment of counties enjoying transfer payment to key ecological function areas in different years

圖2中,2012年享受政策的縣域林地覆蓋率在45%上下,變化幅度小于2%,2016年新增的政策縣域的數(shù)值略低于2012年政策縣域,2017年新增政策縣域則高于2012年縣域,但后兩者都有小幅降低趨勢,變化率小于1%。在草地覆蓋率上,2012年政策縣域呈現(xiàn)先降后增趨勢,2016年新增縣域的數(shù)值低于2012年政策縣域,2017年新增縣域則不到2012年政策縣域數(shù)值的一半。對于水域濕地覆蓋率、耕地比例、未利用地覆蓋率,同一批次享受政策縣域的均值變化幅度較小,均在5%以內(nèi)。在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾突出的基層政府,相對穩(wěn)定的生態(tài)指標(biāo)側(cè)面反映出轉(zhuǎn)移支付所提供的資金補償和保護(hù)動力對于區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定具有正面的影響。與全國均值對比,政策縣域的林地覆蓋率、耕地比例均高于全國平均水平,而草地覆蓋率、濕地覆蓋率則低于全國平均水平。

3.1.2不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域?qū)Ρ确治?/p>

如圖3所示,各類生態(tài)功能區(qū)縣域和全國林地覆蓋率在2011—2017年變化較小,其中防風(fēng)固沙型縣域數(shù)值略有上升,可能與我國大規(guī)模人工造林相關(guān)；各類縣域的草地覆蓋率在2011—2017年間呈小幅下降趨勢,只在2015—2016年有所提升,但整體6%以內(nèi)的下降率遠(yuǎn)低于全國均值16%的下降率；對于濕地覆蓋率,水源涵養(yǎng)型和生物多樣性維護(hù)生態(tài)功能區(qū)縣域2011—2017年的下降率小于5%,防風(fēng)固沙型表現(xiàn)為平穩(wěn)上升后有所下降,水土保持型則保持增長；各類生態(tài)功能區(qū)縣域的耕地比例2011—2017年間變化幅度較小,水土保持型略有下降,防風(fēng)固沙型和水源涵養(yǎng)型稍有上升；四類生態(tài)功能區(qū)縣域在未利用地覆蓋率上的變化趨勢較為平穩(wěn),防風(fēng)固沙型的水平值遠(yuǎn)高于其他三類生態(tài)功能區(qū)縣域?？傮w上,不同功能區(qū)類型縣域生態(tài)狀況差異明顯,但這種差異主要源于固有自然特征,轉(zhuǎn)移支付政策對不同功能區(qū)的影響并未呈現(xiàn)出明顯異質(zhì)性。

圖3 不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域的自然生態(tài)環(huán)境Fig.3 Natural ecological environment of counties from different types of ecological function areas

3.1.3轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與自然生態(tài)質(zhì)量的相關(guān)分析

基于陜西省各縣2009—2014年和全國各省2008—2015年數(shù)據(jù),對轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與自然生態(tài)質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)計相關(guān)性檢驗,見表2。陜西案例中,轉(zhuǎn)移支付與林地、草地覆蓋率相關(guān)系數(shù)不顯著；轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與濕地覆蓋率的系數(shù)非常顯著,表明轉(zhuǎn)移支付越多越有利于縣域的濕地保護(hù)；此外,轉(zhuǎn)移支付增多,將顯著增加耕地比例,減少未利用土地面積,表明轉(zhuǎn)移支付增加可能擴大農(nóng)業(yè)用地的邊界,將更多未利用土地納入經(jīng)濟社會開發(fā)范疇,這印證了該項轉(zhuǎn)移支付政策的經(jīng)濟發(fā)展屬性,特別是針對陜西等欠發(fā)達(dá)省區(qū),更大比例的轉(zhuǎn)移支付資金可能被地方政府用于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出被擠占的現(xiàn)象[24-25]。在全國省級層面的相關(guān)分析中,轉(zhuǎn)移支付與林地、耕地、濕地覆蓋率的正相關(guān)關(guān)系不顯著,轉(zhuǎn)移支付與草地覆蓋率為正相關(guān)關(guān)系,斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)在0.05的水平上顯著,約為0.219。

表2 陜西各縣及全國各省轉(zhuǎn)移支付與自然生態(tài)質(zhì)量的相關(guān)系數(shù)

第一行、第二行分別為斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)、皮爾森相關(guān)系數(shù)；*,**,***分別為在10%、5%、1%水平上顯著

