安園園

（南開大學 中國政府與政策聯(lián)合研究中心，天津 300350；深圳大學 城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

一、問題的提出

地方公共服務(wù)供給問題一直備受學術(shù)界關(guān)注。自2006年我國大力推動服務(wù)型政府建設(shè)，在“加快推進基本公共服務(wù)均等化”的政策指令下，地方政府開始大力增加財政投入，推動公共服務(wù)提質(zhì)增量。多數(shù)地區(qū)的公共服務(wù)供給水平在較短時間即達到中央劃定的“及格線”，但此后的增長速度往往大大放緩。至于產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，一般認為是地方政府缺乏持續(xù)改善公共服務(wù)供給的動力。學術(shù)界對此的研究圍繞兩方面展開：一是從制度層面剖析影響地方政府積極性的根本性因素，如財政分權(quán)、財政競爭、職責配置等[1-2]；二是從其他經(jīng)濟社會現(xiàn)象與公共服務(wù)的相關(guān)性展開探討，例如土地財政、城市收縮等對公共服務(wù)尤其是民生性服務(wù)供給的影響[3-4]。以上研究普遍認為地方政府一直存在“重基礎(chǔ)建設(shè)輕公共服務(wù)”的支出偏好。對此，一部分學者傾向于用“理性選擇”來解釋[5-6]，認為在“晉升激勵”的作用下，地方政府作為相對獨立的利益主體具有自利性特征，由此“加大公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)財政資金投入”的政策指令遭遇了執(zhí)行瓶頸。但也有學者認為既不應(yīng)忽視地方政府的另一重身份——行政系統(tǒng)的組成部分，也不可忽視“單一制”制度結(jié)構(gòu)對其行為的約束和引導(dǎo)。近年關(guān)于“變通執(zhí)行”和“彈性執(zhí)行”[7-8]的研究，就是從地方政府角色的雙重性出發(fā)，對其在執(zhí)行過程中發(fā)生的“行為偏離”做出觀察和歸納。

近年，在服務(wù)型政府建設(shè)的導(dǎo)向下，我國的教育、醫(yī)療和社會保障服務(wù)有所改善，但從財政支出占GDP的比重來看，與美國和歐洲發(fā)達國家相比仍有一定的提升空間，需要繼續(xù)加大對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入①。也就是說，在未來很長一段時間內(nèi)，我國政府既要鞏固經(jīng)濟發(fā)展的成果，同時也要持續(xù)增加基本公共服務(wù)投入，以回應(yīng)“提升人民獲得感、幸福感和安全感”的時代命題。在這種背景下，地方政府如何解決財力與支出責任不匹配問題？其在達成“增加公共服務(wù)供給”的指令性目標的過程中表現(xiàn)出怎樣的行為邏輯？在壓力型體制下，除“經(jīng)濟人”偏好之外，有哪些更深層次的原因制約地方政府提升教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)供給積極性？本研究通過分析地方政府的財政狀況和權(quán)力機會空間，對其在“服務(wù)型政府建設(shè)”的政策指令下依然存在的“重基礎(chǔ)建設(shè)輕公共服務(wù)”支出偏好，提供一種可能的解釋。

二、以地養(yǎng)費

（一）“以地養(yǎng)費”何以產(chǎn)生

作為超大的發(fā)展中國家，我國需要在保證經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求。中央政府對發(fā)展環(huán)境和社會需求保持著敏銳的洞察力，一直是根據(jù)國家的長期發(fā)展目標，基于對經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的預(yù)期而做出戰(zhàn)略性選擇擬定未來5—10年的中心任務(wù)。這對于地方政府的行為選擇有著重要的引領(lǐng)和約束作用。2003年之后，中央要求把“加強民生保障，建立公平、可持續(xù)的公共服務(wù)體系”作為政府工作的出發(fā)點和落腳點，“服務(wù)型政府建設(shè)”成為全黨、全國各部門的工作指導(dǎo)綱領(lǐng)，這標志著中國從以經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會共同發(fā)展的新階段。20世紀80年代中期引入中國的目標責任制開始被運用于公共服務(wù)領(lǐng)域，中央或上級職能部門通過編制公共服務(wù)中長期規(guī)劃綱要、出臺指導(dǎo)意見，實現(xiàn)對公共服務(wù)總體方向、總量目標的控制。隨后，任務(wù)目標依托各級政府和職能部門的“條塊”結(jié)構(gòu)，通過屬地包干或項目運作的方式分解；地方政府簽訂“綜合目標責任書”和“專項目標責任書”，并接受來自上級政府的績效評價，未達標者有被“一票否決”的可能。通過公共服務(wù)目標責任制，中央政府實現(xiàn)了對地方公共服務(wù)數(shù)量、標準和資金投入強有力的管理，以改善公共服務(wù)供給、推動基本公共服務(wù)均等化。尤其是近年，有關(guān)公共服務(wù)的改革持續(xù)深入，發(fā)展社會事業(yè)、改善民生等任務(wù)在政府工作中占據(jù)越來越重要的位置。

