金 莉

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”，就是要進一步探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效制度安排、科學的資產(chǎn)運行管理機制和公平合理的利益分配機制。在新的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，如何探索壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的新模式，如何促進集體資產(chǎn)保值增值，如何保障農(nóng)民權(quán)益、增強獲得感幸福感等，都是當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新課題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟壯大對于農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興有著重要意義。首先，村級集體經(jīng)濟是農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎。農(nóng)村基層組織是黨的路線、方針、政策在農(nóng)村的貫徹者和實施者，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接推動者?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》強調(diào)，要加強黨對農(nóng)村經(jīng)濟建設的領(lǐng)導，壯大集體經(jīng)濟。要鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，提高農(nóng)村基層組織為民服務的能力，提高黨在農(nóng)村的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力，就必須發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。其次，村級集體經(jīng)濟是鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要保障。家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。鞏固和完善這一基本經(jīng)營制度，就必須大力發(fā)展集體經(jīng)濟，優(yōu)化完善補齊“統(tǒng)”的服務功能，持續(xù)激發(fā)保障“分”的經(jīng)營活力。再次，村級集體經(jīng)濟是實施鄉(xiāng)村建設行動的重要補充。黨的十九屆五中全會首次提出實施鄉(xiāng)村建設行動，把鄉(xiāng)村建設作為“十四五”時期全面推進鄉(xiāng)村振興的重點任務，擺在了社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置。在當前公共財政資金還無法覆蓋到農(nóng)村社區(qū)所有建設項目的情況下，特別是建設項目投入運營后的長效管護，村級集體經(jīng)濟在很長一段時間內(nèi)仍將是農(nóng)村基礎設施建設的主要提供者。最后，村級集體經(jīng)濟是促進農(nóng)民富裕富足的重要途徑。調(diào)查顯示，村級集體經(jīng)濟實力與農(nóng)民人均收入呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，是不斷鞏固和拓展脫貧攻堅成果的重要保障，具體表現(xiàn)為：村級集體經(jīng)濟實力強大就有能力不斷提升農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村公共服務配套，提供生產(chǎn)生活服務，從而為農(nóng)民還鄉(xiāng)投身鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)提供必要條件；村級集體經(jīng)濟發(fā)展中通過農(nóng)戶直接參股，為農(nóng)民特別是低收入農(nóng)戶提供更多增收和就業(yè)機會；村級集體經(jīng)濟強大的村，還可以通過股份分紅使其從集體資產(chǎn)經(jīng)營收益中獲得紅利。

二、對平湖市發(fā)展村級集體經(jīng)濟的總體評價

近年來，浙江省平湖市深入貫徹落實各級黨委政府關(guān)于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的決策部署，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的有效實現(xiàn)形式，促使村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提升。截至2020年，全市73個村（股份）經(jīng)濟合作社，村級集體資產(chǎn)總額達43.2億元，集體經(jīng)濟總收入4.64億元，村級年經(jīng)常性收入和經(jīng)營性收入分別達到150萬元和80萬元以上。

（一）集體經(jīng)濟模式新。 采取“飛地抱團”發(fā)展村級經(jīng)濟，由市（縣）、鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌，依托農(nóng)村土地綜合整治，鼓勵村集體經(jīng)濟組織將低效土地進行整治復墾，異地抱團集聚“飛”到國家級平湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等優(yōu)勢地段抱團發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。自2013年建成第一個“飛地抱團”物業(yè)項目以來，全市已建“飛地抱團”項目6個，73個村全部參加，506畝建設用地指標通過村復墾“低、散、小”集體存量建設土地解決，投資總額143 192萬元，其中：村集體投資48 458萬元，參建村增收4 845.83萬元/年，最多的獨山港鎮(zhèn)周家圩村增收232.5萬元/年，最少的增收5萬元/年。2020年，全市又啟動建設“飛地抱團”項目8個，建成后預期集體可增收4 300多萬元/年。通過“飛地抱團”發(fā)展，引導村級集體資本進入城市經(jīng)濟，在規(guī)避風險的同時實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟發(fā)展，有效實現(xiàn)農(nóng)村資源的優(yōu)化配置，形成工農(nóng)互補、資源互補、優(yōu)勢互補、多方共贏的局面。