3.2 對改善大氣環(huán)境質(zhì)量的效應(yīng)評估

3.2.1不同年份政策縣域與全國的對比分析

將重點生態(tài)功能區(qū)縣域的3種空氣污染物(PM2.5、SO2、NO2)平均濃度值繪制如圖4。三種污染物濃度在2015—2018年間呈現(xiàn)逐年下降趨勢,其中PM2.5濃度下降尤為明顯,與全國均值相比,重點生態(tài)功能區(qū)縣域的各類空氣污染物濃度均低于當(dāng)年全國平均水平。2018年政策縣域PM2.5濃度相比2015年下降約37%,高于全國PM2.5濃度2015—2018年22%的下降率；政策縣域的NO2濃度在2015—2018年間小幅平穩(wěn)下降,下降率約為14%,而全國NO2濃度在2016—2018年小幅上升后下降,下降率僅為3.33%；政策縣域SO2濃度2015—2018年的下降率為34%,低于全國SO2平均濃度44%的下降率?？傮w看來,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在改善縣域大氣環(huán)境質(zhì)量上效果較為顯著,與全國大氣污染物濃度情況相比,轉(zhuǎn)移支付縣域在PM2.5濃度的減排效應(yīng)上尤其明顯。

圖4 國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域和全國平均空氣污染物濃度Fig.4 Average concentrations of air pollutants of counties included in national key ecological function areas and national average

3.2.2不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域?qū)Ρ确治?/p>

如圖5所示,在PM2.5濃度上,除防風(fēng)固沙型外的三類生態(tài)功能區(qū)縣域整體低于全國平均水平,四類生態(tài)功能區(qū)縣域在2015—2018年間均呈下降趨勢,高于全國同時期的總體下降率。例如,水源涵養(yǎng)型的PM2.5濃度在2015—2016年降幅最大,約為37%,2018年比2015年下降了51%；數(shù)值最高的防風(fēng)固沙型在2016—2017年下降了約34%,2015—2018年的下降率為41%。2015—2018年水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)四類縣域的SO2濃度下降率分別為33%、18%、20%、38%,均低于44%的全國下降率。NO2濃度在四類縣域間的差異相對較小。水土保持型的數(shù)值在2015—2016年略微下降后逐年上升,2018年比2015年上升了約10%,其他三類縣域2015—2018年整體呈下降趨勢,下降率均高于全國總體下降率。

圖5 不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域和全國空氣污染物濃度Fig.5 Concentrations of air pollutants of counties from different types of ecological function areas and national averagey

3.2.3轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與大氣環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)分析

表3中,陜西案例轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與PM2.5濃度間的相關(guān)系數(shù)顯著為正,系數(shù)在0.25—0.31間,表明轉(zhuǎn)移支付數(shù)額增加反而惡化了大氣質(zhì)量,可能的解釋是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付兼具促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和改善民生的雙重功能,欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能更多向發(fā)展經(jīng)濟傾斜而相對忽視生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善,導(dǎo)致大氣污染有所增加。全國各省的轉(zhuǎn)移支付金額與PM2.5年度平均數(shù)據(jù)的相關(guān)系數(shù)則顯著為負(fù),系數(shù)約為-0.35。這與陜西縣域數(shù)據(jù)的分析結(jié)果相反,局部分析與全局分析得出相反結(jié)論,轉(zhuǎn)移支付對大氣環(huán)境質(zhì)量的影響可能存在較大異質(zhì)性。大氣改善的效果與當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移支付資金的使用偏好有關(guān),也可能與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染態(tài)勢等固有差異相關(guān)。

表3 陜西各縣及全國各省轉(zhuǎn)移支付與大氣環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)系數(shù)

3.3 對改善水環(huán)境質(zhì)量的效應(yīng)評估

3.3.1不同批次政策縣域?qū)Ρ确治?/p>

如圖6,在氨氮含量上,2012年政策縣域呈波動趨勢,2012—2018年下降了約15%,2016年新增縣域2016—2018年下降了約34.4%,而2017年新增縣域2017—2018年上升了6.7%；在化學(xué)需氧量上,2012年政策縣域經(jīng)過4年波動在2016年后逐年下降,2016—2018年下降了7%,2016年新增縣域2016—2018年下降率為20.3%,而2017年新增政策縣域在2018年有1.4%的小幅上升；在總磷含量上,2012年政策縣域在2012—2018年小幅上升后下降,變化幅度在5%以內(nèi),2016年新增縣域仍表現(xiàn)為逐年下降,2017年新增縣域在2018年上升了7.7%。整體來看,不同年份被納入生態(tài)功能區(qū)的縣域水環(huán)境質(zhì)量變化差異較大,2012年新增縣域的各項指標(biāo)有所波動,整體小幅下降,2016年新增縣域保持逐年下降趨勢,2017年政策縣域均有所上升。

