文/張益豐

一、引言

改革開放以來，農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行激活了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，推動了我國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。但是農(nóng)村土地承包制背后所代表的一家一戶分散化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式也使得普通農(nóng)戶的經(jīng)營更多顧及個人利益的得失，對投入集體公共產(chǎn)品的建設(shè)缺乏熱情。另外，我國稅費制度改革后，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要財政來源的農(nóng)業(yè)稅費被取消，村級行政組織的權(quán)威性與號召力有所下降。盡管農(nóng)村大型公共產(chǎn)品投入依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付并借助項目制形式來完成，但是，農(nóng)村小型水利、農(nóng)田灌溉設(shè)施、農(nóng)民健康保障等“小微型”準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資與建設(shè)，在缺乏資金支持、權(quán)威治理缺位的雙重影響下陷入了長期的停滯狀態(tài)，眾多20世紀六七十年代的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目依然“帶病工作”，甚至早已荒廢。此外，農(nóng)村還存在職業(yè)培訓(xùn)針對性差、缺乏連續(xù)性，以及健康衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)嚴重滯后等系列問題。因此，創(chuàng)新并拓展農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投入渠道，引入外部力量參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件投資，發(fā)展多方共贏的融資框架來促進農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)有序發(fā)展，將為新農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺打下堅實的基礎(chǔ)。

二、實現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資有序的設(shè)想

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品是農(nóng)村中純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，消費過程中具備有限的非競爭性與有限的非排他性的產(chǎn)品（如村內(nèi)自建道路、小型水利設(shè)施等）。實現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資有序，可采用鄉(xiāng)村振興基金投資建設(shè)、BOT/PPP融資方式及其外延融資方式、社區(qū)合作社與農(nóng)民“共營共享”等多種外部融資與內(nèi)源融資建設(shè)方案。

（一）設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金主動投資

2021年中央一號文件提出要發(fā)揮財政投入引領(lǐng)作用，以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金引導(dǎo)金融資本、社會力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興基金作為深化農(nóng)村金融改革的重要工具，首次被寫入中央一號文件。鄉(xiāng)村振興基金注重政府的引導(dǎo)，也強調(diào)市場導(dǎo)向來優(yōu)化配置投資方向的重要性。鄉(xiāng)村振興基金設(shè)立應(yīng)以政府財政為前驅(qū)，吸引民間資本參與鄉(xiāng)村項目建設(shè)，通過設(shè)立地區(qū)鄉(xiāng)村振興“雨傘”基金，在其旗下分別設(shè)立若干農(nóng)村基層公共衛(wèi)生設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施、“三產(chǎn)融合”項目等子基金，采用統(tǒng)一籌劃、各司其職來管理、投資各自錨定的鄉(xiāng)村建設(shè)投資項目。通過聘請專業(yè)的基金管理團隊來精準(zhǔn)管理投資，減少項目建設(shè)風(fēng)險，增加投資回報。

鄉(xiāng)村振興投資基金的設(shè)立應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及落后地區(qū)進行試點培育，時機成熟后再由地市級向省級以及國家層面逐漸推行，不宜先進行國家一級的試點，以有效降低容錯成本。2018年7月25日，廣州市增城區(qū)成立了總規(guī)模為50億元的區(qū)級鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金，成為廣州市成立的首支鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金。該基金圍繞村集體，就工業(yè)園區(qū)改造、文旅項目開發(fā)以及新型城鄉(xiāng)融合體系創(chuàng)新進行投融資。增城基金的優(yōu)勢在于政府引導(dǎo)設(shè)立，調(diào)動民間資本投資，從而降低政府財政的支出；基金管理采取公司制運作，投資者擁有項目優(yōu)先跟投權(quán)，投資者收益包含項目投資分紅及基金超額收益；通過內(nèi)外部風(fēng)控管理方式降低投資的非系統(tǒng)性風(fēng)險，并且由政府設(shè)前置觀察員席位，從而有效降低投資的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）采用項目融資方式進行投資