（二）集體資產(chǎn)管得牢。 在集體經(jīng)濟迅速增加和集體資產(chǎn)日益龐大的背景下，平湖市通過一手抓增收，一手抓節(jié)支。一是公開公平交易農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。搭建省內(nèi)第一個市鎮(zhèn)村聯(lián)網(wǎng)的平湖市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓等全部進場交易，確保集體資產(chǎn)增值保值，首次進場交易項目平均增收率達20%以上。二是創(chuàng)新“一網(wǎng)雙卡”農(nóng)村集體資金監(jiān)管模式。建立金融機構(gòu)與村集體互聯(lián)互通的農(nóng)村集體財務收支統(tǒng)一審核平臺，全面推行村務清廉卡，全面發(fā)放農(nóng)戶市民卡，實施集體資金收支“非現(xiàn)金”結(jié)算，減輕“三資”管理人員負擔，方便農(nóng)民群眾，保障集體資金安全，促進集體資產(chǎn)透明化管理。三是深化農(nóng)村財務管理模式改革。2000-2020年的20年間，適應集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村會計委托代理制三次升級完善，從鎮(zhèn)、街道集中委托代理——會計出納雙代理——駐村會計委托代理制，促使農(nóng)村財務集中代理向駐村代理轉(zhuǎn)變，事后監(jiān)督向過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，財務會計向管理會計轉(zhuǎn)變。四是實施農(nóng)村審計巡查制度。聯(lián)合紀委、組織、審計、財政等部門，對村資產(chǎn)負債、財務收支、工程建設等經(jīng)濟活動和清廉村居建設等方面開展審計巡查。

（三）集體經(jīng)營成果實。 2013年平湖市全面完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體及其成員主人翁地位，保障農(nóng)戶集體收益分配權(quán)。一是創(chuàng)新“股份分紅+善治積分”農(nóng)戶得實惠。積極引導有分紅實力的集體經(jīng)濟組織按章程分紅，在此基礎上，平湖市創(chuàng)新“股份分紅+善治積分”集體收益分配模式，結(jié)合實施鄉(xiāng)村治理積分制管理，不僅讓村集體組織成員拿到了股份分紅收益，更享受到了善治積分帶來的獎勵，用集體經(jīng)濟發(fā)展成果激活農(nóng)村基層自治活力。2020年集體經(jīng)濟收益分配到戶村56個，農(nóng)戶得實惠1 580萬元，分紅惠及面處于嘉興所屬縣市第一。二是探索“集體+農(nóng)戶”新型農(nóng)村合作經(jīng)濟。充分挖掘農(nóng)村各類資源，按照集體引領(lǐng)、農(nóng)戶自愿、市場發(fā)展、項目精準的原則，探索實施以“合作、共富”為目標的新型集體經(jīng)濟發(fā)展模式，新埭鎮(zhèn)大齊塘村629戶農(nóng)戶參股集體經(jīng)濟具體項目，根據(jù)項目經(jīng)營結(jié)果按股分紅，實現(xiàn)強村富民同頻共振。

（四）集體發(fā)展受益廣。 近年來，平湖市圍繞精準扶貧任務，積極探索依托集體經(jīng)濟實現(xiàn)扶貧脫困的發(fā)展目標，實現(xiàn)共同富裕。一是實施低收入家庭持股增收計劃。平湖市將強村帶民致富作為發(fā)展集體經(jīng)濟的主要目標，多渠道籌措低收入家庭幫扶資金1.8億元，投入集體經(jīng)濟強村項目，幫助全市3 152戶低收入家庭每年增收1 730萬元，戶均增收5 488元/年，實現(xiàn)穩(wěn)步脫貧。二是開展跨市結(jié)對幫扶“飛地抱團”。與省內(nèi)結(jié)對扶貧的青田縣和東西部對口幫扶的九寨溝通過“飛地”模式幫扶消薄，平湖采取包租固定收益與基金扶持的方式，幫助結(jié)對扶貧對象的集體經(jīng)濟薄弱村到平湖市發(fā)展集體物業(yè)項目，確保結(jié)對扶貧對象集體經(jīng)濟薄弱村穩(wěn)步脫貧，實現(xiàn)兩地合作共贏。上述兩種集體經(jīng)濟發(fā)展模式，可以說是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵外延，也是平湖市充分發(fā)揮集體經(jīng)濟作用，開展精準扶貧、實現(xiàn)共同富裕的一種有益探索和嘗試。