對于地方政府來說，提升公共服務(wù)水平首先要解決的就是財力缺口問題。1994年的“分稅制”改革，理順了中央政府與地方政府之間的財政關(guān)系，但隨著分稅制的推行，財權(quán)逐級上收，事權(quán)逐級下放，形成了政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配、財力與支出責任不匹配的狀況。對此，中央以轉(zhuǎn)移支付的方式進行財政資金的二次分配以緩解地方的財政壓力。如果中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模充分、結(jié)構(gòu)合理，財權(quán)與事權(quán)的不匹配不會形成大的問題。但實際上，由于各種原因，中央政府的轉(zhuǎn)移支付未能有效彌補地方政府的財力缺口。例如，在教育、醫(yī)療和社會保障等領(lǐng)域，中央轉(zhuǎn)移支付資金的貢獻率不到30%（見表1），這意味著仍有70%以上的資金需要地方政府自行籌集。從轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成來看，用于民生保障服務(wù)的資金比重不高，且專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付比例非常接近。雖然理論上兩種財政援助方式都具有填補財力缺口的作用，但由于專項轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范、不完善，有些政府出于執(zhí)行效果和配套條件的考慮會將專項資金配置給綜合條件較好的地方，導(dǎo)致專項資金并不必然落在最有需要的地方。因此，來自中央的轉(zhuǎn)移支付無論在資金規(guī)模上還是配置結(jié)構(gòu)上，都難以從根本上緩解地方的公共服務(wù)支出壓力。

表1 2009—2015年公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付情況

面對轉(zhuǎn)移支付的“有限性”與經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等指令目標的“強制性”，地方政府必須尋找有效的解決辦法，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)供給的雙重目標。土地財政就是在這種背景下產(chǎn)生的，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域則逐步形成了“以地養(yǎng)費”的模式。“以地養(yǎng)費”指存在財政壓力的地方政府，為彌補公共服務(wù)供給的財力缺口，通過土地出讓獲取用于支付公共服務(wù)前期建設(shè)性投資的財政資金，通過招商引資獲取公共服務(wù)日常經(jīng)營型的現(xiàn)金流，以完成上級政府規(guī)定的公共服務(wù)指令目標的過程。

（二）“以地養(yǎng)費”是否存在

地方政府的“以地養(yǎng)費”模式，可以通過分析公共服務(wù)支出的分配和財政資金來源的構(gòu)成找到一些線索。一個公共服務(wù)項目的資金投入包括前期的“建設(shè)投資”和后期的“經(jīng)營性支出”兩個部分，按照資金的性質(zhì)劃分，前者屬于“資本”只能通過資本性收益獲得，如土地出讓金[9]；后者屬于“現(xiàn)金流”，主要源于地方政府的稅收收入。按照制度規(guī)定，兩種性質(zhì)的資金不可相互替代使用，因此對地方公共服務(wù)支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的考察需要分為“建設(shè)投資”和“經(jīng)營性支出”兩個部分。

一般而言，公共服務(wù)的前期建設(shè)投入是指針對相關(guān)機構(gòu)和硬件設(shè)施建設(shè)的支出，后期的經(jīng)營支出包括相關(guān)人員的工資福利、商品和服務(wù)成本、日常管理費用等。由于在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出中缺少“政府衛(wèi)生支出”的明細數(shù)據(jù)，這里只能通過教育領(lǐng)域?qū)Φ胤秸墓卜?wù)支出情況做出初步的判斷。

從表2可以看出，目前我國教育領(lǐng)域的“建設(shè)投資”支出較少，“經(jīng)營性支出”是教育經(jīng)費投入的重要支出內(nèi)容，占比達95%以上。那么，用于日常經(jīng)營性支出的現(xiàn)金流主要來自哪里呢？就此可進一步分析地方公共服務(wù)可用資金的來源和構(gòu)成。

表2 地方各級各類教育機構(gòu)預(yù)算內(nèi)支出構(gòu)成

地方政府作為所轄區(qū)域空間的經(jīng)營主體，通過經(jīng)營或國有資產(chǎn)（資源）出讓等一系列經(jīng)濟活動獲得的，可以用于從事公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資、日常運營和服務(wù)供給活動的收入，就是公共服務(wù)的可用資金。按照獲得方式可以將這類資金的來源劃分為三種，分別是經(jīng)濟活動稅收收入、國有資產(chǎn)收入以及財政轉(zhuǎn)移支付收入。

由于本文的研究對象是地方政府行為，需要根據(jù)資金的可支配程度進行篩選，選取地方能夠真實掌握的、有完全支配權(quán)限的收入，納入地方公共服務(wù)可用資金的分析范疇。與公共服務(wù)相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付都具有較強的針對性和較為嚴格的使用規(guī)定②，地方不具有自由支配的權(quán)力，因此這一部分資金不納入分析范圍。再者，受到國有資產(chǎn)收益分配使用規(guī)定的制約，在“國有資產(chǎn)收入”中與地方公共服務(wù)支出最為密切相關(guān)的就是“土地收入”，占地方政府性基金收入的82.57%。因此，將計算地方公共服務(wù)可用資金主要來源于生產(chǎn)經(jīng)營活動的稅收收入和土地收入③。其中，土地收入為“土地出讓收入”與“土地稅收”之和。據(jù)此，我們可以粗略計算出地方公共服務(wù)支出的可用資金。

從表3的統(tǒng)計情況來看，地方政府的可支配資金對土地收入的依賴已達到50%以上。具體到省級層面，即便是地方政府可支配財力較為相近的省份，其資金來源構(gòu)成也表現(xiàn)出很大差異。在31個省份中土地收入占比最高的可以達到69.2%④，中位數(shù)為52.35%，這意味著我國有一半以上的省份公共服務(wù)資金對土地收入依賴程度達52.35%。