圖6 不同年份享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域的水環(huán)境質(zhì)量Fig.6 Water environment quality of counties enjoying transfer payment to key ecological function areas in different years

3.3.2不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域?qū)Ρ确治?/p>

根據(jù)圖7,在氨氮濃度上,水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)型平穩(wěn)下降,防風(fēng)固沙型在2012—2018年下降了13.4%,2016年出現(xiàn)下降后上升的拐點,水土保持型縣域數(shù)值最高,整體來看2012—2018年下降了11.6%。在化學(xué)需氧量上,水源涵養(yǎng)型和防風(fēng)固沙型在2012—2018年間波動中略有上升,變化率小于2%；水土保持型為上升后下降的明顯波動趨勢,2018年比2012年下降了約12%；生物多樣性維護(hù)型則在2014年后逐年下降。在高錳酸鹽指數(shù)上,生物多樣性維護(hù)型低于其他三類生態(tài)功能區(qū)縣域,且逐年平穩(wěn)下降,其他三類均呈現(xiàn)波動中下降趨勢。在總磷含量上,僅生物多樣性維護(hù)型表現(xiàn)出改善趨勢,2018年比2012年下降了33%；水源涵養(yǎng)型在2012—2018中略有上升,幅度約為8%；水土保持型波動幅度最大,2014—2016年上升了71%；防風(fēng)固沙型呈現(xiàn)波動中上升的趨勢,2018年比2012年上升超過30%。

圖7 不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域的水環(huán)境質(zhì)量Fig.7 Water environment quality of counties from different types of ecological function areas

3.3.3轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與水環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)分析

陜西縣域轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與水環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)系數(shù)見表4。轉(zhuǎn)移支付與氨氮、總磷的相關(guān)系數(shù)未通過顯著性檢驗,與化學(xué)需氧量和高錳酸鹽的相關(guān)系數(shù)顯著為負(fù),數(shù)值在-0.18到-0.24間。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對減少氨氮濃度和總磷含量作用不明顯,但在降低化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)上效果顯著。

各省轉(zhuǎn)移支付金額與水污染排放量的相關(guān)分析見表5。兩者呈較為顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系,相關(guān)系數(shù)在-0.13到-0.14間,表明增加轉(zhuǎn)移支付有利于減少廢水排放總量。轉(zhuǎn)移支付總金額與總磷、氨氮、化學(xué)需氧量的負(fù)相關(guān)系數(shù)均未通過顯著性檢驗,轉(zhuǎn)移支付對上述三種水污染物的減排效應(yīng)尚未顯現(xiàn)。

表4 陜西各縣轉(zhuǎn)移支付與水環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)系數(shù)

表5 全國各省轉(zhuǎn)移支付與水污染物排放量的相關(guān)系數(shù)

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

圍繞國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善效應(yīng),基于全國縣域、省級和陜西縣域的多尺度數(shù)據(jù),從不同政策批次、不同生態(tài)功能區(qū)類型以及縣域與全國均值的對比等角度,重點分析生態(tài)環(huán)境狀況的年際變化,對自然生態(tài)、大氣環(huán)境和水環(huán)境展開多維度評估。主要結(jié)論如下：

(1)以各類型土地覆蓋率表征的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在2011—2017年沒有大幅變動。這一方面與土地類型和覆被結(jié)構(gòu)本身在短期內(nèi)變動較小有關(guān),另一方面從側(cè)面說明重點生態(tài)功能區(qū)的劃定和轉(zhuǎn)移支付政策對當(dāng)?shù)乜h域的土地和生態(tài)環(huán)境起到了保護(hù)作用。不同類型生態(tài)功能區(qū)的土地類型占比差異較大,部分指標(biāo)有向好趨勢。如防風(fēng)固沙型生態(tài)功能區(qū)林地覆蓋率提高、水土保持型的水域濕地覆蓋率上升等。基于案例城市和省級數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析,轉(zhuǎn)移支付與濕地覆蓋率存在顯著正相關(guān),同時轉(zhuǎn)移支付與未利用地覆蓋率的負(fù)相關(guān)一定程度印證了轉(zhuǎn)移支付政策支持經(jīng)濟發(fā)展的屬性與功能。從總體情況看,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策對縣域生態(tài)質(zhì)量的穩(wěn)定和提升起到了一定積極作用。