大型的建設(shè)項目通常采用PPP融資方式來進行項目建設(shè)。PPP項目融資通過外部投資與村集體、鎮(zhèn)政府之間達成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項目順利完成，以共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險。共同投資建設(shè)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，建立農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)PPP項目民間資本投資的激勵及約束機制，即對外部資本可以控制的情況進行激勵，在外部資本侵占村民利益、行為不能控制的情況下設(shè)立懲罰機制。建立民間資本與村集體、村民之間“三方可置信承諾”機制，通過清晰的法律、法規(guī)制度以及人際溝通來促進三方利益融合。當(dāng)然，外部投資不局限于PPP模式，也可以開發(fā)BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）以及DBO（設(shè)計-建設(shè)-運營）等創(chuàng)新型融資開發(fā)項目。

山東沂源縣十里八鄉(xiāng)旅游合作社采用PPP項目融資的方式進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)就是利用外部投資實施鄉(xiāng)村建設(shè)的鮮活案例。村集體試圖通過興辦沂蒙紅色文化旅游與特色民宿項目來帶動本村經(jīng)濟發(fā)展，但苦于缺乏資金和專業(yè)的旅游項目運作經(jīng)驗，旅游項目一直無法開展。通過村集體成立旅游合作社，引入外來旅游公司全權(quán)管理與經(jīng)營，約定10年內(nèi)現(xiàn)有住房的管理權(quán)由外部企業(yè)主導(dǎo)，農(nóng)戶與合作社享有現(xiàn)有旅游民宿項目的40%收益分配權(quán)（農(nóng)戶與合作社各占20%）；通過民間資本參與，村集體以及當(dāng)?shù)卮迕耥樌脑烀裆?，發(fā)展特色旅游項目，使得農(nóng)戶、合作社、項目公司實現(xiàn)利益趨同。合同設(shè)定項目到期后，合作社將尋求與原旅游公司續(xù)簽合同或者尋找新的合作伙伴，繼續(xù)開發(fā)以沂蒙山水景觀為特色的鄉(xiāng)村旅游項目，做到產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）合作社與農(nóng)戶“共營共享”發(fā)展模式

在缺乏上述投資條件的農(nóng)村地區(qū)，要實現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資有序，可能還是需要依托村集體、合作社以及農(nóng)戶之間的三方共建，建立黨支部領(lǐng)辦社區(qū)型合作社是實現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)有序的重要途徑。這一模式具備三大優(yōu)勢：首先，黨支部領(lǐng)辦社區(qū)型合作社具備政治正確性的先發(fā)優(yōu)勢，便于合作社借助黨建的力量來團結(jié)群眾與約束管理人員，有利于形成集體行動的一致性。其次，黨支部領(lǐng)辦合作社便于與上級政府溝通，具備承接政府農(nóng)業(yè)項目與政策扶持資金的組織優(yōu)勢，通過承接項目驅(qū)動來解決社區(qū)公共產(chǎn)品建設(shè)資金短板。最后，社區(qū)型合作社的建立具備信息交流優(yōu)勢，合作社與普通成員的交流溝通更為便利，能實實在在地為成員利益考慮，投資建設(shè)關(guān)乎成員民生與經(jīng)濟發(fā)展的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目，避免了村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目出現(xiàn)盲目投資。

山東省煙臺市萊州市文峰路街道田家村金豐農(nóng)業(yè)種植合作社是一家由村黨支部領(lǐng)辦成立的社區(qū)綜合型合作社。合作社成立以來，通過黨建工作的引領(lǐng)，使得全村村民（成員）緊密團結(jié)在合作社領(lǐng)辦團隊周圍，積極投入到合作社公共產(chǎn)品建設(shè)中。田家村自成立金豐合作社以來，一方面承接政府項目，一方面發(fā)動群眾組建志愿者團隊，共同建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。實施了鉆井取水工程、花翎水庫攔壩防水工程、樹莓園西水庫防水工程、灌溉用水井加深清淤工程、村內(nèi)道路硬化工程等系列項目，改善了合作社發(fā)展的硬件條件，為合作社進一步拓展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)打下良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、小結(jié)

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資建設(shè)，不僅僅局限于政府單一部門的投資，還可以選擇鄉(xiāng)村振興基金（投資基金）投資、項目公司融資以及社區(qū)型合作社投資準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)等多種形式。無論是哪種投資方式，其目標(biāo)都是服務(wù)鄉(xiāng)村，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展謀福利，背離了這一目標(biāo)，任何投資行為都不會取得真正的成功。