表3 2009—2015年地方公共服務(wù)支出的可用資金構(gòu)成

如前文所述，有70%以上的公共服務(wù)支出資金需要地方政府自行解決。在這種情況下，占公共服務(wù)財力50%—70%的土地收入能否成為地方公共服務(wù)的最主要資金來源呢？

由于資料限制，無法將公共服務(wù)支出中來自土地收入的部分提取出來，但可通過土地收入的支出分配找到一些線索。地方政府對土地收入的支配權(quán)也是相對有限的。根據(jù)2006年財政部印發(fā)的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定，“土地出讓適用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他城市建設(shè)支出”，土地收入要優(yōu)先用于征地和拆遷補償，剩余資金方可在中央劃定的范圍內(nèi)自由使用。

為了直觀展現(xiàn)土地收入的使用結(jié)構(gòu)，從“地方政府性基金支出表”中選取涉及土地出讓的4項基金，包括國有土地使用權(quán)出讓金收入安排支出、國有土地收益基金支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出和新增建設(shè)土地有償使用費安排的支出，并按照各項支出的定義對具體支出項目進行歸類統(tǒng)計。從表4可以看出，除土地出讓的“成本支出”外，地方的土地收入主要流向了“城市建設(shè)”領(lǐng)域，用于“安居保障住房”的占比為0.89%—2.08%，用于“教育支出”的最高值為1.02%。這表明，地方政府將可支配財力主要用于完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為投資者創(chuàng)造更好的投資環(huán)境以吸引企業(yè)和開發(fā)商落戶，用于公共服務(wù)領(lǐng)域的資金占比極低。

表4 2009—2013年地方土地收入的支出去向

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，地方公共服務(wù)可用財力對土地收入的“高依賴”和土地收入用于公共服務(wù)支出的“低占比”似乎并不相符。這就有兩個很明顯的疑問：

第一，在地方政府的可支配資金有50%—70%源自土地收入，且只將1.02%左右的資金用于教育支出的情況下，地方政府是如何解決教育資金來源的？

第二，公共服務(wù)資金結(jié)構(gòu)上的不匹配。從資金性質(zhì)來看，地方公共服務(wù)可支配財力主要源自土地收入，屬于“資本”性質(zhì)的資金，而公共服務(wù)支出又有90%以上是“現(xiàn)金流”性質(zhì)的經(jīng)營性支出。這種資金結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)換是如何實現(xiàn)的？

（三）“以地養(yǎng)費”的行為過程

面對地方公共服務(wù)可用資金和支出負擔的疑問，本研究結(jié)合地方政府在經(jīng)濟發(fā)展和土地資源管理上的行政權(quán)限，試圖提供一種“以地養(yǎng)費”的行為解釋?！耙缘仞B(yǎng)費”這一過程的實現(xiàn)，包括“土地出讓”和“以地引資”兩個環(huán)節(jié)。

公共服務(wù)同所有的商業(yè)運營模式一樣，投入成本包括前期的資本性投入和日常的運營性支出，兩項支出的比重隨著公共服務(wù)項目生命周期而發(fā)生變化。從資金性質(zhì)來看，公共服務(wù)的前期建設(shè)投入資金屬于“資本”，日常的運營性支出屬于“現(xiàn)金流”。由于兩種性質(zhì)的資金不可相互替代，前期建設(shè)投入只能從資本性收益中獲取，而日常運營性支出只能由現(xiàn)金流收入覆蓋。所以，地方政府在籌集公共服務(wù)資金時必須包括這兩種類型。

中央在經(jīng)濟領(lǐng)域和行政領(lǐng)域的賦權(quán)，為地方政府的“以地養(yǎng)費”提供了權(quán)力基礎(chǔ)和合法性邊界。首先是經(jīng)濟發(fā)展的管理權(quán)。為了充分激發(fā)地方的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ醒朐诜峙浣?jīng)濟發(fā)展任務(wù)的同時，也賦予地方政府經(jīng)濟發(fā)展模式的選擇權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)以及經(jīng)濟資源掌控權(quán)[10]。20世紀90年代中后期頒布執(zhí)行或修訂的《土地儲備管理辦法》和《中華人民共和國土地管理法》⑤賦予了地方政府土地資源的征收權(quán)、使用權(quán)、供應(yīng)權(quán)、處置權(quán)和收益支配權(quán)，“開源”之路由此形成。地方政府可以自主規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展方向，安排某項具有經(jīng)濟價值的資源用到何處、如何使用。其次是土地資源的支配權(quán)。在國有土地市場化的背景下，地方政府已經(jīng)成為土地資源的實際控制者和管理者，掌握著土地資源的征收權(quán)、使用權(quán)、供應(yīng)權(quán)、處置權(quán)和收益支配權(quán)。它既可以決定土地資源用于出讓還是抵押，又可以決定土地出讓金的各項支出比例。作為國有土地的實際控制者和管理者，地方政府以土地出讓作為主要的預(yù)算外收入來源，以緩解財政支出壓力。

由上可見，地方政府既是轄區(qū)公共服務(wù)的“提供者”，又是競爭的“參與者”，還是土地資源的“主理者”。受到晉升激勵和壓力型體制的驅(qū)動，它可以運用中央賦予的經(jīng)濟發(fā)展管理權(quán)和土地資源支配權(quán)，對公共服務(wù)政策執(zhí)行過程重新規(guī)劃，通過土地資源、資本、現(xiàn)金流在經(jīng)濟建設(shè)和民生保障之間的流動分配，來平衡經(jīng)濟增長與公共服務(wù)。