（五）政策扶持力度大。2006年始，平湖市委市政府持續(xù)實施“強村計劃”工程，連續(xù)出臺發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟扶持政策，共落實建設用地868畝，落實財政專項補助資金4.46億元。全市各部門密切配合，全力支持集體經(jīng)濟發(fā)展，精簡項目審批流程，開辟集體經(jīng)濟項目審批綠色通道，投資1.8億元的54個村“飛地抱團”項目從立項到交付使用，僅用15個月。集體經(jīng)濟發(fā)展列入市委市政府對鎮(zhèn)（街道）工作目標責任制考核內(nèi)容，列入鎮(zhèn)、街道黨委書記向市委述職內(nèi)容。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的主要問題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位不清。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資金的管理者，也是農(nóng)村公共基礎設施和公共服務的重要提供者，顯然不同于一般的其他經(jīng)濟組織，是集體所有、公益性質(zhì)的特殊經(jīng)濟主體，對此法律沒有清晰的定位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層?；煜w經(jīng)濟和國有經(jīng)濟概念，導致集體經(jīng)濟組織職責無法正常發(fā)揮。集體經(jīng)濟組織成員資格認定難度大，基層普遍以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時點的成員為現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員，帶來參與集體資產(chǎn)管理、決策和監(jiān)督的成員和集體事務實際管理、服務對象的重疊度不高。

（二）農(nóng)村資源要素還需激活。 地方政府對開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市的積極性不高，可入市的建設用地限制較多。同時，基層政府對集體建設用地復墾補償、建設用地指標費收儲補償?shù)扰c其他市場主體不同權(quán)同價，一定程度上導致集體經(jīng)濟組織缺少再發(fā)展資金。此外，農(nóng)村承包地和農(nóng)戶宅基地的“三權(quán)”分置改革需要不斷深化，特別是缺少集體所有權(quán)具體實現(xiàn)形式的探索與實踐，如宅基地有償分配使用還未有突破性探索。

（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)管控有待深化。 現(xiàn)行的村集體經(jīng)濟組織會計制度已不適應當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，集體經(jīng)濟組織全面預算、績效管理、風險控制等缺少規(guī)范指引。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷壯大，村級集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟事務越來越繁雜，客觀上對如何管好用好集體成員這筆共同財富提出了更高的要求。比如說，近年來村級小型項目工程日漸增多，在項目管控上還存在漏洞，如何監(jiān)管、誰來監(jiān)管等問題都還沒有明確，導致集體資產(chǎn)管理上的風險增加。同時，對要不要發(fā)展集體經(jīng)濟也有一些不同觀點，有的甚至認為集體經(jīng)濟不需要大力發(fā)展，錢多了也難管。