(2)對于大氣環(huán)境,享有重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域PM2.5、SO2、NO2平均濃度在2015—2018年均呈下降趨勢,PM2.5濃度下降尤為明顯,改善效應(yīng)高于全國水平,NO2濃度下降幅度較小、有待進(jìn)一步加強；空氣污染減排效應(yīng)在不同類型生態(tài)功能區(qū)縣域存在差異,防風(fēng)固沙型的PM2.5濃度降幅最為明顯。在相關(guān)性分析中,基于陜西縣域數(shù)據(jù)得出轉(zhuǎn)移支付增加會提高PM2.5濃度,而省級數(shù)據(jù)結(jié)果則顯示兩者負(fù)相關(guān),轉(zhuǎn)移支付對不同區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的異質(zhì)性影響,可能與地方政府對于轉(zhuǎn)移支付資金使用偏好差異有關(guān)。但總的來說,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策對縣域大氣環(huán)境質(zhì)量有明顯的改善作用,這一作用在縱向時序?qū)Ρ?、橫向不同類型功能區(qū)間的對比中都有體現(xiàn),政策的長期推行更有利于大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。

(3)在水環(huán)境質(zhì)量方面,不同時間享受政策縣域及不同類型縣域的政策效應(yīng)存在差異性。2012年實施轉(zhuǎn)移支付的縣域各項指標(biāo)在2012—2018年波動較大,但整體看水環(huán)境質(zhì)量有輕微的改善,2016年新增的政策縣域保持逐年下降趨勢,水環(huán)境質(zhì)量改善效果顯著,而2017年新增的政策縣域在各項指標(biāo)上均有上升。各類生態(tài)功能區(qū)縣域在氨氮濃度、高錳酸鹽指數(shù)呈整體下降趨勢,在化學(xué)需氧量上也未出現(xiàn)整體顯著上升的情況。其中,水土保持型生態(tài)功能區(qū)縣域的各項指標(biāo)波動幅度最大,水源涵養(yǎng)型和防風(fēng)固沙型縣域的各項指標(biāo)變化幅度相對較小,生物多樣性維護(hù)型縣域在水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)上改善趨勢最為明顯。在相關(guān)性分析中,轉(zhuǎn)移支付金額與陜西縣域的化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和全國省級的廢水排放總量成負(fù)相關(guān),一定程度驗證了轉(zhuǎn)移支付政策對縣域水環(huán)境的改善效果。

4.2 討論

不同時間享受政策縣域的生態(tài)改善效果存在差異,在一定程度可反映政策效應(yīng)隨實施時間推移的變化趨勢,應(yīng)關(guān)注影響政策持續(xù)性背后的深層原因,動態(tài)調(diào)整生態(tài)補償政策,提高生態(tài)補償績效。同時,四類功能區(qū)類型在生態(tài)環(huán)境各指標(biāo)上的表現(xiàn)也有所不同,應(yīng)充分考慮各類型生態(tài)功能區(qū)差異化的固有特征和生態(tài)環(huán)境問題特性,有針對性的制定補償標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn),形成因地制宜的生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃和實施機制。為進(jìn)一步改善國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,應(yīng)重視各地、各類重點生態(tài)功能區(qū)因生態(tài)環(huán)境保護(hù)失去的發(fā)展機遇和增加的保護(hù)支出,探索將一般性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護(hù)績效為導(dǎo)向的資金分配模式,科學(xué)設(shè)計轉(zhuǎn)移支付資金分配方法,強化對地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度激勵功能。

本文選擇區(qū)縣級數(shù)據(jù)多維度考察國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善效應(yīng),克服了以往從省級層面或案例層面研究代表性不足的問題。然而,囿于數(shù)據(jù)資料的局限性,采取土地覆被類型面積占比來表征自然生態(tài)指標(biāo),不能反映生態(tài)質(zhì)量的情況,隨著數(shù)據(jù)積累在指標(biāo)選擇上仍有改進(jìn)空間。未來可選擇針對各類型功能區(qū)的核心服務(wù)功能和保護(hù)目標(biāo),更關(guān)注生態(tài)保護(hù)質(zhì)量,評估該政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量上的效果。