1.土地出讓：從“資源”到“資本”

從建設(shè)用地的獲取到一級市場上的土地出讓，大致需要經(jīng)過報批、征地、儲備和供應(yīng)四個環(huán)節(jié)。在“唯有國有土地才可合法出讓”的制度規(guī)定下，地方政府首先要將新增建設(shè)用地報送有批準權(quán)的一級政府進行“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”審批，在建設(shè)用地申請得到省或國務(wù)院批準下達之后，即可依照法定程序進行土地征收并給予村集體和農(nóng)民相應(yīng)的補償；隨后由地方政府組建或委托專門機構(gòu)對征收、收購來的“生地”進行集中開發(fā)與再開發(fā)，形成可供出讓或出租的“熟地”，再放到土地市場上進行交易，獲取相關(guān)收入。土地屬于重要的國有資源，土地出讓收益屬于地方政府的資本性收入，地方政府通過“土地出讓”使國有土地實現(xiàn)了從“資源”到“資本”的轉(zhuǎn)變。

2.以地引資：從“資本”到“現(xiàn)金流”

快速城市化帶來的巨額土地出讓收益，已經(jīng)能夠為公共服務(wù)設(shè)施的前期建設(shè)提供一定的資本，但無法用于支付公共服務(wù)日常運營中發(fā)生的人員工資福利支出、商品服務(wù)成本和日常管理費用。受財稅制度的限制，地方政府無權(quán)向民眾收取公共服務(wù)稅費，因此就需要將土地出讓的“資本”收益轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的“現(xiàn)金流”收入?！耙缘匾Y”就應(yīng)運而生。

分稅制改革后，增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅成為省以下各級政府的主要稅收來源。地方政府為增加財政收入、增強對優(yōu)質(zhì)企業(yè)的吸引力，通過“以地引資”增強本地區(qū)在招商引資中的競爭力。一方面，給出低廉的工業(yè)地價格吸引企業(yè)落戶，另一方面通過住用地獲取大規(guī)模的土地出讓收益和土地抵押融資，用于支持工商企業(yè)的稅收補貼。被引進企業(yè)的稅收成為地方現(xiàn)金流的一部分，可以用于公共服務(wù)的日常經(jīng)營性支出。由此，土地出讓的資本性收益就轉(zhuǎn)化為地方政府的現(xiàn)金流收入，公共服務(wù)支出的一部分資金需求也就得以滿足。

由圖1可見，“以地養(yǎng)費”本質(zhì)上是地方政府通過出讓土地將資源轉(zhuǎn)化為資本收益，再引入工商企業(yè)將一部分資本轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的現(xiàn)金流收入，用資本收益支付公共服務(wù)的前期建設(shè)投資，以現(xiàn)金流覆蓋公共服務(wù)日常經(jīng)營性支出的過程。

圖1 地方政府“以地養(yǎng)費”的運作過程

三、“以地養(yǎng)費”產(chǎn)生的原因及帶來的問題

“以地養(yǎng)費”產(chǎn)生于特定的財稅結(jié)構(gòu)和職責配置體系，是地方政府為了兼顧公共服務(wù)指令目標和自身經(jīng)濟建設(shè)需要而做出的變通行為。

（一）制度結(jié)構(gòu)：成本負擔主體與收益主體的二重分割

從經(jīng)濟學的視角來看，公共服務(wù)作為準公共產(chǎn)品具有不充分的非排他性和非競爭性，其成本與收益在不同主體間的分配也具有不對稱性。但有效的公共服務(wù)供給離不開合理的公共服務(wù)交易制度，服務(wù)的供給者與需求者之間會產(chǎn)生價值交換行為，這也就意味著公共服務(wù)的收益主體與成本負擔主體要一致。目前，中國的公共服務(wù)運作模式顯然不符合這一要求并且出現(xiàn)了“二重分割”。

1.第一重分割：公共服務(wù)成本與收益

站在國家層面看，公共服務(wù)是指政府立足本國的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和特定的公共利益，為滿足全體公民的基本生活需求提供的服務(wù)。它在經(jīng)濟學中又被稱為“公共產(chǎn)品”，其本質(zhì)是能夠被人們使用和消費并用于滿足某種需求的價值載體，所以需求方要支付對等的價值才能享受公共服務(wù)。

在歐美國家，這種價值交換以“財產(chǎn)稅”“市政稅”等地方直接稅體系的形式存在，居民享受基層政府提供的市政服務(wù)并直接向其繳納稅費，用于公共服務(wù)的建設(shè)和正常運營。公共服務(wù)供需雙方的對價交換就由此產(chǎn)生，居民成為地方公共服務(wù)受益者和成本負擔者，他們在享受公共服務(wù)便利的同時也能夠履行監(jiān)督職責。在我國，地方政府承擔著絕大部分的公共服務(wù)職責。但在目前的財稅體制下，除了占地方可支配收入2%的個人所得稅，地方政府無權(quán)向居民征收任何稅，與公共服務(wù)相關(guān)的地方直接稅體系也還沒有建立。由于無法直接從居民手中獲取穩(wěn)定的、可持續(xù)的公共服務(wù)資金，地方政府只能通過其他渠道轉(zhuǎn)移這項成本。