四、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的對策建議

（一）因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟。 一是創(chuàng)新發(fā)展“集體+農(nóng)戶”新型合作經(jīng)濟促進強村富民。挖掘農(nóng)村集體所有的各類資源優(yōu)勢，圍繞農(nóng)家樂民宿、碼頭堆場、農(nóng)業(yè)公共服務基地等村莊經(jīng)營項目，按照集體引領(lǐng)、農(nóng)戶自愿、市場發(fā)展的原則，發(fā)展“集體+農(nóng)戶”、“集體+社會資本+農(nóng)戶”等新型集體經(jīng)濟項目，通過設置普通股、幫扶股、善治股、土地股等，既為集體帶來贏利，又促進現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與小農(nóng)戶有機結(jié)合，增加農(nóng)民收入。二是統(tǒng)籌發(fā)展“片區(qū)化組團式”集體經(jīng)濟促進以農(nóng)強村。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要與集體經(jīng)濟發(fā)展有機融合，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)旅融合等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚點，引導核心村發(fā)揮土地、資源、人才、政策等優(yōu)勢，聯(lián)動區(qū)域內(nèi)其他村，建立“平臺共建、資源共享”集體經(jīng)濟組團發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)機制，共建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、鄉(xiāng)村景區(qū)村莊等，解決區(qū)位偏遠村、規(guī)劃受限村發(fā)展集體經(jīng)濟路徑。三是持續(xù)發(fā)展“飛地抱團”集體經(jīng)濟，促進工農(nóng)互補。持續(xù)鼓勵村集體騰退復墾“低散小”低效集體存量建設用地，對應的復墾指標由政府統(tǒng)一收儲，分期分批用于“飛地抱團”項目。結(jié)合全域土地綜合整治和農(nóng)村土地改革，挖掘農(nóng)村土地潛力，盤活用地指標，鎮(zhèn)、街道要加大統(tǒng)籌力度，依托“雙創(chuàng)”中心、職工公寓、集鎮(zhèn)開發(fā)等，安排鎮(zhèn)、街道級“飛地抱團”扶持項目。

（二）持續(xù)深化農(nóng)村土地改革。強化農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、集成性，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素優(yōu)先配置、資金優(yōu)先投入。創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)放活有效形式，強化村集體經(jīng)濟組織土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務，合理確定流轉(zhuǎn)費和分紅，密切集體、農(nóng)戶和經(jīng)營者三方利益聯(lián)結(jié)，讓新型經(jīng)營主體有穩(wěn)定的預期。積極開展集體經(jīng)營性建設用地直接入市，建立可持續(xù)的收益分配及收益調(diào)節(jié)機制，探索“飛地”入市機制。深化宅基地“三權(quán)分置”改革，重點開展農(nóng)村宅基地有償使用、自愿有償退出的探索與實踐，建立宅基地資格權(quán)價值評估和村集體經(jīng)濟組織贖回機制。放活宅基地及農(nóng)房的流轉(zhuǎn)使用權(quán)，結(jié)合農(nóng)村老人多、農(nóng)房閑置率高，引導有條件的村將農(nóng)村集中養(yǎng)老和閑置農(nóng)房盤活利用有機結(jié)合，發(fā)展農(nóng)家樂、民宿或農(nóng)業(yè)設施用房。全面提升建立涵蓋農(nóng)村集體資產(chǎn)、農(nóng)村承包地和農(nóng)戶宅基地的農(nóng)村“三權(quán)”數(shù)字化管理平臺。

（三）不斷規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。 將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理作為鄉(xiāng)村治理、清廉村居建設的重中之重，重點圍繞當前普遍存在的工程建設、宅基地分配、土地征用補償?shù)燃w經(jīng)濟重點投入領(lǐng)域、資金使用方向等，持續(xù)加以規(guī)范完善。不斷創(chuàng)新適應新發(fā)展階段集體資產(chǎn)管理手段，鼓勵創(chuàng)新群眾監(jiān)督機制，特別是集體資金具體使用方向、村內(nèi)公益事業(yè)項目建設，賦予成員更多的參與權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)。按照《中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關(guān)工作的通知》要求，提升完善和大力推廣“股份分紅+善治積分”收益分配模式，用好用活集體經(jīng)濟發(fā)展成果，推進股份分紅擴面增量，讓廣大農(nóng)民共享農(nóng)村改革紅利。

（四）清晰定位集體經(jīng)濟組織性質(zhì)。 明確集體經(jīng)濟組織特殊經(jīng)濟組織的相關(guān)政策，人民銀行各級分支機構(gòu)應指導轄內(nèi)銀行做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織銀行賬戶開立、變更等相關(guān)工作，稅務部門應及時將納稅系統(tǒng)與登記賦碼系統(tǒng)做好銜接，處理好集體經(jīng)濟組織登記賦碼后的納稅和開票等事宜，免收所得稅，降低租賃環(huán)節(jié)稅率。財政部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時修訂完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門指導基層開展集體經(jīng)濟組織成員資格認定工作。