梳理“以地養(yǎng)費”的過程可以發(fā)現(xiàn)，實質(zhì)上，居民購買商品房就是在以“房價（地價）”的形式支付公共服務(wù)的成本，以這種形式負擔的公共服務(wù)成本被模糊化。而工商企業(yè)上繳的稅費成為公共服務(wù)日常經(jīng)營性支出的主要資金來源，工商企業(yè)介入了“政府－居民”的公共服務(wù)價值交換過程。因此，對于地方政府而言，經(jīng)濟活動稅收是最為主要且穩(wěn)定的現(xiàn)金流來源渠道，公共服務(wù)日常經(jīng)營性成本的直接負擔者是轄區(qū)內(nèi)企業(yè)。而教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的性質(zhì)決定了其直接受益者是當?shù)鼐用?，這就導(dǎo)致了公共服務(wù)成本負擔主體與受益主體的不一致，形成了“第一重分割”。

在轉(zhuǎn)型時期，地方政府既要供給基本公共服務(wù)，也不能減少在經(jīng)濟發(fā)展上的努力。公共服務(wù)交易規(guī)則的不完善帶來了成本負擔主體與收益主體分割，地方政府需要以“經(jīng)營土地”撬動經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)供給。這使得地區(qū)間的招商引資競爭更加激烈，地方也需要將更多的財政經(jīng)費投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以營造良好的招商環(huán)境吸引企業(yè)落戶投資，再用企業(yè)所繳納的稅費來滿足日益增長的公共服務(wù)支出。

2.第二重分割：中央與地方政府權(quán)責

成本與收益的“第二重分割”建立在第一重分割的基礎(chǔ)上，發(fā)生于中央與地方政府之間?？紤]到各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況和人口分布差異較大，中央政府選擇將公共服務(wù)供給和管理的職權(quán)賦予地方。

在公共服務(wù)收益渠道缺失、方式不明確的情況下，隨著公共服務(wù)支出負擔的增加，地方選擇以土地向商業(yè)銀行抵押貸款，以獲取更多的資金。審計署調(diào)查資料顯示，地方政府的債務(wù)激增，但其償債能力并沒有相應(yīng)提升，有很大一部分債務(wù)的償還要依靠土地出讓金。這種由地方政府選擇的不可持續(xù)的財政資金運作模式，潛藏著風險隱患。

在我國，縱向政府間的“責任連帶”關(guān)系，決定了中央是各種經(jīng)濟社會風險的最終承擔者。任何一級地方政府引發(fā)的問題和隱患都會“自下而上”傳導(dǎo)并由中央政府負連帶責任[11]。在“以地養(yǎng)費”的模式下，地方憑借中央的“二重賦權(quán)”重新設(shè)計公共服務(wù)政策執(zhí)行過程，在帶動地區(qū)經(jīng)濟增長的同時也完成了中央交付的指令目標。他們?yōu)樽陨頎幦x升機會也使居民的公共服務(wù)需求得到滿足，而這一過程帶來的經(jīng)濟社會風險卻由中央政府“兜底”，形成權(quán)、責、利的分離。

（二）機會空間：監(jiān)管權(quán)的集中化與管理權(quán)的地方化

2003年以后，中國的公共服務(wù)管理體制改革走的是一條“監(jiān)督上收、管理下放”的路徑。一方面是監(jiān)管權(quán)力的集中化。在縱向上，將本來平均賦予各級政府的監(jiān)督權(quán)限整體上移，集中到縣級以上政府。再通過監(jiān)督結(jié)果逐級上報、中央委托第三方機構(gòu)調(diào)查和實地抽查的方式，實現(xiàn)對全國各級各類公共服務(wù)落實結(jié)果的統(tǒng)一監(jiān)督。在橫向上，將分散的監(jiān)督權(quán)集中于相關(guān)的經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督檢查機構(gòu)手中，這樣就形成一套“自下而上”連接暢通且力度遞增的監(jiān)督體系。除此之外，中央在監(jiān)控公共服務(wù)結(jié)果的同時，也將地方性事務(wù)的決策權(quán)讓渡給地方政府，比如最低生活保障標準、特困人員供養(yǎng)標準、醫(yī)療救助標準、職業(yè)教育生均經(jīng)費標準等。這種決定是出于對區(qū)域特殊性的考慮，但同時這些關(guān)鍵性服務(wù)標準的下放也給地方政府提供了機會空間。另一方面是管理權(quán)的地方化。轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)規(guī)劃、計劃的制定權(quán)和管理權(quán)都由地方政府掌握。雖然，當?shù)氐穆毮懿块T是相關(guān)部委的代理機構(gòu)，在工作上接受上級部門“條條”的領(lǐng)導(dǎo)指揮，但在關(guān)鍵的財政和人事關(guān)系上卻受到本級政府的支配。這就意味著，公共服務(wù)的控制和管理權(quán)實際上被地方的“塊塊”掌握。

隨著增加公共服務(wù)供給、提升公共服務(wù)質(zhì)量的要求日益迫切，中央要求增加教育、醫(yī)療和社會保障領(lǐng)域的財政投入。在公共服務(wù)支出責任下移的同時，中央政府為了給地方注入經(jīng)濟增長動力并緩解財力緊張的狀況，將土地資源的支配權(quán)和土地出讓收益的支配權(quán)讓渡給了地方。

這樣一來，地方政府“以地養(yǎng)費”的行為動機、機會空間和合法性來源都已經(jīng)具備（見圖2）。在財政事權(quán)和支出責任難以匹配的情況下，面對日益增長的公共服務(wù)支出，地方政府可以發(fā)揮在經(jīng)濟管理和資源支配領(lǐng)域的優(yōu)勢，在完成公共服務(wù)指令目標的同時撬動地區(qū)經(jīng)濟增長。借助土地資源的支配權(quán)進行土地開發(fā)、出讓和融資活動，獲得建設(shè)公共服務(wù)的資本金；借助經(jīng)濟發(fā)展的管理權(quán)進行“招商引資”，將一次性的資本收入變?yōu)榭沙掷m(xù)的現(xiàn)金流，支付公共服務(wù)的日常經(jīng)營性支出。

圖2 地方政府“以地養(yǎng)費”的行動條件分析

（三）“以地養(yǎng)費”可能帶來的影響

“以地養(yǎng)費”實質(zhì)上是土地財政的一部分。這種模式在資金嚴重匱乏的情況下，憑借“資源—資本—現(xiàn)金流”的運作鏈條，在很大程度上解決了地方政府支出責任與財力不匹配的難題，在特定的歷史階段具有其合理性與積極意義。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展，“以地養(yǎng)費”模式也衍生出一些經(jīng)濟社會問題，并且日益顯現(xiàn)出難以為繼的態(tài)勢。

1.“以地養(yǎng)費”在公共服務(wù)成本與收益之間形成的分割，居民負擔公共服務(wù)成本被模糊化

如前所述，在“以地養(yǎng)費”模式下，公共服務(wù)的成本實際上是由購買商品房的居民以“房價（地價）”的形式來支付，并且在房價不斷上漲的情況下，購房越晚的居民支付的金額越大。“以地養(yǎng)費”導(dǎo)致的這種成本后移效應(yīng)，使居民的公共服務(wù)成本負擔有失均衡合理，有違社會公平。

2.“以地養(yǎng)費”易使地方政府在服務(wù)型政府建設(shè)中重企業(yè)而輕公眾

由于財力缺口的客觀存在，地方政府重視在發(fā)展經(jīng)濟與改善公共服務(wù)之間尋找平衡點。很多經(jīng)濟建設(shè)項目能夠相對更快地產(chǎn)生效益，而教育、醫(yī)療等公共服務(wù)通常在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)出效果，例如投資教育可能比引進一家有競爭力的企業(yè)見效慢得多，甚至在地方政府官員的任期內(nèi)幾乎看不出效果。這容易導(dǎo)致地方政府將工作重點集中在服務(wù)企業(yè)、提升營商環(huán)境方面，而對改進教育、醫(yī)療等民生性服務(wù)的積極性不足。這也是地方政府在公共服務(wù)供給上，一旦達到中央或上級政府要求的“及格線”就不再進取的原因。

3.“以地養(yǎng)費”易使地方政府形成路徑依賴

要緩解公共服務(wù)的支出壓力，地方政府能夠從中央或上級爭取到的資源包括兩部分：一個是直接相關(guān)的支持——公共服務(wù)項目的轉(zhuǎn)移支付，比如學前教育發(fā)展項目、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學校改造補助項目等。但是，由于轉(zhuǎn)移支付的金額有限且有些規(guī)定了具體用途，地方政府還需要通過其他途徑獲取財政資金。另一個是間接相關(guān)的支持——建設(shè)用地指標。彌補公共服務(wù)財政資金缺口的最主要初始資源是土地。沒有用地指標，“資源—資本—現(xiàn)金流”的運作鏈條就無法啟動，經(jīng)濟發(fā)展將會受到限制，公共服務(wù)的經(jīng)營性支出來源也就無從獲取。如此一來，地方從城市建設(shè)到公共服務(wù)都對“土地出讓”形成依賴。在落實公共服務(wù)職責的過程中，一方面，地方將一次性的土地出讓收益轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的經(jīng)常性稅收收入，為公共服務(wù)的經(jīng)營和維護提供資金；另一方面，當中央收緊用地指標或地方出現(xiàn)資本或現(xiàn)金流不足時，地方政府需要舉債融資完成上級交付的指令目標。審計署統(tǒng)計資料顯示，我國地方政府可見的債務(wù)逐年增長且數(shù)額巨大，但總體償債能力并不樂觀，有近一半的地方政府償債能力下降，并且，民生服務(wù)的公益性決定了難以通過自身的盈利來償還債務(wù)。在公共服務(wù)支出增加，而地方政府償債能力沒有提高的情況下，很容易引發(fā)財政金融危機，影響社會穩(wěn)定和政治安全。

4.隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地財政的負面影響日益凸顯

土地財政資金周轉(zhuǎn)快、數(shù)額巨大的特征，使其逐漸成為地方政府的“第二財政”，在GDP中占據(jù)較高比重。一方面，這客觀上對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，高地價催生的高房價擴大了居民收入差，導(dǎo)致國民收入分配格局惡化；另一方面，地方政府以儲備的土地通過抵押貸款的方式向金融機構(gòu)融資，形成了大規(guī)模的政府債務(wù)，地方政府面臨嚴重的債務(wù)危機。目前，政界學界均已意識到土地財政難以為繼，伴隨土地財政而出現(xiàn)的“以地養(yǎng)費”模式自然也不例外。因此，需要加快探索有利于持續(xù)提升公共服務(wù)供給水平的新模式，以改變地方政府對“以地養(yǎng)費”的路徑依賴。

四、思考與建議

（一）關(guān)于“以地養(yǎng)費”的思考

“以地養(yǎng)費”是地方政府在財權(quán)集中、事權(quán)下移的制度背景下，面對經(jīng)濟建設(shè)壓力和公共服務(wù)指令目標采取的一種應(yīng)激性策略。其在“二重賦權(quán)”和“晉升激勵”的共同作用下以土地資源為初始要素，在合法的權(quán)力范圍內(nèi)重新規(guī)劃公共服務(wù)執(zhí)行過程和運作機制，兼顧了經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)的雙重目標。公共服務(wù)交易制度的缺陷是產(chǎn)生“以地養(yǎng)費”行為的制度根源，主要體現(xiàn)在兩個方面（見圖3）：

圖3 中國與典型國家公共服務(wù)“對價支付”示意圖

一是公共服務(wù)對價支付環(huán)節(jié)的模糊化。地方政府作為公共服務(wù)的提供方，要定期向居民征收稅費以支持公共服務(wù)的投資建設(shè)和日常運營，這種稅費在土地私有的國家以“財產(chǎn)稅”或“市政稅”的形式存在，作為基層政府的主要收入來源，直接用于轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)支出[12]。

“財產(chǎn)（市政）稅”看似面向居民所擁有或支配財產(chǎn)的征稅，但實質(zhì)上是公共服務(wù)對價支付的一種形式。然而在我國沒有設(shè)立公共服務(wù)稅種，也沒有形成直接的地方稅體系，企業(yè)作為地方稅收的最大貢獻者，也就理所當然地成為地方政府的主要服務(wù)對象。但實際上，居民已經(jīng)以“地價”的形式將產(chǎn)權(quán)期內(nèi)的公共服務(wù)費用一次性地支付給了地方政府，卻因為房地產(chǎn)開發(fā)商的介入使這一價值交換過程被模糊化。理論上，這筆資金應(yīng)該被用于公共服務(wù)建設(shè)，但是受到資金性質(zhì)的限制和“政績觀”的引導(dǎo)，這筆資金成為撬動招商引資的“杠桿”，居民和政府之間的直接“支付－供給”關(guān)系被打斷，居民也就難以獲得滿意的公共服務(wù)。

二是公共服務(wù)反饋環(huán)節(jié)缺失。一般而言，居民支付費用、享受地方政府提供的服務(wù)，然后“用手投票”或者“用腳投票”來表達對服務(wù)的滿意與否。然而，在當前的制度條件下，用來反饋居民偏好的渠道有限。此外，盡管地方政府在政策執(zhí)行和地方管理上享有自主權(quán)，但重大人事任免權(quán)仍由中央和上級政府掌握，所以，地方政府在行為選擇和政策執(zhí)行上更加重視中央和上級的指令。客觀上居民利益訴求表達渠道的缺失，以及主觀上地方政府對上負責的價值傾向，共同決定了居民難以有效督促本地政府改進公共服務(wù)。

（二）改革的對策與建議

過去幾十年，在工業(yè)化和城市化進程中形成的發(fā)展模式，為中國的經(jīng)濟騰飛和城市化進程的推進做出了不可估量的貢獻。對于發(fā)展中國家而言，經(jīng)濟增長對政治社會穩(wěn)定的重要性不言而喻，但是在當前除經(jīng)濟發(fā)展之外，也需要對社會建設(shè)和民眾需求給予高度重視。在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的背景下，應(yīng)當采取“藏富于民”的理念，更加重視民生領(lǐng)域的制度完善和公共服務(wù)質(zhì)量的提升。完善地方直接稅體系并且建立公共服務(wù)交易制度，為地方政府創(chuàng)造可持續(xù)、穩(wěn)定的公共服務(wù)收入來源，是打破“以地養(yǎng)費”的行為邏輯，也是引導(dǎo)地方公共服務(wù)供給步入良性發(fā)展軌道的關(guān)鍵。但是，這一改革必須立足于超大發(fā)展中國家的國情實際，既要考慮“轉(zhuǎn)型成本”給整體經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的影響，也要權(quán)衡處于不同發(fā)展階段地區(qū)的承受能力。因此，建議從總體方向和推進過程兩個方面把握總體改革的節(jié)奏。

一方面，以完善財政資金的運營管理制度為總體方向，扭轉(zhuǎn)“以地養(yǎng)費”公共服務(wù)供給模式。隨著公共服務(wù)交易制度的完善，公共服務(wù)的資金運作必然會逐漸從“以地養(yǎng)費”過渡到“以稅養(yǎng)費”，政府服務(wù)的重心也必然從“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬用瘛?；基層政府的財源從土地出讓收入，轉(zhuǎn)向?qū)沙掷m(xù)公共服務(wù)稅費的依賴。這一轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)，有兩種可能：一是從中央或省級政府手中獲得稅權(quán)；二是開辟新稅源，這意味著增加居民的稅負。無論是前者還是后者，都需要經(jīng)過利益相關(guān)方的協(xié)商、博弈、方案論證、試運行再到正式推廣，這是一個相對漫長的過程。尤其是在當前的制度條件下，大部分地區(qū)財政資金仍然短缺；在過渡期內(nèi)，各項公共服務(wù)的資金來源是改革啟動前首先需要考慮的問題。為提高財政資金的使用效率，可以效仿社?；鸬墓芾磙k法，在中央統(tǒng)一劃定的法律法規(guī)和制度規(guī)范的約束下，允許地方政府對部分財政資金進行投資運作。尤其是對于那些仍處于工業(yè)化、城市化起步階段，嚴重依賴土地財政的地方。首先，在保證財政資金安全性、流動性的前提下，將資金交給市場上更具優(yōu)勢和專業(yè)能力的投資管理團隊進行運作，實現(xiàn)資產(chǎn)的增值；其次，充分發(fā)揮人大和社會的監(jiān)督作用，進行受委托方的篩選和審查，定期公布資產(chǎn)收益和現(xiàn)金流等財務(wù)狀況。

另一方面，以分類推進、細化確權(quán)為思路，調(diào)整縱向政府間的公共服務(wù)職責配置。在理順資金運作過程的同時，跳出“集權(quán)”和“分權(quán)”的思維，以“確權(quán)”來配置各級政府的公共服務(wù)職責?！按_權(quán)”要堅持兩個原則：一是精細化，要改變原來“中央”和“地方”的職責劃分模式，將每一級政府的職責以制度化的形式確定下來；二是改變“以地養(yǎng)費”的一貫思路，建立“以稅養(yǎng)費”的思維方式，使每級政府的財權(quán)與支出責任相匹配。這一過程，在實際操作層面分為兩步。首先，根據(jù)中央和省級政府的功能，確定這兩級政府的職責范圍；其次，針對不同類型的城市，結(jié)合其經(jīng)濟社會情況，采取不同的職責配置和支出責任劃分模式。

研究發(fā)現(xiàn)，不同國家的公共服務(wù)職責配置體系都與本國的政治體制、財權(quán)劃分結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)政治文化相適應(yīng)。但是，它們也存在一個共同特征，即各級政府的支出責任各有側(cè)重，一項服務(wù)的支出責任由某一級政府主要負責。因此，現(xiàn)有的職責分工大致可以按照以下思路進行調(diào)整：事關(guān)公眾最低生活保障、社會穩(wěn)定且具有強外溢性的服務(wù)，應(yīng)當由中央負擔主要的支出責任，比如在教育、醫(yī)療和社會保障中扮演“保住底線”的角色。對于那些與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度相關(guān)，帶有地區(qū)特殊性，又不屬于底線保障的職責，同時需要政府投入人力、財力進行管理的服務(wù)，應(yīng)當由省級政府掌控并享有一定的自主權(quán)，比如負責轄區(qū)內(nèi)社會保障金的收繳、管理和分發(fā)工作，承擔相應(yīng)的支出責任。對于那些外部性程度較低、制度體系發(fā)展相對成熟、由地方提供效率更高、與居民密切相關(guān)的服務(wù)，其財政事權(quán)和支出責任應(yīng)交給省級以下的政府，比如公共教育的組織和管理工作。對于市、區(qū)兩級政府之間的職責劃分，需要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展狀況以及常住人口、流動人口、人口密度進行詳細討論。對于“高常住、高流入、低密度”城市，考慮到城市人口密度低，適當擴大區(qū)級政府的管理幅度有利于實現(xiàn)服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，因此建議強化區(qū)級政府的服務(wù)供給能力，擴大管理幅度；對于“高常住、低流入、高密度”“低常住、高流入、高密度”的城市，考慮到城市人口密度高，公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置應(yīng)相對密集，因此建議鼓勵市轄區(qū)做強做細，市級政府統(tǒng)籌發(fā)展；對于“低常住、低密度、低流入”城市，考慮到這類城市處于城市化起步階段，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，區(qū)級政府的財政狀況較為艱難，因此公共服務(wù)供給以市政府為主，區(qū)級政府輔助，二者優(yōu)勢互補，以滿足居民的基本公共服務(wù)需求。

注釋：

①2018年我國公共財政教育支出為3.6%，英國為4.6%，美國為6%。

②根據(jù)中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺的相關(guān)政策文件，除專項轉(zhuǎn)移支付有規(guī)定用途之外，與公共服務(wù)有關(guān)的一般性轉(zhuǎn)移支付也有嚴格的用途限定，比如城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移支付都要?？顚Ｓ?。

③地方財政資金來源于經(jīng)營所管轄區(qū)域空間的生產(chǎn)經(jīng)營性活動稅收、國有資產(chǎn)收入和財政轉(zhuǎn)移支付三類，在國有資產(chǎn)收入中，以土地出讓收入為主的“地方政府性基金”可以用于公用事業(yè)發(fā)展（據(jù)2010—2016年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，土地出讓收入占比達到80%以上），并且，與公共服務(wù)相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付，都具有較強的針對性和嚴格的規(guī)定，地方不具有自由支配的權(quán)力。

④據(jù)計算，2009—2015年我國31個省份中土地收入占公共服務(wù)可支配財力的比重排名前5的省市依次是河北（69.2%）、重慶（63.41%）、安徽（63.15%）、遼寧（62.00%）和山東（58.63%）。

⑤縣級以上政府可以組建或委托專門機構(gòu)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對城市中需要流轉(zhuǎn)的土地采取征收、收購、到期回收、優(yōu)先購買等方式，對存量土地進行開發(fā)、整理和存儲，然后根據(jù)土地供應(yīng)計劃將土地投入市場，并獲得土地出讓收入的70%。